III OSK 3541/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 19 kwietnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Poradni [...] w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 77/19 w sprawie ze skargi M. C. na bezczynność Dyrektora Poradni [...] w [...] w przedmiocie wznowienia postępowania w sprawie nauczania indywidualnego oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zaskarżonym wyrokiem z dnia 9 lipca 2020 r. sygn. akt II SAB/Po 77/19 uwzględnił skargę M. C. na bezczynność Dyrektora Poradni [...] i w punkcie pierwszym zobowiązał Dyrektora Poradni [...] (zwanego dalej Dyrektorem lub organem) do załatwienia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2015 r. w terminie jednego miesiąca od otrzymania prawomocnego wyroku; w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, a w punkcie trzecim w pozostałym zakresie skargę oddalił. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji stwierdził, że został zachowany warunek formalny poprzedzający wniesienie skargi na bezczynność, polegający na wniesieniu zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), zwanej dalej w skrócie K.p.a. Sąd stwierdził, że niezasadnym było zakwalifikowanie wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2015 r. jako ponownego odwołania od orzeczenia kwalifikacyjnego nr 127/98. Treść tego podania w sposób jednoznaczny przesądza, że jest to wniosek o wznowienie postępowania, za czym przemawia odwołanie się do art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. ze wskazaniem, że wnioskodawczyni jako rodzicowi dziecka nie zapewniono udziału w postępowaniu. Gdyby organ miał jednak wątpliwość, mimo tak jednoznacznie wyrażonego stanowiska co do treści samego żądania, to powinien na podstawie art. 64 § 2 w związku z art. 63 § 2 K.p.a. zwrócić się do wnioskodawczyni o wyjaśnienie jej rzeczywistej woli. Gdyby to podanie nie spełniało wymogów formalnych, to organ powinien wezwać skarżącą do usunięcia tych uchybień w wyznaczonym terminie nie krótszym niż 7 dni, na podstawie art. 64 § 2 K.p.a. Gdyby zaś Dyrektor stwierdził, że wszczęcie postępowania z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych było niedopuszczalne, to na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. winien wydać postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. W tej sprawie udzielając odpowiedzi na wniosek skarżącej z dnia 7 stycznia 2015 r. organ jedynie stwierdził, że nie ma możliwości odwołania się od orzeczenia nr 127/98 powołując się na art. 17 § 1 K.p.a. i art. 146 § 1 K.p.a. Taka odpowiedź nie zawiera ani wyjaśnienia, ani też nie stanowi postanowienia wydanego na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Ponadto po złożeniu wniosku, sama skarżąca w kolejnym piśmie z dnia 13 lutego 2015 r. dodatkowo stwierdziła, że domaga się wznowienia postępowania dotyczącego wydania decyzji o nauczaniu indywidualnym i stwierdzenia przez organ wydania orzeczenia nr 127/98 z naruszeniem prawa, powołując przy tym art. 151 § 2 i art. 146 § 1 K.p.a. Organ zaś, gdyby chciał uznać się za niewłaściwym do załatwienia wniosku skarżącej, to na podstawie art. 65 § 1 K.p.a. powinien przekazać go właściwemu organowi zawiadamiając o tym składającą wniosek. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że na podstawie dokonanych w sprawie ustaleń nie budzi wątpliwości bezczynność organu w zakresie załatwienia wniosku z dnia 7 stycznia 2015 r. nie tylko na dzień wniesienia skargi, ale i orzekania w tej sprawie. Ustosunkowując się do argumentacji Dyrektora co do braku legitymacji po stronie skarżącej do wniesienia w tej sprawie skargi Sąd stwierdził, że przedmiotem tej sprawy jest ocena, czy zaistniała bezczynność w załatwieniu wniosku z 7 stycznia 2015 r. Skoro sam wniosek został złożony przez skarżącą, to ma ona legitymację do wniesienia skargi na bezczynność organu w jego rozpoznaniu. Tym samym w tej sprawie Sąd pierwszej instancji nie może oceniać ani merytorycznej zasadności samego wniosku, ani też tego, czy wnioskodawczyni ma legitymację do jego skutecznego wniesienia bądź właściwym w sprawie jest Dyrektor. Sąd nie stwierdził, aby w tej sprawie bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, ponieważ organ udzielił na jej wniosek odpowiedzi, a wadliwość tej odpowiedzi wynikała z nieznajomości przepisów prawa. Sąd uwzględnił również i to, że Dyrektor nie jest wyspecjalizowanym organem stosującym bieżąco przepisy postępowania administracyjnego i może nie mieć zapewnionej fachowej pomocy prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor, zaskarżając punkt pierwszy wyroku Sądu pierwszej instancji. Zaskarżonemu w ograniczonym zakresie orzeczeniu zarzucono naruszenie art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) zwanej dalej P.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny we wniesieniu i popieraniu skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że skarżąca nie legitymuje się interesem prawnym w tej sprawie, ponieważ wniosek o wydanie orzeczenia nr 127/98 wniosła w imieniu małoletniego K. C., który od 2015 r. jest już osobą pełnoletnią. Tym samym skarżąca utraciła przymiot strony w rozumieniu art. 28 K.p.a. do jakiegokolwiek kwestionowania orzeczenia z 1998 r. nr 127/98. Mając powyższe na uwadze strona skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie punktu pierwszego zaskarżonego wyroku i umorzenie postępowania, a także o zasądzenie od strony skarżącej kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną wniesiono o jej oddalenie i przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, które nie zostały zapłacone ani w całości, ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. Żadna z przesłanek zawartych w ww. przepisach w tej sprawie nie występuje. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842, z późn. zm.) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W myśl zaś art. 176 P.p.s.a. skarga kasacyjna powinna zawierać: 1) oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części; 2) przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie; 3) wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany; 4) powinna czynić zadość wymaganiom przewidzianym dla pisma strony oraz zawierać wniosek o jej rozpoznanie na rozprawie albo oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy. Jedyny zarzut skargi kasacyjnej dotyczy dokonania przez Sąd pierwszej naruszenia przepisów postępowania w zakresie obejmującym art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w tej sprawie tego przepisu polegające na bezzasadnym przyjęciu, że skarżąca miała interes prawny we wniesieniu i popieraniu skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu. Zarzut ten jest niezasadny. W pierwszej kolejności należy stwierdzić, że w doktrynie i orzecznictwie sądowym wskazuje się, że podstawami skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym są określone ustawowo uchybienia, które mogą być przedmiotem formułowania zarzutów przez skarżącego pod adresem wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego prowadzących do uchylenia albo zmiany zaskarżonego wyroku (W. Piątek, Podstawy skargi kasacyjnej w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Wolters Kluwer 2011, s. 45-46; wyrok NSA z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt II GSK 3248/17). Przepisami stanowiącymi wzorzec kontroli, które winny być wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej, są normy odniesienia (wyprowadzane z przepisów nakazujących, zakazujących lub dozwalających, wyznaczających zakres, kryteria i zasady kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne – np. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c bądź art. 151 P.p.s.a.) oraz normy dopełnienia (normy wynikające z przepisów normujących postępowanie przed organami administracji publicznej - por. uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opub. w ONSAiWSA 2010 r. nr 1, poz. 1). W tej zaś sprawie zarzut skargi kasacyjnej zawiera jedynie wskazanie na niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. Jednakże należy stwierdzić, że w świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego braki w zakresie prawidłowego wskazania przepisów mającymi być wzorcem kontroli nie uzasadniają stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 P.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z 11 maja 2006 r. sygn. akt II FSK 684/05). Nawet bowiem wadliwe przyporządkowanie zarzutu do właściwej podstawy kasacyjnej nie uzasadnia nieobjęcia rozpoznaniem zarzutu, jeżeli sposób jego sformułowania pozwala na jego ocenę w ramach prawidłowej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 2 września 2010 r. sygn. akt II FSK 636/09; wyrok NSA z dnia 11 lipca 2012 r. sygn. akt II FSK 2670/10). Jeżeli bowiem Naczelny Sąd Administracyjny może, na podstawie analizy uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez Sąd pierwszej instancji, to wówczas taka skarga kasacyjna podlega rozpoznaniu. Istnieje zatem możliwość rozpoznania skargi kasacyjnej, która nie wskazuje wyraźnie podstaw i zarzutów kierowanych pod adresem skarżonego wyroku, jeżeli na podstawie uzasadnienia tej skargi daje się jednoznacznie ustalić, jakie naruszenia podnosi autor skargi kasacyjnej. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Mimo więc wadliwości w samej konstrukcji skargi kasacyjnej, istotą zarzutu skarżącego kasacyjnie jest naruszenie przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania poprzez uznanie za dopuszczalne wniesienie w tej sprawie skargi przez stronę. Zgodnie z art. 50 § 1 P.p.s.a. uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Nie budzi najmniejszych wątpliwości, że w tej sprawie uprawnionym do wniesienia skargi na bezczynność Dyrektora Poradni [...] była M. C. Jak bowiem wynika z akt sprawy, co prawidłowo ustalił Sąd pierwszej instancji, skarżąca M. C. złożyła w dniu 7 stycznia 2015 r. wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego zakończonego wydaniem orzeczenia kwalifikacyjnego nr 127/98 z dnia 17 grudnia 1998 r. Wynika to wprost z treści tego wniosku, w którym wnioskodawczyni dodatkowo wskazała na art. 145 § 1 pkt 4 i 5 K.p.a. jako podstawy jego wniesienia. Jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, wniosek taki, jeżeli w ocenie organu nie spełniał warunków formalnych lub jego treść miałaby być nieprecyzyjna, podlegał dalszemu procedowaniu albo w zakresie wyjaśnienia rzeczywistej woli wnioskodawczyni, albo też usunięcia ewentualnych braków formalnych. Trafnie również Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził w zaskarżonym wyroku, że w postępowaniu wznowieniowym, jak i w każdym innym postępowaniu administracyjnym, nie można złożonego wniosku pozostawić bez jakiegokolwiek rozpoznania. Jeżeli organ uważał, że nie było podstaw do wznawiania postępowania, to winien wydać postanowienie na podstawie art. 149 § 3 K.p.a., w przeciwnym przypadku należało wydać postanowienie o wznowieniu postępowania na podstawie art. 149 § 1 K.p.a. Przy czym, co istotne, Naczelny Sąd Administracyjny nie wskazuje w tej sprawie, jakiej treści postanowienie lub inny akt ma wydać organ administracyjny. Skoro w danej sprawie został złożony wniosek, to obowiązkiem organu było jego rozpoznanie zgodnie z obowiązującymi przepisami, a nie w istocie pozostawienie wniosku poza jego rozpoznaniem. Tym samym w tej sprawie zarzucane Sądowi pierwszej instancji niewłaściwe zastosowanie art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez dopuszczenie do rozpoznania skargi wnioskodawczyni na bezczynność organu, która uprzednio złożyła wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego, jest oczywiście niezasadne. Przedmiotem tej sprawy nie było merytoryczne rozstrzyganie samego wniosku o wszczęcie postępowania wznowieniowego lub też sposobu rozstrzygnięcia sprawy wynikającej z tego wniosku, ale zobowiązanie do jego rozpoznania. W każdym przypadku, gdy do organu składany jest wniosek dotyczący indywidualnej sprawy administracyjnej, powinien być on rozpoznany zgodnie z przepisami właściwej procedury. Wynika to nie tylko z konstytucyjnej zasady praworządności nakazującej każdemu organowi działanie na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP), ale także z art. 6 K.p.a., który zawiera zasadę praworządności w zakresie stosowania procedur administracyjnych uregulowany tym Kodeksem. W związku z tym w przypadku skargi na bezczynność w tej sprawie, skarżąca w pełni miała interes prawny do jej wniesienia, skoro złożyła wniosek o wszczęcie postępowania wznowieniowego i nie został on w jakikolwiek sposób załatwiony zgodnie z obowiązującymi przepisami przez organ administracyjny. Strona skarżąca kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podnosi argumentację, która nie tyle kwestionuje samą bezczynność organu, ile dowodzi braku możliwości uchylenia zawartego we wniosku o wznowienie postępowania orzeczenia kwalifikacyjnego nr 127/98, a nawet możliwości uznania, że wnioskodawczyni ma interes prawny w skutecznym wniesieniu samego wniosku o wznowienie tego postępowania. Ta argumentacja jest przedwczesna, a tym samym niezasadna w tej sprawie. Jej bowiem przedmiotem na tym etapie rozpoznawania nie była kontrola Sądu pierwszej instancji co do sposobu załatwienia wniosku M. C., ale brak jakiegokolwiek załatwienia tego wniosku. Tym samym trafnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zobowiązał Dyrektora Poradni [...] do załatwienia wniosku M. C. z dnia 7 stycznia 2015 r. w terminie wyznaczonym zaskarżonym wyrokiem. Natomiast sposób załatwienia tego wniosku określi sam organ na podstawie stanu faktycznego i prawnego tej sprawy i tym samym przedwczesnym jest określanie przez Sąd, jak ta sprawa miałaby być załatwiona. Ma to ustalić organ, a tak wydany akt może podlegać – o ile zostanie zaskarżony - późniejszej kontroli w postępowaniu administracyjnym i ewentualnie sądowym. Tym samym także domaganie się przez stronę skarżącą kasacyjnie umorzenia postępowania w tej sprawie jest niezasadne. Mając powyższe należy stwierdzić, że skoro skarga kasacyjna jest niezasadna, to tym samym Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 P.p.s.a. ją oddalił. Odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę kasacyjną żądania dotyczącego zasądzenia kosztów pomocy prawnej udzielonej skarżącej przed Sądem pierwszej instancji z urzędu należy podnieść, że zgodnie z art. 254 § 1 P.p.s.a, wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Tym samym taki wniosek zawarty w odpowiedzi na skargę kasacyjną nie mógł zostać rozpoznany przez Naczelny Sąd Administracyjny.