II SA/Go 442/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Adam Jutrzenka – Trzebiatowski Asesor WSA Jarosław Piątek Protokolant st. sekr. sąd. Agata Przybyła po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 września 2019 r. sprawy ze skargi P. spółki z o.o. na czynność Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Prezydenta Miasta [...] do dokonania zwrotu na rzecz strony skarżącej P. spółki z o.o. części opłaty w wysokości 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych, pobranej za wydanie karty pojazdu marki [...] o numerze rejestracyjnym [...], III. zasądza od Prezydenta Miasta [...] na rzecz strony skarżącej P. spółki z o.o. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. 1. Wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (data wpływu) P. spółka z o.o. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] o stwierdzenie na jej rzecz uprawnienia do zwrotu kwoty 425 zł za wydanie stanowiącej część wniesionej opłaty za wydanie karty pojazdu dla pojazdu marki [...] o nr. rej. [...]. W odpowiedzi na złożony wniosek organ wskazał, że w dacie dokonywania rejestracji pojazdu oplata było pobrana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Ponieważ rejestracji dokonano [...] stycznia 2004 r. roszczenie o zwrot nadpłaconej opłaty uległo przedawnieniu z upływem 10 lat od wskazanej daty. 2. W skardze wniesionej dnia 13 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim spółka domagała się uchylenia zaskarżonego aktu oraz uznania obowiązku Prezydenta Miasta do zwrotu spółce części opłaty w kwocie 425 zł za wydanie karty pojazdu dla wskazanego wyżej pojazdu oraz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W skardze zarzucono organowi naruszenie: - przepisów postępowania, w szczególności art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (na dzień wydania aktu tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm. ; aktualnie tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej k.p.a.); - prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310, zwanego dalej rozporządzeniem z 2003 r.) w sytuacji jego niezgodności z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (aktualnie tekst jedn. Dz. U. z 2018r., poz. 1990 ze zm.) oraz z art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP; - prawa materialnego poprzez niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy przepisu art. 90 akapit pierwszy Traktatu Wspólnot Europejskich (obecnie art. 110 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej), który sprzeciwia się opłacie związanej z wydaniem pierwszej karty pojazdu sprowadzonego z innego państwa członkowskiego; - prawa materialnego poprzez niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego, z której wynika, iż organ krajowy stosujący prawo jest obowiązany pominąć normę krajową w zakresie, w jakim jest ona sprzeczna z normą wspólnotową, zaś w stanie faktycznym sprawy przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest sprzeczny z art. 90 akapit pierwszy Traktatu. Uzasadniając skargę spółka podała, że przy rejestracji przedmiotowego pojazdu uiściła na rzecz organu tytułem opłaty za wydanie karty pojazdu kwotę 500 zł. Obowiązek uiszczenia wymienionej kwoty wynikał z treści § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r., które zostało uchylone z dniem 15 kwietnia 2006 r. i zastąpione rozporządzeniem Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. z 2006 r. Nr 59, poz. 421). W § 1 nowego rozporządzenia opłata za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej określona została w wysokości 75 zł. Podstawą uchylenia rozporządzenia z 2003 r. był wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04, w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust.4 pkt 2 i ust. 5 ustawy prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji RP. Skarżąca powołała się również na uchwałę 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 lutego 2008r., w sprawie I OPS 3/07. Zdaniem spółki, chybiony jest podnoszony przez organ zarzut przedawnienia roszczenia, oparty o przepisy kodeksu cywilnego, który nie ma zastosowania w sprawie. 3. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. Zdaniem organu, ponieważ Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z dnia 17 stycznia 2006 r., U 6/04 dotyczącym opłat za wydanie kart pojazdu odroczył datę utraty mocy zakwestionowanego przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. do dnia 1 maja 2006 r. co oznacza, że do tego czasu przepis ten obowiązywał i mógł stanowić podstawę wydania zaskarżonego aktu. W tym zakresie kwestionując retroaktywne skutki derogacji wskazanego przepisu organ powołał się na stanowisko wyrażone między innymi w wyroku TK z dnia 2 lipca 2003r, K 25/01 oraz uchwałę SN z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07. Podobnie tez oceniono skutki orzeczenia TSUE (dawniej ETS) z dnia 10 grudnia 2007 r., w sprawie C-134/07. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 4. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 poz. 2107) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kryterium tej kontroli jest legalność, czyli zgodność z prawem. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej p.p.s.a.) kontrola ta obejmuje również orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące określonego uprawnienia lub obowiązku. 5. Odnosząc się do przedmiotu sprawy i zarazem wniosku organu o odrzucenie skargi wskazać należy, że w wiążącej inne składy tego sądu, a zatem i pośrednio wojewódzkie sądy administracyjne uchwale 7 Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 (ONSAiWSA 2008/2/21) został wyrażony pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Uzasadniając to stanowisko NSA wskazał, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji. Obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa, a organ jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, przy czym nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w formie decyzji administracyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał również, że odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu, organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem, na które jednak przysługuje skarga do sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W konsekwencji powyższego tryb rozstrzygania przez organ w przedmiocie zwrotu nadpłaty za kartę pojazdu następuje w formie czynności (rozstrzygnięcie dla strony pozytywne) lub aktu (rozstrzygnięcie negatywne), na który następnie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Czym innym jest bowiem nienależne świadczenie (instytucja prawa cywilnego) i dochodzenie z tego tytułu roszczeń na drodze postępowania cywilnego, a czym innym są kwestie prawidłowości ustalania opłat, jako świadczeń publicznoprawnych (domena prawa administracyjnego) i sporów na tym tle rozstrzyganych przez sądy administracyjne (tak m.in. wyrok NSA z 16 lutego 2018 r., I OSK 759/16, CBOSA). 6. Odnosząc się natomiast do oceny zasadności skargi podnieść należy, że stosownie do treści art. 77 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym obowiązującej w dacie rejestrowania pojazdu producent lub importer nowych pojazdów był obowiązany wydać kartę pojazdu dla każdego pojazdu samochodowego wprowadzonego do obrotu handlowego na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W myśl art. 77 ust. 3 Prawa o ruchu drogowym kartę pojazdu dla pojazdu samochodowego, innego niż określony w ust. 1, wydaje, za opłatą, właściwy w sprawach rejestracji starosta przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. W art. 77 ust. 4 pkt 2 tej ustawy zawarto upoważnienie dla ministra właściwego do spraw transportu do określenia w drodze rozporządzenia, wysokości opłat za kartę pojazdu. W przedmiotowej sprawie opłata została pobrana na podstawie przepisów rozporządzenia z 2003 r. Zgodnie z jego § 1 ust. 1 za wydanie karty pojazdu przy pierwszej rejestracji pojazdu na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej organ rejestrujący pobierał opłatę w wysokości 500 zł. Jak wiadomo Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r., w sprawie U 6/04 orzekł o niezgodności § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym i art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji z uwagi na wykroczenie poza zakres upoważnienia zawartego w tych przepisach i w konsekwencji zawyżenie wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu. Kwestionowany przepis rozporządzenia niezgodnie bowiem ze wskazaniami zawartymi w art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalił opłatę uwzględniającą dodatkowe koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewidział. Dlatego też Trybunał Konstytucyjny uznał, że przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia z 2003 r. jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP, który nakazuje wydawanie rozporządzeń w celu wykonania ustawy i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenia, uprawnień ustawodawcy. Wskazał również, że opłata charakteryzuje się cechami podobnymi do podatku, z tym że w przeciwieństwie do podatków, jest świadczeniem ekwiwalentnym. Podwyższenie opłaty za wydanie karty pojazdu do wysokości 500 zł, nie pozostające w związku z kosztami świadczonej usługi, Trybunał Konstytucyjny uznał za sprzeczne z art. 217 Konstytucji RP. Równocześnie Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006 r. 7. W niniejszej sprawie, tak jak w wielu dotyczących tej samej kwestii, rozstrzyganych przez tutejszy sąd oraz inne sądy administracyjne obu instancji, przyjęto pogląd, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny utraty mocy obowiązującej derogowanego przepisu nie pozbawia strony prawa do ochrony sądowej i zarazem możliwości zakwestionowania w indywidualnej sprawie podstawy prawnej w oparciu o którą nastąpiło pobranie zawyżonej opłaty. Zgodnie bowiem z art. 7 Konstytucji RP organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Skoro konkretny przepis stanowiący podstawę pobrania w określonej wysokości opłaty za wydanie karty pojazdu przez organ administracyjny okazał się być niekonstytucyjny, to nie było podstawy prawnej do jej pobierania ponad kwotę odpowiadającą rzeczywistym kosztom, a tak nienależnie pobraną część opłaty organ powinien zwrócić podmiotowi, który ją uiścił. Pogląd taki znajduje oparcie w tej linii orzeczniczej, która mając na względzie prawa jednostek oraz ustrojowe zadania sądu administracyjnego uznaje, że do stanów faktycznych zaistniałych przed datą wydania wyroku przez Trybunał Konstytucyjny nie można stosować przepisów, których niezgodność z Konstytucją Trybunał ten przesądził. Przepis prawa uznany przez Trybunał Konstytucyjny za niezgodny z Konstytucją ma taki charakter od dnia jego wejścia w życie i fakt ten musi być brany pod uwagę przy kontroli aktu administracyjnego (por. choćby wyroki NSA z dnia 16 lutego 2010 r., I FSK 2075/08 oraz 6 lutego 2008r., II OSK 1745/07, CBOSA). Odmienna interpretacja prowadziłaby do sytuacji, w której nastąpiłaby utrata ochrony jednostki zagwarantowanej w art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Przepis ten rodzi bowiem prawo do kwestionowania rozstrzygnięć ukształtowanych na podstawie niekonstytucyjnego przepisu jeszcze przed orzeczeniem Trybunału stwierdzającego taką niekonstytucyjność. 8. Wskazać również należy, że realizowana w niniejszej sprawie kontrola sądowa dotyczy aktu prawa podustawowego, które to uprawnienie sądów administracyjnych nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego (por. wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., I OSK 418/08, CBOSA). W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą, różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału stwierdzające taką niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną w orzeczeniu, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym. Konsekwencją uznania przez sąd przepisu rozporządzenia za niekonstytucyjny w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący mieli obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 Prawa o ruchu drogowym. 9. Dalej podkreślić trzeba, że pobranie opłaty w kwocie 500 zł skutkowało naruszeniem przez organ przepisu art. 90 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską, (obecnie art. 110 TWE). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie P.K. v. Gmina Miasta J., C-134/07). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 rozporządzenia z 2003 r., która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. 10. Jeśli chodzi o materialnoprawne podstawy zwrotu opłaty należy wskazać, że zwrot kwoty nadpłaconej z tytułu opłaty za kartę pojazdu powinien być rozstrzygany przy zastosowaniu przepisów dotychczasowych. Tym samym, obowiązujące od dnia 1 stycznia 2010 r. przepisy ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz. 1240 ze zm.), a dotyczące trybu rozstrzygania w zakresie niepodatkowych należności budżetowych, czy też przedawnienia nie mogą mieć zastosowania do czynności dokonanych na gruncie poprzednio obowiązującego stanu prawnego, w tym także do czynności zwrotu opłaty pobranej przed wejściem w życie przepisów tej ustawy. Nie ma zatem do niego zastosowania przepis art. 115 ust. 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. Przepisy wprowadzające ustawę o finansach publicznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 157, poz. 1241 ze zm.), gdyż naruszałoby to zakaz retroakcji wynikający z art. 2 Konstytucji RP. Z punktu widzenia wybranego przez stronę trybu ochrony bez znaczenia dla sprawy są kwestie cywilnoprawnych regulacji dotyczących przedawnienia roszczeń. Orzecznictwo dopuszcza bowiem dwie alternatywne drogi dochodzenia tego rodzaju roszczeń: przed sądami powszechnymi (uchwała SN z 16 maja 2007 r. sygn. akt III CZP 35/07, OSNC 2008, nr 7-8, poz. 72) oraz przed sądami administracyjnymi (uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07). Przedawnienie, na które powołuje się organ może mieć znaczenie tylko w przypadku skorzystania z alternatywnej drogi dochodzenia roszczenia – przed sądem powszechnym, ale nie wpływa na ocenę legalności aktu administracyjnego. W przypadku zaś administracyjnoprawnego roszczenia o zwrot nadpłaconej kwoty opłaty za wydanie karty pojazdu stosowanie zasad prawa podatkowego jest wykluczone, skoro przepisy Ordynacji podatkowej mogą znaleźć zastosowanie tylko do opłat pobranych po dniu wejścia w życie ustawy o finansach publicznych z 2009 r. (por. wyrok NSA z dnia 17 maja 2016 r., I OSK 1744/14, CBOSA). 11. Mając powyższe na uwadze, skargę należało uznać za zasadną i na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. stwierdzić bezskuteczność zaskarżonej czynności. Na podstawie art. 146 § 2 p.p.s.a. Sąd uznał ponadto obowiązek Prezydenta Miasta do dokonania zwrotu skarżącemu części uiszczonej opłaty w wysokości 425 zł za kartę pojazdu. Obowiązek ten jest korelatem uprawnienia strony do zwrotu nadpłaty (por. wyrok NSA z dnia z dnia 12 lutego 2013 r., I OSK 818/12, CBOSA). 12. O należnych skarżącemu kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 i art. 209 p.p.s.a. Biorąc pod uwagę jednak, że podmiot zobowiązany do zwrotu opłaty nie jest bezpośrednim źródłem bezbarwności (ta bowiem wynika z przepisu wydanego przez naczelny organ administracji rządowej) oraz to, że strona skarżąca prowadzi wiele podobnych spraw przed sądami administracyjnymi (opartych na tym samym schemacie skargi) Sąd, na podstawie art. 206 p.p.s.a., obciążył organ tylko połową kosztów zastępstwa procesowego skarżącej spółki (czyli kwotą 240 zł zamiast 480 zł; na pozostałe zasądzone koszty składają się wpis – 200 zł oraz 17 zł opłaty skarbowej od pełnomocnictwa).