II SA/Go 841/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Aleksandra Wieczorek (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jacek Jaśkiewicz Sędzia WSA Ireneusz Fornalik Protokolant referent - stażysta Malwina Tomiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. sprawy ze skargi D.N. na czynność Starosty z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdów I. stwierdza bezskuteczność zaskarżonej czynności, II. uznaje obowiązek Starosty dokonania zwrotu D.N. części opłat w wysokości po 425 (czterysta dwadzieścia pięć) złotych za każdą z niżej wymienionych kart pojazdu: 1. [...], nr rej. [...], ... 72. [...], nr rej. [...], III. zasądza od Starosty na rzecz D.N. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wnioskiem z dnia [...] lipca 2011 r. ( złożonym 4 lipca br.) D.N. ( działający przez profesjonalnego pełnomocnika ) zwrócił się do Starosty Powiatu o stwierdzenie uprawnienia do otrzymania zwrotu części opłaty za wydanie 72 kart pojazdu ( wg załączonego wykazu ) i zwrot nadpłaconej kwoty w wysokości 30 600 zł. W odpowiedzi, pismem z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], działający w imieniu organu Wicestarosta, odmówił wnioskodawcy zwrotu żądanej kwoty. W uzasadnieniu stwierdził, że uiszczenie przez wnioskodawcę opłat za wydanie kart pojazdów nastąpiło w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu ( Dz.U. Nr 137, poz. 1310 ). Nadto wskazał, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 17 stycznia 2006 r. (U 6/04, OTK-A 2006/1/3) wprawdzie orzekł o niekonstytucyjności przepisów rozporządzenia i nakazał rządowi jego zmianę, nie nałożył jednakże na organ rejestrujący obowiązku zwrotu nadpłaconych kwot. Pismem z dnia [...] sierpnia 2011r. (data wpływu do organu 15 sierpnia 2011r.) pełnomocnik wnioskodawcy skierował do organu wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. W odpowiedzi udzielonej [...] sierpnia 2011r. – działający z upoważnienia Starosty – Naczelnik Wydziału Komunikacji – podtrzymał stanowisko wyrażone w piśmie z dnia [...] sierpnia 2011 r. Skargą z dnia [...] września 2011 r., złożoną za pośrednictwem organu, D.N. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wlkp. pismo Starosty Powiatu z dnia [...] sierpnia 2011 r. znak: [...], w przedmiocie odmowy zwrotu części opłat za wydanie kart pojazdu objętych wnioskiem. Zaskarżonemu pismu skarżący zarzucił naruszenie przepisów, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest art. 6, art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( Dz.U. z 2000 r., Nr 153, poz. 1270 ze zm.) oraz art. 153 i art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Nadto naruszenie prawa materialnego poprzez zastosowanie w sprawie § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, niezastosowanie w sprawie przepisów art. 90 akapit 1 i art. 10 Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską oraz niezastosowanie zasady pierwszeństwa prawa wspólnotowego. W oparciu o te zarzuty skarżący wniósł o zobowiązanie organu do przedłożenia danych będących w jego posiadaniu, identyfikujących przedmiotowe karty pojazdu, stwierdzenie bezskuteczności zaskarżonego aktu oraz stwierdzenie obowiązku zwrotu skarżącemu części opłat pobranych za wydanie przedmiotowych kart pojazdu. Jednocześnie zawnioskował o zwrot kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazał, że konsekwencją uznania § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu za niekonstytucyjny (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., sygn. akt U 6/04) oraz za sprzeczny z prawem wspólnotowym w dacie jego stosowania przez organ, jest stwierdzenie, że w świetle obowiązujących przepisów prawa skarżący miał obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu wyłącznie w wysokości uwzględniającej kryteria wynikające z art. 77 ust. 5 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Okoliczność ta, zdaniem skarżącego, uzasadnia dokonanie przez organ zwrotu stronie dochodzonej kwoty nadpłaty. W odpowiedzi na skargę Starosta Powiatu wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w pismach kierowanych do skarżącego. Nadto podkreślał, iż w okolicznościach sprawy istotne znaczenie ma ustalenie czy skutki orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego, uznającego za niekonstytucyjne przepisy rozporządzenia z dnia 28 lipca 2003 r. odnoszą się także do stanów faktycznych zaistniałych przed wydaniem tego orzeczenia. Podkreślał, iż Trybunał odroczył termin utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu do dnia 1 maja 2006r. celem umożliwienia wprowadzenia nowej regulacji, zgodnej z postanowieniami Konstytucji i nie nakazał obowiązku dokonania zwrotu nienależnej części pobranej opłaty. Zdaniem organu, określenie przez Trybunał późniejszej daty utraty mocy obowiązującej aktu normatywnego nie może być inaczej tłumaczone jak jego pozostawienie w porządku prawnym na czas oznaczony. Zatem skutki orzeczenia z dnia 17 stycznia 2006 r. dotyczą tylko stanów faktycznych powstałych po dniu 1 maja 2006 r. Odnosząc się do zarzutu naruszenia prawa wspólnotowego stwierdził, iż to na prawodawcy krajowym ciąży obowiązek zagwarantowania zgodności prawa krajowego z prawem wspólnotowym wobec czego to na Państwie spoczywa obowiązek zwrotu nadpłaconej opłaty, zaś skarżącemu przysługuje roszczenie do sądu powszechnego oparte na przepisie art. 417 § 1 Kodeksu cywilnego. Na rozprawie w dniu 7 grudnia 2011 r. pełnomocnik organu podtrzymał dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola taka sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (art. 1 § 2 tej ustawy). Zakres kontroli administracji publicznej obejmuje, między innymi, orzekanie w sprawach skarg na akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 1 oraz § 2 pkt 4 ppsa). Kwestią wstępną w przedmiotowej sprawie pozostawał problem dopuszczalności sądowoadministracyjnej kontroli żądania zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu. W tej kwestii wskazać należy na wyrażony w uchwale składu 7 sędziów NSA z dnia 4 lutego 2008 r. (l OPS 3/07) pogląd, że skierowane do organu żądanie zwrotu opłaty za wydanie karty pojazdu, uiszczonej na podstawie powołanego wyżej rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r., jest sprawą administracyjną, którą organ załatwia w drodze aktu lub czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W uchwale podkreślono, że obowiązek uiszczenia opłaty za wydanie karty pojazdu powstaje w toku indywidualnej sprawy administracyjnej o rejestrację pojazdu, rozstrzyganej przez organ administracji publicznej w drodze decyzji administracyjnej. Zatem obowiązek uiszczenia opłaty ma charakter obowiązku administracyjnego, który wynika z przepisów prawa. Organ administracji publicznej jest uprawniony do orzekania w przedmiocie tego obowiązku, z tym że nie ma podstawy do rozstrzygania o tym w drodze decyzji administracyjnej. Dlatego odnosząc się do żądania zwrotu opłaty za kartę pojazdu organ odnosi się do obowiązku wynikającego z przepisów prawa, a więc podejmuje akt lub czynność, które nie są decyzją lub postanowieniem. W tej sytuacji skarga do sądu administracyjnego opiera się na art. 3 § 2 ust. 4 ppsa . Podkreślenia wymaga przy tym, iż w powołanej uchwale NSA uznał, iż droga zaskarżenia przedmiotowego aktu lub czynności jest dopuszczalna przed sądem administracyjnym obok możliwości dochodzenia roszczenia przed sądem powszechnym ( vide: uchwała Sądu Najwyższego z dnia 16 maja 2007 r., III CZP 35/07). Powyższe oznacza, iż dopuszczalne jest skorzystanie przez stronę domagającą się zwrotu uiszczonej opłaty za kartę pojazdu, w zależności od dokonanego przez nią wyboru, zarówno z drogi procesu cywilnego, jak i drogi sądowoadministracyjnej. Przy wskazanej powyżej konstrukcji uprawnienia strony do zaskarżenia omawianego aktu lub czynności do sądu administracyjnego, konieczne jest zatem wyczerpanie trybu przewidzianego w art. 52 § 3 ppsa, tj. poprzedzenie skargi wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa, który to wymóg został w niniejszej sprawie przez stronę dopełniony. Odnosząc się do meritum rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż problem pobierania opłat za wydanie karty pojazdu w wysokości 500 zł był przedmiotem powołanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r., w którym stwierdzono niezgodność § 1 ust. 1 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym ( Dz.U. z 2005 r., Nr 108, poz. 908 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 i art. 217 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu tego orzeczenia Trybunał wskazał, iż niezgodność § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu z art. 77 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 Prawa o ruchu drogowym polega na tym, że przez zawyżenie wysokości opłaty wykroczono poza zakres upoważnienia zawartego w ustawie. Rozporządzenie bowiem, niezgodnie ze wskazanymi w ustawie wytycznymi w postaci nakazu uwzględnienia rzeczywistego znaczenia karty pojazdu dla rejestracji pojazdu oraz kosztów związanych z drukiem i dystrybucją karty, ustalało opłatę, uwzględniając dodatkowo koszty innych zadań administracji publicznej, których ustawodawca nie przewiduje. Dlatego też § 1 ust. 1 powołanego rozporządzenia został uznany za niezgodny również z art. 92 ust. 1 Konstytucji, który nakazuje wydanie rozporządzeń w celu wykonania ustaw i wyklucza przejmowanie przez organ wydający rozporządzenie uprawnień ustawodawcy. Rozporządzenie może być bowiem wydane wyłącznie na podstawie wyraźnego, a więc nie opartego tylko na domniemaniu lub na wykładni celowościowej, szczegółowego upoważnienia ustawy, w granicach tego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Trybunał uznał ponadto, że § 1 ust. 1 rozporządzenia jest niezgodny z art. 217 Konstytucji, gdyż ustanowiona w nim opłata stanowi – ze względu na niewspółmierność do rzeczywistych kosztów świadczonej usługi - daninę publiczną o charakterze podatkowym. Jeśli zaś chodzi o skutki powołanego orzeczenia, na tle zastosowanego przez Trybunał zabiegu polegającego na czasowym odroczeniu terminu utraty mocy obowiązującej zakwestionowanego przepisu, sąd nie podzielił stanowiska organu zaprezentowanego w odpowiedzi na skargę. Stwierdzić bowiem należy, iż przepis był niekonstytucyjny od samego początku jego obowiązywania. Odnosząc to do kompetencji sądu administracyjnego trzeba zważyć, iż z art. 178 Konstytucji wywodzi się samodzielność sądownictwa administracyjnego w ocenie konstytucyjności prawa wykonawczego. Zarówno w doktrynie, jak i orzecznictwie istnieje zgodność poglądów o uprawnieniu do takiej kontroli stosowania prawa ( vide: uchwała NSA z 30 października 2000 r., OPK 13/00, ONSA z 2001 r., Nr 2, poz. 63 oraz wyrok składu siedmiu sędziów NSA z dnia 16 stycznia 2006 r., l OPS 4/05, ONSAiWSA nr 2, poz. 39). To uprawnienie sądów nie pozostaje w kolizji z rolą Trybunału Konstytucyjnego. W przypadku stwierdzenia niezgodności przepisów rozporządzenia z Konstytucją i ustawą różnica polega na tym, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego stwierdzające niezgodność wywołuje ten skutek, że zakwestionowane przepisy tracą moc z chwilą wskazaną przez Trybunał, podczas gdy stwierdzenie takiej niezgodności przez sąd administracyjny jest podstawą do odmowy zastosowania zakwestionowanego przepisu w toku rozpoznawania określonej sprawy, pomimo że formalnie przepis ten pozostaje w systemie prawnym ( vide: wyrok NSA z 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08). Tym samym określenie przez Trybunał innego, niż wynikającego z podstawowej reguły walidacyjnej, momentu utraty mocy obowiązującej przepisu wykonawczego nie wiąże sądu administracyjnego ( vide: J. Trzciński, Glosa do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 23 października 2007 r., P 10/07, ZNSA. 2008, nr 1; także J. Trzciński, R. Hauser: Prawotwórcze znaczenie orzeczeń Trybunału Konstytucyjnego w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Warszawa 2008, s. 70 i 85; wyrok NSA z dnia 26 maja 2009 r., II OSK 290/09, LEX nr 505239; wyrok NSA z dnia 21 maja 2009 r., II OSK 179/09, LEX nr 507638, wyrok NSA z dnia 5 maja 2009 r., II OSK 71/09, LEX 507812; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2008 r., II OSK 1745/07, LEX nr 357511). Z tych względów orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym przede wszystkim Naczelnego Sądu Administracyjnego jednolicie przyjmuje, iż czynność polegająca na odmowie zwrotu części opłaty za kartę pojazdu narusza prawo jako wydana bez podstawy prawnej ( vide: wyroki z dnia 18 czerwca 2008 r., l OSK 52/07; z dnia 17 września 2008 r., I OSK 1340/07, z dnia 24 lutego 2009 r., l OSK 418/08; z dnia 30 czerwca 2009 r., I OSK 939/08; z dnia 25 sierpnia 2009 r., I OSK 1238/08; z dnia 9 grudnia 2009 r., I OSK 773/09; z dnia 15 lutego 2010 r., I OSK 842/09; z dnia 17 lutego 2010 r., I OSK 590/09 oraz I OSK 591/09, publikowane w bazie orzecznictwa na stronie internetowej cbois.nsa.gov.pl). Jeśli chodzi o naruszenie prawa wspólnotowego to wskazać należy przede wszystkim na sprzeczność powołanego przepisu rozporządzenia z art. 90 akapit pierwszy Traktatu Ustanawiającego Wspólnotę Europejską (TWE). Postanowienia Traktatu są bezpośrednio stosowane i mają walor nadrzędności nad prawem krajowym państw członkowskich, co znajduje odzwierciedlenie w art. 87 ust. 1, art. 89 ust. 1 pkt 3 i art. 91 Konstytucji oraz Traktatu akcesyjnego dotyczącego przystąpienia Polski do Unii Europejskiej. Zgodnie z art. 2 Aktu o warunkach przystąpienia stanowiącego część Traktatu, od dnia przystąpienia do Unii Europejskiej Polska jest związana postanowieniami Traktatów założycielskich i aktów przyjętych przez instytucje Wspólnot i Europejski Bank Centralny. Art. 90 TWE stanowi zaś, że żadne Państwo Członkowskie nie nakłada bezpośrednio lub pośrednio na produkty innych Państw Członkowskich podatków wewnętrznych jakiegokolwiek rodzaju wyższych od tych, które nakłada bezpośrednio lub pośrednio na podobne produkty krajowe (zasada niedyskryminacji w ramach wspólnego rynku). Zgodność krajowych regulacji prawnych odnoszących się do opłat za wydanie karty pojazdu z powołanym przepisem TWE stała się przedmiotem postanowienia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości z dnia 10 grudnia 2007 r. w sprawie C-134/07 (Lex nr 354541). Trybunał ten stwierdził, że art. 90 akapit pierwszy TWE należy interpretować w ten sposób, że sprzeciwia się on opłacie, takiej jak przewidziana w § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. w sprawie wysokości opłat za kartę pojazdu, która to opłata w praktyce jest nakładana w związku z pierwszą rejestracją używanego pojazdu samochodowego przywiezionego z innego państwa członkowskiego, lecz nie jest nakładana w związku z nabyciem w Polsce używanego pojazdu samochodowego, jeśli jest on tam już zarejestrowany. Przyjęcie wskazanych powyżej poglądów prowadzi w okolicznościach rozpoznawanej sprawy do stwierdzenia - w oparciu o przepis art. 146 § 1 ppsa., bezskuteczności zaskarżonej czynności ( aktu ), co znalazło swe co znalazło swe odzwierciedlenie w punkcie I wyroku. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ppsa ma prawo żądać aby sąd orzekł o jego istnieniu lub nieistnieniu (art. 146 § 2 ppsa). Ponieważ uprawnienie skarżącego do zwrotu opłat ponad kwoty wynikające z przepisów prawa (ustawy) ma charakter bezpośredni, a nie podlegało ono konkretyzacji w formie indywidualnego aktu prawnego, zachodziła potrzeba uznania go w treści niniejszego orzeczenia (pkt II wyroku ). Obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu ma charakter publicznoprawny, a więc wynika z przepisów prawa administracyjnego. Sprawa odmowy zwrotu opłaty, jako dotycząca obowiązku publicznoprawnego, ma swoje źródło w przepisach regulujących obowiązek uiszczenia opłaty za kartę pojazdu, tj. w art. 77 ust. 3 ustawy z Prawo o ruchu drogowym oraz § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 28 lipca 2003 r. Nieistotne jest przy tym, że ten ostatni przepis, wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 stycznia 2006 r. został uznany za niezgodny z ustawą – Konstytucją oraz ustawą Prawo o ruchu drogowym. Skoro żądanie zwrotu opłaty dotyczy obowiązku wynikającego z przepisów prawa, to podmiot, którego obowiązku dotyczy akt lub czynność organu (art. 3 § 2 pkt 4 ppsa) ma prawo żądać, aby sąd orzekł o istnieniu lub nieistnieniu tego obowiązku. Uprawnienie to ma wpływ na ekonomikę postępowania, przeciwdziałając ponownemu angażowaniu się przez organ w podejmowanie czynności, które mogą zostać dokonane jeszcze w toku postępowania sądowoadministracyjnego ( vide: wyrok NSA z dnia 9 lutego 2011 r., I OSK 1735/10). W tej mierze Sąd uznając obowiązek organu do zwrotu skarżącemu części opłaty za karty pojazdów i ustalając wysokość części podlegającej zwrotowi na poziomie 425 zł za każdą z kart pojazdu, kierował się m.in. treścią wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 17 stycznia 2006 r. Niewątpliwie uiszczona przez skarżącą kwota 500 zł za wydanie każdej z kart zarejestrowanych pojazdów była zawyżona w stosunku do tej która powinna być pobrana, gdyż opłata winna uwzględniać wysokość kosztów związanych z drukiem i dystrybucją, o których mowa w art. 77 ust. 5 rozważanej ustawy. Pomocnym w zakresie ustalenia wysokości kwoty podlegającej zwrotowi pozostawał przepis § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 marca 2006 r., zgodnie z którym opłata za kartę pojazdu wynosi 75 zł. Zatem różnica pomiędzy 500 zł (opłatą uiszczoną przez skarżącego) a 75 zł (opłatą pobieraną na podstawie rozporządzenia z 2006 r.) wynosi 425 zł. Dodatkowym argumentem przemawiającym za taką interpretacją jest też fakt, iż w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2003 r. przewidziana opłata za wydanie wtórnika karty pojazdu wynosiła także 75 zł. Kwota w tej samej wysokości wyznaczona została też za wydanie wtórnika karty pojazdu w § 1 ust. 2 rozporządzenia z 2006 r. O kosztach postępowania określonych w pkt III wyroku orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 1 i 2 ppsa.