I SA/Wa 1671/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 3 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu R. Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością i Wspólnicy – Spółka komandytowa z siedzibą w [...] od decyzji Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość oddala sprzeciw. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r. nr [...] , działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił wydaną w przedmiocie ustalenia odszkodowania decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. nr [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Decyzja Ministra Inwestycji i Rozwoju wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Wojewoda [...] decyzją z [...] czerwca 2010 r. o ustaleniu lokalizacji inwestycji w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] dla zadania "Gazociąg wysokiego ciśnienia [...] [...][...] [...] [...] relacji [...][...], gmina [...][....], województwo [...]", ograniczył sposób korzystania z nieruchomości położonych w gminie [...][...], oznaczonych ewidencyjnie jako działki: nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...], nr [...] oraz nr [...] z obrębu [...], [...], stanowiących własność spółki [...] [...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością i Wspólnicy – sp. komandytowa. W związku ze szkodami na nieruchomościach wynikających z ograniczenie sposobu z nich korzystania związanych z realizacja inwestycji w terminal, powstała konieczność ustalenia odszkodowania za wyrządzone szkody oraz za zmniejszenie wartości nieruchomości. W toku prowadzonego w tym przedmiocie, przez Wojewodę [...] postępowania, na jego zlecenie celem ustalenia wartości szkód dla poszczególnych nieruchomości sporządzonych zostało przez rzeczoznawcę majątkowego [...] [...] [...] operatów szacunkowych: [....] – [...] maja 2016 r. (odpowiednio dla działek nr nr: [...], [...] i [...] oraz działek nr [...] i [...]), [...] – [...] sierpnia 2016 r. (odpowiednio dla działek nr nr: [...], [...] oraz nr [...]). W oparciu o te wyceny Wojewoda [....] decyzją z [...] stycznia 2017 r., działając na podstawie art. 24 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 kwietnia 2009 r. o inwestycjach w zakresie terminalu regazyfikacyjnego skroplonego gazu ziemnego w [...] (Dz.U. z 2016 r., poz. 1731) dalej: "specustawa" w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r., poz. 2147 ze zm.) dalej: "u.g.n.", ustalił na rzecz [....][...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością i Wspólnicy – sp. komandytowa odszkodowanie z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z ww. nieruchomości w łącznej kwocie [...] złotych. Od decyzji tej odwołanie wniósł zobowiązany do wypłaty odszkodowania Operator Gazociągów [...] [...-...] SA, kwestionując poprawność wycen i ustalonej na ich podstawie wysokości odszkodowania. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] czerwca 2019 r., działając na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. Powodem uchylenia decyzji wskazywanym przez Ministra była utrata ważności operatów szacunkowych, spowodowana upływem 12 miesięcy od daty ich sporządzenia, przy jednoczesnym braku możliwości potwierdzenia ich aktualności przez rzeczoznawcę majątkowego w trybie art. 156 ust. 4 u.g.n. Powoduje to konieczność sporządzenia nowych operatów, a tym samym w istocie przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części. Minister podkreślał przy tym, że realizacja konstytucyjnej zasady słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 21 Konstytucji RP) wymaga wyjaśnienia kwestii prawidłowej wartości przedmiotowej nieruchomości. Oznacza to konieczność przeprowadzenia stosownego postępowania przez organ I instancji. Zgodnie bowiem z zasadą dwuinstancyjności postępowania strona nie może być pozbawiona możliwości żądania rozpatrzenia sprawy również w II instancji. Wobec natomiast konieczności przeprowadzenia ponownej wyceny nieruchomości ocenił, że brak jest obecnie podstaw do odnoszenia się do zarzutów odwołania, niemniej jednak organ odszkodowawczy będzie obowiązany wziąć je pod uwagę ponownie przeprowadzając postępowanie. Od decyzji tej [...][...] Spółka z Ograniczoną Odpowiedzialnością i Wspólnicy – sp. komandytowa wniosła sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zarzucając jej naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, pomimo braku przesłanek do zastosowania powołanego przepisu. Zdaniem skarżącego decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona żadnymi uchybieniami, a tym samym organ odwoławczy powinien był utrzymać ją w mocy, czyli wydać rozstrzygnięcie, o którym mowa w art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., do czego był uprawniony bez względu na okoliczność, że od dnia wydania operatów szacunkowych sporządzonych na zlecenie organu pierwszej instancji, przez rzeczoznawcę majątkowego [...][...], tj. od dnia 12 sierpnia 2016 r., upłynął okres 12 miesięcy, o którym mowa w art. 156 ust. 3 u.g.n., na której to okoliczności organ odwoławczy oparł wadliwą decyzję kasacyjną. W obszernym uzasadnieniu sprzeciwu spółka wskazywała na poprawność sporządzonych wycen i niezakwestionowanie ich przez organ odwoławczy pod względem merytorycznym. Odwołując się zaś do treści art. 130 ust. 1 u.g.n., wywodziła, że wysokość odszkodowania, winna być ustalona według wartości nieruchomości określonej na dzień wydania decyzji Wojewody. Nie może być przy tym jej zdaniem wątpliwości, że w przywoływanym przepisie mowa jest o decyzji organu pierwszej instancji. Takie właśnie założenie pozwała uniknąć konieczności uwzględniania zmian faktycznych i prawnych, jakie mogą nastąpić po wniesieniu odwołania od decyzji pierwszej instancji (które powodując zachowanie do czasu rozstrzygnięcia odwołania dotychczasowego stanu posiadania i stanu prawnego, umożliwia właścicielom i użytkownikom wieczystym dokonywanie zmian stanu nieruchomości). Biorąc pod uwagę, że funkcją komentowanego przepisu jest przede wszystkim ustalenie dokładnego momentu czasowego, na który powinno się ustalić odszkodowanie, tak aby nie było podstaw do wielokrotnego ustalania stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości w trakcie procesu wywłaszczeniowego, należy się opowiedzieć za rozwiązaniem, zgodnie z którym wysokość odszkodowania ustalana jest według stanu, przeznaczenia i wartości nieruchomości na dzień wydania decyzji organu pierwszej instancji. W konsekwencji czego organ rozpatrujący odwołanie od takiej właśnie decyzji nie musi dysponować na dzień podejmowania swojego rozstrzygnięcia materiałem dowodowym w postaci opinii o wartości nieruchomości w formie operatu szacunkowego sporządzonego przez rzeczoznawcę majątkowego, o którym mowa w art. 130 ust. 2 u.g.n., spełniającej warunek z art. 156 ust. 3 u.g.n. rozumiany w ten sposób, że operat nie mógł być sporządzony wcześniej niż na 12 miesięcy przed dniem wydania decyzji przez ten organ odwoławczy. Podnosiła nadto zarzuty dotyczące przewlekłego prowadzenia przez organ odwoławczy postępowania. W związku z czym wnosiła uchylenie w całości zakwestionowanej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego oddalenie i podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: sprzeciw jest niezasadny. Zaskarżona decyzja ma charakter formalny i nie rozstrzyga merytorycznie sprawy należnego skarżącej, na mocy art. 24 specustawy w zw. z art. 124 ust. 4 i art. 128 ust. 4 u.g.n., odszkodowania za szkody z tytułu ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości i ubytek ich wartości w związku z inwestycją gazową.. Zasadnicze znaczenie dla oceny jej legalności jest ustalenie czy uchylając decyzję Wojewody [...] z [...] stycznia 2017 r. i przekazując temu organowi sprawę do ponownego rozpatrzenia, Minister Inwestycji i Rozwoju prawidłowo skorzystał z uprawnień kasacyjnych przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., a wskazując okoliczności jakie winien organ wziąć pod uwagę przy ponownym jej rozpatrywaniu nie uczynił tego wbrew dyspozycji normy prawnej zawartej w powyższym przepisie. Przepis ten, w brzmieniu obowiązującym przed dniem 1 czerwca 2017 r. - miarodajnym w sprawie, ze względu na datę wszczęcie postępowania (a to w związku z art. 17 ust. 1 ustawy nowelizującej z dnia 7 kwietnia 2017 r.) - stanowił, że "organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy.". Ten rodzaj decyzji, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygania przez organ odwoławczy sprawy, jest dopuszczalny wyjątkowo i dotyczy co do zasady sytuacji gdy organ pierwszej instancji przed wydaniem decyzji przeprowadził postępowanie wyjaśniające z istotnym naruszeniem przepisów procedury administracyjnej, skutkiem czego nie zostały w nim poczynione ustalenia wystarczające do prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy w oparciu o normy prawa materialnego, a zakres postępowania, jakie winno jeszcze zostać przeprowadzone przekracza granice postępowania uzupełniającego, które może przeprowadzić organ odwoławczy, stosownie do art. 136 k.p.a. Niezależnie od powyższego wydanie decyzji kasacyjnej, może mieć jednak także miejsce wówczas, gdy wprawdzie postępowanie pierwszoinstancyjne nie było dotknięte istotnymi uchybieniami proceduralnymi, ale już po wydaniu w sprawie rozstrzygnięcia zaistniały zdarzenia skutkujące dezaktualizacją materiału dowodowego, mającego dla jej załatwienia kluczowe znaczenie, a uniemożliwiające jego dalsze wykorzystanie. Podjęcie bowiem w takich warunkach decyzji przewidzianej w art. 138 § 1 k.p.a., godziłoby w ustanowioną w art. 15 k.p.a. zasadę instancyjności postępowania, gwarantującą stronie prawo do dwukrotnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy w jej całokształcie, a więc również możliwość dwukrotnej weryfikacji dowodów w niej zgromadzonych (por. wyrok WSA w Warszawie z 26 października 2012 r. I SA/Wa 1811/12; lex nr 1240187). Taka właśnie sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie. Kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym w sprawie ustalenia odszkodowania za szkody wyrządzone na nieruchomości w związku z ograniczeniem sposobu z niej korzystania spowodowanym lokalizacją inwestycji gazowej w trybie specustawy (podobnie jak w sprawie o ustalenie odszkodowania za wywłaszczenie) jest dowód z opinii rzeczoznawcy majątkowego, ustawowo określany jako operat szacunkowy. Wynika to wprost z art. 130 ust. 2 u.g.n., który znajduje zastosowanie w sprawie w związku z generalnym odesłaniem zawartym w art. 30 specustawy do odpowiedniego stosowania przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawach w niej nieuregulowanych. W rozpoznawanej sprawie opinie takie, na etapie postępowania pierwszoinstancyjnego wprawdzie zostały przez rzeczoznawcę majątkowego sporządzone. Stanowiły je operaty szacunkowe z [...] maja 2016 r. oraz z [...] sierpnia 2016 r. Jednakże w dacie podejmowania przez organ odwoławczy decyzji ([...] czerwca 2019 r.) operaty te utraciły już swoją ważność, co oznacza, że nie mogły stanowić dowodu w sprawie. W świetle przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami mogły być one bowiem wykorzystane do celu, dla którego zostały sporządzone, przez okres 12 miesięcy od daty ich sporządzenia (por. art. 156 ust. 3 u.g.n.). Przy czym zgodzić się przyjdzie z Ministrem, że ów termin dotyczy tak postępowania przed organem pierwszej instancji jak i przed organem odwoławczym, który zobligowany jest do powtórnego merytorycznego rozpatrzenia całości sprawy. Stanowisko to w żaden sposób nie koliduje z wyrażoną w art. 130 ust. 1 regułą ustalania odszkodowania według wartości nieruchomości z dnia wydania decyzji o odszkodowaniu – do której nawiązuje skarżąca w swoich rozważaniach. Godzi się bowiem zauważyć, że merytoryczne rozstrzygnięcie organu drugiej instancji jest takim samym aktem stosowania prawa jak rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji. W związku z czym z chwilą zainicjowania postępowania przed organem drugiej instancji na skutek wniesienia środka odwoławczego powstaje obowiązek traktowania postępowania odwoławczego jako powtórzenia rozpatrywania i rozstrzygania tej samej sprawy administracyjnej. Wydając zatem w postępowaniu odwoławczym merytoryczną decyzję, to ten akt (a nie organu pierwszej instancji) jest w istocie decyzją o odszkodowaniu, o której mowa w art. 130 ust. 1 u.g.n. Stosowana wszak w wydawanej na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. decyzji formuła "utrzymuje w mocy zaskarżoną decyzję" (a takiej oczekiwała skarżąca) ma jedynie charakter swego rodzaju skrótu myślowego, wyrażającego zasadę, iż nowe, powtórne rozstrzygnięcie sprawy jest identyczne (pokrywa się) z rozstrzygnięciem zawartym w decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok z 27 sierpnia 2015 r. I SA/Wa 801/15; lex nr 1970778). Nie można zatem jej traktować jako aktu zatwierdzającego załatwiającą sprawę administracyjną decyzję organu pierwszej instancji, ale właśnie jako akt sprawę tę załatwiający. A skoro tak to, kluczowe materiały dowodowe (tu operaty szacunkowe) muszą nadawać się do wykorzystania również przy jej podejmowaniu. W związku z czym jeśli w toku postępowania odwoławczego tracą one na aktualności, ich dalsze wykorzystanie, a przez to także wydanie na ich podstawie merytorycznej decyzji, możliwe jest jedynie w sytuacji potwierdzenia przez rzeczoznawcę majątkowego ich aktualności, o czym stanowi art. 156 ust. 4 u.g.n. W niniejszej sprawie, organ odwoławczy zwrócił się do rzeczoznawcy o wyjaśnienie kwestii aktualności operatów (vide: pismo z [...] grudnia 2017 r). Jednakże ów, w piśmie z [...] grudnia 2017 r., odmówił potwierdzenia ich aktualności, wskazując na zmianę stanu prawnego po ich sporządzeni wynikającą m.in. z wprowadzonych ustawą z dnia 14 kwietnia 2016 r. o wstrzymaniu sprzedaży nieruchomości Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa oraz zmianie niektórych ustaw (Dz.U. z 2016 r., poz. 585), ograniczeń w obrocie nieruchomościami rolnymi. Te zaś stanowiły materiał porównawczy przy wycenie. Tymczasem wprowadzone przywoływaną ustawa ograniczenia spowodowały, że wolumen transakcji gruntami rolnymi silnie spadł. Mniejszy zaś popyt na grunty rolne spowodował także, że jego ceny mogły ulec silnemu wahaniom. Skoro zatem operaty szacunkowe uległy dezaktualizacji, a rzeczoznawca majątkowy odmówił potwierdzenia ich aktualności, nie budzi wątpliwości Sądu, że w sprawie zaistniała konieczność sporządzenia nowych - na co zresztą skazywała także rzeczoznawca w ww. piśmie z [...] grudnia 2017 r. W konsekwencji także zaistniała konieczność przeprowadzenie na ich podstawie dowodu co do wartości nieruchomości, z których korzystanie przez właściciela podlegało ograniczeniu w związku z realizacją inwestycją gazowej, co obejmuje zasadniczy zakres postępowania w przedmiocie ustalenia wysokości odszkodowania. Oczywistym jest bowiem jest, że operat szacunkowy wpływa bezpośrednio na treść decyzji kształtującej prawa i obowiązki stron postępowania odszkodowawczego – tj. podmiotów uprawnionych do uzyskania odszkodowania jak i zobowiązanych do jego wypłaty. To zaś powoduje, że strony te (mające skądinąd sprzeczne interesy) muszą mieć możliwość pełnego i wyczerpującego ustosunkowania się do takiego dowodu i dokonania jego weryfikacji w toku kontroli instancyjnej, a więc zarówno w postępowaniu przed organem pierwszej jak i drugiej instancji. Pozyskanie takich dowodów na etapie postępowania odwoławczego wykracza poza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego, o którym mowa w art. 136 k.p.a, w których mieści się wprawdzie uzupełnienie opinii biegłego względnie jej aktualizacja, ale nie sporządzenia takiej opinii od nowa. Prawidłowo zatem w przedstawionych uwarunkowaniach Minister, korzystając z kompetencji do wydania decyzji kasacyjnej przewidzianych w art. 138 § 2 k.p.a., uchylił decyzję odszkodowawczą i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji, wskazując jednocześnie na konieczność zlecenie sporządzenia nowych wycen przedmiotowych działek, bez odnoszenie się obecnie do merytorycznych zarzutów formułowanych w odwołaniu względem operatów zdezaktualizowanych. W tym przypadku stało się to bowiem bezprzedmiotowe. Powyższe czyni zatem zarzut naruszenia ww. przepisu pozbawionym usprawiedliwionych podstaw. Z kolei podnoszona w sprzeciwie ewentualna przewlekłość prowadzenia postępowania odwoławczego wykracza poza granice rozpoznawanej sprawy wyznaczonej zaskarżonym aktem i nie może być przedmiotem rozważań w niniejszym postępowaniu. Zwalczaniu stanu bezczynności, czy też przewlekłości prowadzonego postępowania służy bowiem odrębna skarga, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), a nie sprzeciw od aktu to postępowanie kończące. Tym bardziej, że w ramach rozpoznawania tego środka prawnego, sądowa ocena decyzji kasatoryjnej ograniczona jest wyłącznie do aspektów formalnych, a więc badania czy w okolicznościach faktycznych sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. (por. art. 64e powołanej ustawy). Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151a § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku.