I OSK 818/12

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Janina Antosiewicz (spr.), Sędzia NSA Joanna Banasiewicz, Sędzia del. WSA Aleksandra Łaskarzewska, Protokolant starszy asystent sędziego Andrzej Nędzarek, po rozpoznaniu w dniu 12 lutego 2013 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Starosty Gorzowskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 7 grudnia 2011 r. sygn. akt II SA/Go 841/11 w sprawie ze skargi D. N. na czynność Starosty Gorzowskiego z dnia [...] sierpnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów oddala skargę kasacyjną Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim wyrokiem z dnia 7 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Go 841/11, po rozpoznaniu skargi D. N. , stwierdził bezskuteczność czynności Starosty Gorzowskiego z dnia 4 sierpnia 2011 r., nr KO-I-5528 KP/50/11 w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart 72 pojazdów, których oznaczenia numeryczne wskazał w sentencji wyroku oraz uznał obowiązek Starosty Gorzowskiego dokonania zwrotu D. N. części opłat w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych kart pojazdów o wymienionych numerach rejestracyjnych. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach: Wnioskiem z dnia 1 lipca 2011 r. D. N. zwrócił się do Starosty Powiatu Gorzowskiego o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 72 kart pojazdu (wg załączonego wykazu) i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 30 600 zł. W odpowiedzi, pismem z dnia 4 sierpnia 2011 r. znak: KO-I-5528Kp/50/11, działający w imieniu organu Wicestarosta, odmówił wnioskodawcy zwrotu żądanej kwoty. W uzasadnieniu stwierdził, że uiszczenie przez wnioskodawcę opłat za wydanie kart pojazdów nastąpiło w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 137, poz. 1310). Nadto wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006, nr 1, poz. 3) wprawdzie orzekł o niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia i nakazał rządowi jego zmianę, nie nałożył jednakże na organ rejestrujący obowiązku zwrotu nadpłaconych kwot. Pismem z dnia 11 sierpnia 2011 r. (data wpływu do organu 15 sierpnia 2011 r.) pełnomocnik wnioskodawcy skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi udzielonej 16 sierpnia 2011 r. – działający z upoważnienia Starosty – Naczelnik Wydziału Komunikacji – podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia 4 sierpnia 2011 r. Skargą z dnia 26 września 2011 r., złożoną za pośrednictwem organu, D. N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo Starosty Powiatu Gorzowskiego z dnia 4 sierpnia 2011 r. znak: KO-I-5528Kp/50/11, w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Zaskarżonemu pismu skarżący zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, niezastosowanie w sprawie przepisów art. 90 akapit 1 i art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu Gorzowskiego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w pismach kierowanych do skarżącego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. wskazał w zaskarżonym wyroku, że problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł był przedmiotem powołanego wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz.U. z 2005 r. Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi – daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli zaś chodzi o skutki powołanego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Sąd stwierdził, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego zauważył, iż z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa (vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym (vide: wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego (vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser, Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, Lex nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, Lex nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, Lex 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, Lex nr 357511). Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej (vide: wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego Sąd wskazał przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia – w oparciu o przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., bezskuteczności zaskarżonej czynności (aktu), co znalazło swe co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 2 p.p.s.a.). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (pkt II wyroku). Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynika z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. w art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nieistotne jest przy tym, że ten ostatni przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z ustawą – Konstytucją oraz ustawą – Prawo o ruchu drogowym. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku. Uprawnienie to ma wpływ na ekonomikę postępowania, przeciwdziałając ponownemu angażowaniu się przez organ w podejmowanie czynności, które mogą zostać dokonane jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego (vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., I OSK 1735/10). W tej mierze Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą z kart pojazdu, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie każdej z kart zarejestrowanych pojazdów była zawyżona w stosunku do tej która powinna być pobrana, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostawał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. Mając powyższe na uwadze Sąd orzekł jak w sentencji wyroku. Od powyższego wyroku skargę kasacyjną wniósł Starosta Gorzowski, zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 176 w zw. z art. 185 § 1 p.p.s.a. wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, a także przyjęcie, że przepis ten przestał obowiązywać przed dniem 15 kwietnia 2006 r., co doprowadziło do niezastosowania art. 190 ust. 3 Konstytucji RP i § 2 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 421), 2) przez błędną wykładnię art. 178 ust. 1 Konstytucji RP i przyjęcie, że pomimo wydania przez Trybunał Konstytucyjny orzeczenia odraczającego moment utraty mocy obowiązującej określonego przepisu prawa, Sąd orzekający jest władny samodzielnie oceniać zgodność tego przepisu z Konstytucją (w przypadku aktu rangi podustawowej również z ustawą) od początku jego obowiązywania, co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu, który formalnie istnieje w systemie prawnym. 3) naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie art. 146 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie i w konsekwencji uznanie obowiązku Starosty Gorzowskiego dokonania zwrotu skarżącemu części opłaty w wysokości po 425 zł za każdą z wymienionych w sentencji wyroku kart pojazdu, podczas gdy brak jest przepisów prawa, z których taki obowiązek wynika. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej odnośnie zarzutu pierwszego wyjaśniono, iż wyrok Trybunału Konstytucyjnego o sygn. akt: U 6/04 zapadł w dniu 17 stycznia 2006 r., jednakże Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu w części uznanej za niezgodną z Konstytucją tracą moc obowiązującą z dniem 1 maja 2006 r. Zagadnienie mocy wstecznej orzeczeń Trybunału stwierdzających niezgodność aktu normatywnego lub jego części z aktem wyższego rzędu było wielokrotnie przedmiotem wypowiedzi Sądu Najwyższego. Także Trybunał Konstytucyjny dostrzegał problem skutków czasowych orzeczeń usuwających przepisy z porządku prawnego ze względu na niezgodność z normami wyższego rzędu. Ograniczenia swych kompetencji zawartych w Konstytucji co do zakresu decyzji prawotwórczych przełamuje TK orzeczeniami tzw. interpretacyjnymi, w których przysługujące uprawnienie do eliminacji aktu prawnego tylko w pewnym zakresie wykonuje przy zastosowaniu kryterium czasowego, orzekając, że dany akt lub jego część zachowuje moc w odniesieniu do pewnego okresu (wyrok z dnia 31 stycznia 2001 r., P 4/99, OTK Zb. Urz. 2001, nr 1, poz. 5). Stanowisko Sądu Najwyższego w przeważającej większości opowiada się za wstecznym działaniem wyroków Trybunału wchodzących w życie z dniem ogłoszenia, nie dotyczy ono jednak wyroków z tzw. odroczonym terminem wejścia w życie. Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 lipca 2003r, III CZP 45/03, wyraził pogląd, iż w razie wydania wyroku ogłaszanego niezwłocznie (art. 190 ust. 2 Konstytucji), za przyjęciem jego wstecznego działania przemawia argument, że stan niezgodności ustawy z Konstytucją jest okolicznością obiektywną, istniejącą w całym okresie koegzystencji tych dwóch aktów, tj. ustawy zasadniczej i ustawy "zwykłej". Odmowa zastosowania wadliwego przepisu do zdarzenia faktycznego sprzed ogłoszenia wyroku Trybunału może opierać się wprost na uznaniu jego skutków ex tunc, czyli w praktyce na uznaniu retroaktywności, albo na przesłankach dominacji przepisów Konstytucji co prowadzi do odmowy zastosowania przepisu niezgodnego z aktem wyższego rzędu, nawet gdyby wyrok Trybunału miał działać tylko na przyszłość. Jednakże uprawnienie Trybunału Konstytucyjnego do określenia innej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego niż wynika z przepisu art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji, wskazuje, że określenie chwili utraty mocy przepisu eliminowanego z porządku prawnego zostało pozostawione kompetencji Trybunału Konstytucyjnego i sprowadza się do określenia daty w orzeczeniu (art. 71 ust. 2 ustawy o Trybunale Konstytucyjnym) albo do pozostawienia reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 in principio Konstytucji). Przyznanie Trybunałowi tego uprawnienia wynika z istnienia różnych wartości konstytucyjnych, z których każda zasługuje na ochronę, lecz współzależnie ze względu na skutki społeczne, budżetowe i inne wymaga zachowania między nimi równowagi. Określenie późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej tłumaczone, jak jego pozostawienie na czas oznaczony w porządku prawnym, i dalej, że Trybunał Konstytucyjny, mimo stwierdzenia niezgodności aktu z przepisami wyższego rzędu, działając w granicach kompetencji (przekraczającej w tej kwestii uprawnienia ustawodawcy zwykłego), utrzymuje w mocy normę prawną. Wobec tego wykluczone jest przyjęcie w drodze wykładni, że utrata mocy obowiązującej przepisu z upływem określonego terminu mogłaby działać wstecz zarówno w okresie odroczenia jak i poprzednim. Jest to wyjątek od reguły retroakcji przyjętej w orzecznictwie Sądu Najwyższego, przesłanki, które przemawiają za przyjęciem skutku wstecznego orzeczenia w razie zastosowania reguły ustawowej (art. 190 ust. 3 zdanie pierwsze in principio) tracą bowiem swoją doniosłość, gdy Trybunał, ważąc konkurujące wartości podlegające konstytucyjnej ochronie, decyduje się na utrzymanie w mocy wadliwego przepisu. Przyjęcie odmiennego rozwiązania wywołuje sprzeczność logiczną, polegającą na uznaniu, że przepis obowiązywał mimo ogłoszenia wyroku Trybunału (co wynika z art. 190 ust. 3 Konstytucji), a jednocześnie nie obowiązywał, ponieważ organ stosujący prawo odmawiałby jego stosowania po upływie określonego terminu lub wszczynał postępowanie przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji. W związku z tym nie można podzielić stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp., iż przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Mając na uwadze powyższą argumentację, Starosta Gorzowski uważa, iż skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą jedynie stanów faktycznych powstałych po dniu jego wejścia w życie określonym w treści orzeczenia, tj. od dnia 1 maja 2006 r. W przedmiotowej sprawie opłaty w kwocie 500 zł zostały pobrane zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W konsekwencji stwierdzić należy, iż Sąd pierwszej instancji w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., naruszając tym samym art. 190 ust. 3 Konstytucji RP. Z uwagi na to, że przedmiotowe rozporządzenie utraciło swoją moc z dniem 15 kwietnia 2006 r. na mocy § 2 w zw. z § 3 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z 28 marca 2006 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu (Dz.U. Nr 59, poz. 21), do tego terminu wskazany przepis korzystał z atrybutów obowiązującego prawa, którego wykonanie winno było być respektowane. W ocenie skarżącego kasacyjnie, Sąd pierwszej instancji w sposób niewłaściwy skorzystał z uprawnienia wynikającego z zasady niezawisłości wyrażonej w art. 178 ust. 1 Konstytucji RP, co jest wynikiem jego błędnej wykładni. Pominął bowiem przy niej dyspozycję płynącą z regulacji zawartej w art. 190 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przesądzającej o zakresie związania orzeczeniem wyroku Trybunału Konstytucyjnego, w tym w zakresie odroczenia jego mocy obowiązującej. Związanie orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego nie ogranicza się wyłącznie do stron sporu, ale obejmuje również wszystkie organy władzy, w tym sądy, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich jego adresatów. Zasada związania orzeczeniem Trybunału Konstytucyjnego wynikająca z przepisu art. 190 ustawy zasadniczej niezależna jest przy tym od rangi przepisu poddanego kontroli konstytucyjnej, co potwierdza stanowisko Sądu Najwyższego zawarte w uchwale z dnia 7 grudnia 2007 r., III CZP 125/07, wydanej – co istotne – w odniesieniu do kwestionowanego rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu. Sąd ten uznał, że: "(...) skoro zaś z art. 190 Konstytucji RP wynika nie tylko kompetencja Trybunału do pozbawienia określonego aktu normatywnego mocy obowiązującej, lecz także do określenia terminu, kiedy to nastąpi, to inne organy państwa, w tym sądy, nie mogą traktować tego aktu jako co do zasady pozbawionego skutków prawnych. Jedynie gdyby w okresie pomiędzy uznaniem przepisu za niekonstytucyjny a dniem, w którym straci on z woli Trybunału moc prawną, dalsze jego obowiązywanie prowadziło do naruszenia innych wartości chronionych Konstytucją lub umową międzynarodową, sąd może, po rozważaniu wszystkich wchodzących w grę chronionych wartości, nie dopuścić do jego zastosowania w konkretnej sprawie. Taka możliwość powinna być traktowana jednak tylko jako wyjątek od zasady. (...)". Art. 190 ust. 3 Konstytucji RP stanowi, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybunał Konstytucyjny może określić inny termin utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego. Orzeczenie w tym przedmiocie jest jednym z elementów orzeczenia mającego powszechnie obowiązującą moc. Wiąże więc również sądy. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ograniczył się tylko do zastosowania zasady niezawisłości. W ocenie skarżącego, art. 178 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swojego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom, to podleganie Konstytucji oraz ustawom nie może oznaczać, że sądy mogą ingerować w treść przepisów prawa lub ich moc obowiązującą, a orzeczenia Sądu nie mogą naruszać uprawnień innych organów, w tym przypadku Trybunału Konstytucyjnego. Podkreślić należy, że sprawowanie przez Sądy wymiaru sprawiedliwości nie jest uprawnieniem do wydawania orzeczeń, których skutkiem są zmiany w systemie prawnym (art. 175 Konstytucji RP). A zatem jeżeli Trybunał Konstytucyjny odroczył wejście w życie wydanego przez siebie orzeczenia, to wszystkie sądy są związane wyznaczonym terminem odroczenia i do tego czasu zakwestionowany przepis – mimo swojej niekonstytucyjności – obowiązuje i może być podstawą dokonywanych rozstrzygnięć, działania organów państwowych, dla których stanowił on podstawę, nie są bezprawne. Zdaniem Starosty, pogląd prezentowany w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji jest nie do przyjęcia, bowiem prowadzi do sytuacji, w której – pomimo ogłoszenia wyroku Trybunału Konstytucyjnego – przepis, którego orzeczenie to dotyczyło, obowiązywałby zgodnie z art. 190 ust. 3 Konstytucji i jednocześnie nie obowiązywałby, ponieważ organ stosujący prawo odmawiałby jego stosowania. Tak więc, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w sposób nieuprawniony dokonał samodzielnej oceny konstytucyjności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 28 lipca 2003 r. z pominięciem zakresu związania wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04, naruszając tym samym przepisy art. 178 ust. 1 i art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji RP. W zakresie zarzutu trzeciego podniesiono, iż art. 146 § 1 P.p.s.a. dotyczy sytuacji, w których to organ administracji precyzuje przepis prawa w sprawie indywidualnej w innej formie aniżeli decyzja czy postanowienie. Taką też formę pisma przyjęło stanowisko Starosty w przedmiocie wniosku skarżącego. Forma ta wynika z braku przepisów prawa regulujących żądania zawarte we wniosku skarżącego. Brak tych przepisów stanowi również przeszkodę dla wydania rozstrzygnięcia wskazanego w art. 146 § 2 P.p.s.a., a ujętego w pkt II zaskarżonego wyroku, bowiem zgodnie z jego dyspozycją uprawnienie lub obowiązek winny wynikać z przepisów prawa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wlkp. w przedmiotowej sprawie takiej normy nie wskazał – powołując się na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. oraz własne uznanie, że uiszczona przez Skarżącego kwota po 500 zł za wydanie każdej z kart pojazdów była zawyżona w stosunku do pobranej. Zdaniem Starosty uznanie uprawnienia lub obowiązku może być zawarte w wyroku i będzie ono zastępować rozstrzygnięcie organu tylko w przypadku gdy istnieje przepis prawa przewidujący takie uprawnienie lub obowiązek. W zaskarżonym wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny przesądził bez podstawy prawnej, że żądana przez skarżącego kwota jest jej należna. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjną D. N. wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gorzowie Wlkp. oraz o oddalenie wniosku o zasądzenie na rzecz Starosty Gorzowskiego kosztów postępowania kasacyjnego względnie obciążenie go kosztami postępowania kasacyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny w pierwszej kolejności rozpoznał zarzuty naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Jako nietrafny ocenił Sąd odwoławczy zarzut naruszenia przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji, kwestionujący uprawnienie sądu do oceny zgodności przepisów rozporządzenia z ustawą i Konstytucją. Przepis art. 178 ust. 1 ustawy zasadniczej stanowi, że sędziowie w sprawowaniu swego urzędu są niezawiśli i podlegają tylko Konstytucji oraz ustawom. Wbrew stanowisku Starosty nie ma kolizji między kompetencjami Trybunału Konstytucyjnego, wskazanymi w art. 188 pkt 3 Konstytucji i sądu administracyjnego. Zauważyć należy, że wcześniejsze orzecznictwo z okresu obowiązywania Konstytucji z 1952 r. dopuszczało możliwość oceny przez sądy, czy przepisy rozporządzenia są zgodne z przepisami ustawy. Także pod rządami nowej Konstytucji z 1997 r. zarówno Trybunał Konstytucyjny jak i Sąd Najwyższy oraz Naczelny Sąd Administracyjny w swych orzeczeniach przyjmowały, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany. Trafnie Sąd pierwszej instancji przytoczył w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku uchwałę NSA sygn. akt OPS 3/00 oraz wyrok I OPS 4/05, a podobne stanowisko wyrażono także w uchwałach NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA 2001, nr 2, poz. 63; z 18 grudnia 2000 r., OPK 20-22/00, ONSA 2001, nr 3, poz. 90 i w wyrokach z 23 lutego 2006 r., II OSK 1403/05; z 27 czerwca 2007 r., I OSK 1030/06, Lex nr 343819; z 16 czerwca 2011 r., I OSK 1571/10; z 16 grudnia 2011 r., I OSK 1728/11 i I OSK 773/09, publ. w internecie CBOSA http:/orzeczenia.nsa.gov.pl). Na szczególną uwagę zasługuje uzasadnienie wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., I OPS 4/05, wydanego w składzie siedmiu sędziów, w którym Sąd ten zaakcentował konstytucyjne umocowanie do badania konstytucyjności aktu podustawowego w procesie kontroli legalności działania organów administracji, wymieniając obok przytoczonego wyżej przepisu art. 178 ust. 1 Konstytucji także art. 184 stanowiący, że NSA i sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności publicznej. Ponadto podstawę taką stanowi również art. 8, który stanowi, że Konstytucja jest najwyższym prawem i że jej przepisy stosuje się bezpośrednio. Adresatem tego ostatniego postanowienia są przede wszystkim sądy (ONSAiWSA 2006, nr 2, poz. 39). Z powyższych przepisów, upoważniających sąd do kontroli zgodności aktów podustawowych z ustawami i Konstytucją wynika jego prawo do odmowy zastosowania przepisu podustawowego niezgodnego z ustawą i ustawą zasadniczą. Przechodząc do oceny zarzutu naruszenia przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 23 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu należy stwierdzić, że rozpoznanie skargi przez WSA w Gorzowie Wlkp. nastąpiło już po stwierdzeniu przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z dnia 17 stycznia 2006 r. sygn. akt 6/04 niezgodności przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, a także po utracie mocy obowiązującej tego przepisu (OTK-A 2006, nr 1, poz. 3). Zarzut kasacyjny został skonstruowany przy założeniu, że wyrok Trybunału Konstytucyjnego zawierający określony termin wejścia w życie nie może działać wstecz. Należy wspomnieć, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się m.in. w wyrokach z dnia 2 lipca 2003 r. sygn. akt K 25/01 (OTK-A 2003, nr 6, poz. 60), z dnia 24 października 2004 r. sygn. akt SK 1/04 (OTK-A 2004, nr 9, poz. 96), z dnia 31 marca 2005 r. sygn. akt SK 26/02 (OTK-A 2005, nr 3, poz. 29 i z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt P 1/05 (OTK-A 2005, nr 4, poz. 42) w kwestii mocy obowiązującej wyroków Trybunału. Stwierdził w nich, że odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przepisu ustawy ma ten skutek, iż mimo że obalone zostało w stosunku do niego domniemanie konstytucyjności, przepis ten winien być stosowany przez wymiar sprawiedliwości. Zdaniem Trybunału do nadejścia wskazanego w wyroku terminu, uznany za niezgodny z Konstytucją przepis ustawy zachowuje moc obowiązującą, a zatem musi być przestrzegany i stosowany przez wszystkich adresatów. Zgodnie z art. 190 ust. 1 Konstytucji także to rozstrzygnięcie jest nie tylko ostateczne, ale ma także moc powszechnie obowiązującą. Zakresem tej mocy objęte są również wszystkie sądy, a wyjątku nie uzasadnia także przepis art. 178 ust. 1 Konstytucji, wskazujący akty normatywne, którym podlegają sędziowie. Powyższe stanowisko Trybunału przyjął w swych uchwałach Sąd Najwyższy (III CZP 45/03, III CZP 112/03). Należy jednakże zważyć, że to stanowisko wyrażone zostało w sprawach, w których Trybunał orzekał o niezgodności z Konstytucją przepisów ustawowych. W niniejszej sprawie takie zagadnienie nie wystąpiło, ponieważ Sąd pierwszej instancji oceniał zgodność z Konstytucją i ustawą aktu podustawowego. Ocena ta w pełni zasługuje na aprobatę. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd mógł odmówić stosowania przepisu rozporządzenia, w stosunku do którego stwierdził niezgodność z normą ustawową. Jak wspomniano wyżej wynika to bezpośrednio z art. 178 ust. 1 Konstytucji. Oprócz powołanego wcześniej wyroku NSA z dnia 16 stycznia 2006 r. I OPS 4/05 przytoczyć należy stanowisko Trybunału Konstytucyjnego, wyrażone w postanowieniu z dnia 13 stycznia 1998 r. sygn. akt K 2/97, w którym Trybunał stwierdził, że ocena konstytucyjności i legalności przepisu rangi podustawowej może być dokonana przez sąd rozpatrujący sprawę indywidualną, w której przepis ten może być stosowany (OTK 1998, nr 1, poz. 4). Stanowisko to jest aktualne na gruncie nowej Konstytucji, gdyż nie uległa zmianie kompetencja sądów do incydentalnej kontroli tych przepisów, które są usytuowane poniżej ustawy. Odroczenie utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia nie kreuje sytuacji odmiennej od tej, o której była mowa wyżej i nie ogranicza uprawnienia sądu do odmowy zastosowania niezgodnego z ustawą przepisu rozporządzenia. Z uwagi na powyższe, uprawnienie sądu administracyjnego nie może być kwestionowane w sytuacji, gdy już została stwierdzona niezgodność przepisu rozporządzenia z ustawą i Konstytucją wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego. Brak jest podstaw do uznania, że odroczenie przez Trybunał Konstytucyjny na podstawie art. 190 ust. 3 Konstytucji utraty mocy obowiązującej przepisu rozporządzenia spowodowało, że niekonstytucyjny przepis zyskuje moc wiążącą. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia Trybunału nie oznacza, że przepis uznany za niezgodny z Konstytucją musi być stosowany przez Sąd do daty wskazanej przez Trybunał. W tym względzie w orzecznictwie utrwalony został pogląd, że przepis uznany przez Trybunał Konstytucyjny za sprzeczny z ustawą lub Konstytucją był niekonstytucyjny od dnia jego wydania i jako akt niższej rangi nie powinien być stosowany od dnia jego wejścia w życie. Odroczenie wejścia w życie orzeczenia stwierdzającego niekonstytucyjność aktu podustawowego ma tylko na celu umożliwienie odpowiedniemu organowi zmianę wadliwego przepisu i dostosowanie stanu prawnego do zgodnego z Konstytucją lub ustawą. Podzielając powyższe stanowisko Naczelny Sąd Administracyjny uznał za chybione zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego wskazane w pkt 1 i 2 skargi kasacyjnej. Nie uznał Sąd odwoławczy za zasadny zarzutu naruszenia przepisu art. 146 § 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Przepis ten w sprawach, o których stanowi § 1 daje Sądowi możliwość uznania w wyroku uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Z brzmienia tego przepisu wynika, że ma on zastosowanie przy uwzględnieniu skargi na akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przepisie tym jest mowa o aktach lub czynnościach z zakresu administracji publicznej innych niż decyzje i postanowienia (uregulowane w pkt 1–3), wydawane w postępowaniach jurysdykcyjnych. Chodzi zatem o sprawy indywidualne, załatwiane z pominięciem formy procesowej, w których organ wydaje akt lub podejmuje czynność materialno-techniczną w sprawie indywidualnej, kierowaną do określonego podmiotu. Ten akt lub czynność musi dotyczyć uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisu prawa. Uprawnienie lub obowiązek wynika z przepisu prawa, jeżeli ich powstanie nie wymaga konkretyzacji w drodze decyzji administracyjnej. Podmiot, którego uprawnienia lub obowiązku dotyczy akt lub czynność znajduje ochronę na drodze sądowej, gdyż przysługuje mu skarga tak na bezprawne działanie organu lub bezczynność. Oznacza to, że o akcie lub czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., na który może być wniesiona skarga do sądu administracyjnego, można mówić wówczas gdy akt lub czynność podjęty jest w sprawie indywidualnej, skierowanej do oznaczonego podmiotu administrowanego, dotyczy uprawnienia lub obowiązku tego podmiotu, zaś samo uprawnienie lub obowiązek, którego akt lub czynność dotyczy, są określone w przepisie prawa powszechnie obowiązującego. W przypadku żądania przez stronę zwrotu opłaty za kartę pojazdu w całości lub w części, bez względu na motywy żądania przedmiotem sprawy jest to, czy strona miała obowiązek uiszczenia określonej opłaty wynikającej z przepisu prawa. Nie ulega wątpliwości, że uiszczenie opłaty za wydanie karty pojazdu jest wykonaniem przez stronę obowiązku wynikającego z przepisu prawa powszechnie obowiązującego, o którym organ nie rozstrzyga w drodze decyzji administracyjnej. Wobec tego żądanie zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu powoduje konieczność odniesienia się przez organ do takiego obowiązku w formie aktu lub czynności, które strona może poddać kontroli sądu. Powyższe stanowisko, wyrażone w powoływanej wcześniej uchwale NSA z dnia 4 lutego 2008 r., I OPS 3/07 zachowuje się aktualność i zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Podziela go również Sąd odwoławczy rozpoznający wniesioną skargę kasacyjną. Nie jest zasadne twierdzenie skargi kasacyjnej, że brak jest przepisów prawa, z których wynika uprawnienie skarżącego do domagania się zwrotu nadpłaconej należności. Stwierdzić należy, iż z art. 77 ust. 3 ustawy – Prawo o ruchu drogowym wynika wprost obowiązek uiszczenia opłaty ewidencyjnej za wydanie karty pojazdów, zaś ust. 5 tegoż artykułu, stanowiący upoważnienie do wydania rozporządzenia określił zasady, według których akt podustawowy winien ustalić ich wysokość z uwzględnieniem znaczenia tych dokumentów dla rejestracji pojazdu oraz wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją kart pojazdów. Jeśli w rozporządzeniu z 2003 r., sprzecznie z ustawą została ta wysokość zawyżona, a rzeczywisty koszt druku i dystrybucji w późniejszym czasie został w akcie normatywnym z dnia 28 marca 2006 r. określony na 75 zł, to przepis art. 190 ust. 4 Konstytucji uprawnia osobę, od której pobrano zawyżoną opłatę, do żądania zwrotu nadpłaconej kwoty. Podstawę wyrokowania w przypadku odmowy zwrotu należności stanowi przepis art. 146 § 1 p.p.s.a., przewidujący w przypadku uwzględnienia skargi uchylenie aktu albo stwierdzenie bezskuteczności czynności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w zaskarżonym wyroku orzekł o bezskuteczności czynności Starosty, odmawiającej zwrotu pobranych części opłat za karty pojazdu, chociaż prawidłowo winien uchylić akt Starosty odmawiający zwrotu nadpłaty. W niniejszej sprawie, w której organ wydał w dniu 4 sierpnia 2011 r. pismo z powołaniem się na podstawę prawną, zawarł uzasadnienie odmowy, a więc uzewnętrznionej woli nadał charakter sformalizowany, mamy do czynienia z aktem a nie z czynnością. W przeciwieństwie do aktów – czynności stanowią działania faktyczne, które w wyniku ich realizacji wywołują skutki w zakresie uprawnień lub obowiązków, jakie przepis wiąże z ich podjęciem. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, iż do tej kategorii zalicza się tzw. czynności materialno-techniczne jak: czynność rejestracji, wniesienie opłaty, wypłata świadczeń w przypadku gdy prawo nie przewiduje wydania decyzji, wpis do ewidencji, udostępnienie dokumentacji medycznej, udostępnienie informacji publicznej. Naczelny Sąd Administracyjny w tym składzie nie podziela poglądu wyrażonego m.in. w wyroku z dnia 16 czerwca 2011 r. I OSK 1571/10, w którym NSA przyjął, iż pismo Prezydenta odmawiające zwrotu nadpłaty za wydaną kartę pojazdu stanowi czynność, chociaż należy zgodzić się ze stanowiskiem zawartym w powołanym wyroku, że okoliczność ta nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy jak i prawidłowości przyjętej podstawy prawnej z art. 146 § 1 p.p.s.a. Zastosowanie art. 146 § 1 p.p.s.a. uzasadniało orzeczenie o istnieniu obowiązku dokonania zwrotu części opłat, a więc mającego podstawę w art. 146 § 2 p.p.s.a. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając skargę kasacyjną za nieposiadającą usprawiedliwionych podstaw zaś zaskarżony wyrok za zgodny z prawem na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.