II OSK 4039/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Robert Sawuła sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Z.D. i K.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 5 września 2019 r. sygn. akt II SA/Łd 163/19 w sprawie ze skargi Z.D. i K.D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 5 września 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę K.D. i Z.D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Sieradzu z [...] stycznia 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania pierwszej instancji w sprawie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 24 września 2018 r. A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: spółka), wystąpiła do Wójta Gminy Siemkowice z wnioskiem o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej [...] nr [...] na działce nr [...], położonej w obrębie geodezyjnym [...] [...], gm. [...] (dalej: decyzja środowiskowa). Decyzją z [...] listopada 2018 r. organ I instancji stwierdził brak potrzeby przeprowadzania oceny oddziaływania inwestycji na środowisko. Odwołanie od tej decyzji wnieśli skarżący. Decyzją z [...] stycznia 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Sieradzu uchyliło decyzję z [...] listopada 2017 r. i umorzyło postępowanie I instancji w całości. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy powołał się na art. 59 ust. 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm. – dalej: ustawa środowiskowa) oraz § 2 ust. 1 pkt 7 i § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz.U. z 2016 r., poz. 71). Organ odwoławczy wyjaśnił, że spółka przedstawiła analizę dotyczącą kwalifikacji przedsięwzięcia jako przedsięwzięcia mogącego zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko. Wynika z niej, że przedsięwzięcie nie zalicza się do żadnego z wyżej wymienionych kategorii i wobec tego nie ma potrzeby uzyskania decyzji w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia. Organ podzielił wnioski przedstawione w kwalifikacji przedsięwzięcia. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący. Oddalając skargę Sąd I instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, że przedsięwzięcie nie zalicza się do przedsięwzięć mogących zawsze znacząco, jak i potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, wymienionych w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Znalazło to potwierdzenie w materiale dowodowym sprawy, w tym w szczególności w opinii Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Łodzi z [...] października 2018 r., pozostałych opiniach, jak i w przedstawionej przez spółkę kwalifikacji przedsięwzięcia. Znalazło to również potwierdzenie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/18, wydanym w sprawie ze skargi wniesionej przez skarżących na decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Sąd odniósł się w tym wyroku do kwestii braku konieczności uzyskania przez spółkę decyzji środowiskowej. W ocenie Sądu I instancji, wiążący charakter oceny prawnej zawartej w tym prawomocnym wyroku oznacza, że w tej sprawie nieuzasadniony jest zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady nr 2011/92/UE z 13 grudnia 2011r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, jak i art. 3 ust. 9 konwencji z 25 czerwca 1998 r. o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska (Konwencja z Aarhus). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli skarżący. Skarżący zarzucili naruszenie prawa procesowego, przez "niesłuszne" zastosowanie art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm. - dalej: p.p.s.a.), w sytuacji, w której zgodnie z art. 4 ust. 3 i art. 19 ust. 1 TUE Sąd I instancji zobowiązany był do niezastosowania tego przepisu i do zapewnienia effet utile normie art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Ponadto skarżący zarzucili naruszenie przepisów prawa materialnego przez niezastosowanie art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko. Skarżący wnieśli i uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Łodzi, względnie, o wydanie wyroku reformatoryjnego uchylającego decyzję organów administracji obu instancji. Ponadto ustanowiony z urzędu pełnomocnik skarżących wniósł o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ zaskarżony wyrok pomimo częściowo nieprawidłowego uzasadnienia odpowiada prawu. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Po pierwsze, zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma kwalifikacja przedmiotowego przedsięwzięcia i ustalenie, czy jest to przedsięwzięcie mogące zawsze lub potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu art. 59 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej w związku z obowiązującymi w dacie złożenia wniosku o wydanie decyzji środowiskowej przepisami rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Jest bowiem poza sporem, że ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko może zostać przeprowadzona wyłącznie w odniesieniu do przedsięwzięcia zawsze znacząco oddziałującego na środowiska (ocena obligatoryjna na podstawie art. 59 § 1 pkt 1 ustawy środowiskowej i § 2 rozporządzenia) lub potencjalnie znacząco oddziałującego na środowisko (ocena fakultatywna na podstawie art. 59 § 1 pkt 2 ustawy środowiskowej i § 3 rozporządzenia). W tej sprawie organ odwoławczy ustalił (a Sąd I instancji tę ocenę podzielił), że przedmiotowe przedsięwzięcie nie mieści się w katalogu z § 2 i § 3 rozporządzenia, a więc brak jest potrzeby uzyskania przez spółkę decyzji środowiskowej. Żaden jednak z przepisów stanowiących podstawę tego rodzaju kwalifikacji, jak i żaden z przepisów postępowania administracyjnego stanowiących podstawę przeprowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie, nie został powołany w zarzutach skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma możliwości kontroli wyroku Sądu I instancji w części, w której odnosi się on do wskazanych wyżej kwestii prawnych. Po drugie, Sąd I instancji powołał się na związanie oceną prawną wyrażoną w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/18, wydanym w sprawie ze skargi wniesionej przez skarżących na decyzję w przedmiocie ustalenia lokalizacji celu publicznego. Jako podstawę związania Sąd I instancji powołał art. 153 p.p.s.a. i na tej podstawie za nieuzasadnione uznał zarzuty naruszenia przez organ art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko (Dz.U. UE. L. z 2012 r., Nr 26, poz. 1). Wokół tej kwestii koncentrują się zarzuty skargi kasacyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący trafnie kwestionują stanowisko Sądu I instancji w zakresie zastosowania art. 153 p.p.s.a. Przede wszystkim, analiza uzasadnienia wyroku sygn. akt II SA/Łd 1042/18 prowadzi do wniosku, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi nie wyraził oceny prawnej w zakresie kwalifikacji prawnej przedsięwzięcia w rozumieniu art. 59 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy środowiskowej. Ocena prawna o charakterze wiążącym musi dotyczyć właściwego zastosowania konkretnego przepisu lub prawidłowej jego wykładni w odniesieniu do ściśle określonego rozstrzygnięcia podjętego w konkretnej sprawie. Musi ponadto pozostawać w logicznym związku z treścią orzeczenia sądu administracyjnego, w którym została sformułowana. Ocena prawna musi zostać w orzeczeniu wyrażona, co oznacza, że za przedmiot związania można uznać jedynie te elementy oceny odnoszącej się do przepisów prawa, które zostały zamieszczone w treści uzasadnienia orzeczenia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 marca 2012 r., II OSK 2562/10, ONSA WSA 2013/1, poz. 8). Z zakresu związania wyłączyć należy oceny przybierające postać pośrednich wniosków, jakie można wywieść z podanych w uzasadnieniu orzeczenia rozważań. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi przytoczył jedynie stanowisko organu wskazując: "Ponadto, jak stwierdził organ I instancji w treści decyzji, planowana inwestycja nie należy do przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, zatem na inwestorze nie ciąży obowiązek uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach". Jednocześnie Sąd skupił się na rozstrzygnięciu, czy planowane przedsięwzięcie będzie oddziaływać na nieruchomość stanowiącą własność skarżących. W tym znaczeniu Sąd I instancji w zaskarżonym obecnie wyroku nieprawidłowo odstąpił od rozpoznania zarzutu naruszenia art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko, nietrafnie uznając, że kwestia ta została w sposób wiążący rozstrzygnięta w wyroku z 2 kwietnia 2019 r., sygn. akt II SA/Łd 1042/18. Uchybienie to nie miało jednak wpływu na wynik sprawy. Wynika to z tego, że zarzut naruszenia art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE nie zasługiwał na uwzględnienie. Po trzecie, zgodnie z art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE, stanowiącej ujednolicenie dyrektywy Rady nr 85/337/EWG z 27 czerwca 1985 r. w sprawie oceny skutków wywieranych przez niektóre przedsięwzięcia publiczne i prywatne na środowisko naturalne, "zainteresowana społeczność otrzymuje wczesne i skuteczne możliwości udziału w procedurach podejmowania decyzji dotyczących środowiska, o których mowa w art. 2 ust. 2, i w tym celu uprawniona jest do wyrażania komentarzy i opinii, kiedy właściwy organ lub organy dysponują wszystkimi opcjami zanim podjęta zostanie decyzja w sprawie wniosku o zezwolenie na inwestycję". Implementacja tej dyrektywy (w wersji przed ujednoliceniem) nastąpiła między innymi w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Zasady dostępu społeczeństwa do środowiska zostały natomiast uregulowane w prawie polskim w ustawie środowiskowej. Stwierdzenie przez właściwy organ na podstawie materiału dowodowego sprawy, że dane przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco lub potencjalnie znacząco oddziałującym na środowisko, nie może więc stanowić naruszenia art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE, ponieważ przepis ten gwarantuje udział zainteresowanej społeczności (społeczeństwa) w postępowaniu dotyczącym środowiska. W tej natomiast sprawie organ odwoławczy uznał, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie jest jednym z przedsięwzięć mogących wymagać wydania decyzji środowiskowej. Sąd I instancji tę ocenę podzielił, a skarżący nie zakwestionowali w skardze kasacyjnej ustaleń stanu faktycznego, jak i obowiązujących w ustawie środowiskowej i rozporządzeniu przepisów prawa materialnego, które podważałaby kwalifikację przedsięwzięcia. Brak jest podstaw do wykładni art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE w oderwaniu od pozostałych przepisów prawnych, w tym również z zakresu prawa Unii Europejskiej, regulujących kwestię dostępu społeczeństwa do informacji o środowisku. Procedura "podejmowania decyzji dotyczących środowiska", to nie każda procedura, która w ocenie społeczeństwa wpływa na środowisko, ale prawnie określone kategorie postępowań odnoszące się do określonych rodzajów przedsięwzięć. Katalog tych przedsięwzięć w prawie polskim został określony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. Oznacza to, że Sąd I instancji nie naruszył art. 6 ust. 4 dyrektywy nr 2011/92/UE. Ewentualna błędna kwalifikacja przedsięwzięcia i jego oddziaływania na środowisko nie oznacza naruszenia tego przepisu, natomiast może stanowić naruszenie stosownych przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (które już nie obowiązuje i zostało zastąpione aktem tej samej rangi) lub przepisów procedury administracyjnej stanowiących podstawę ustaleń stanu faktycznego. Jak już jednak na wstępie podkreślono, tego rodzaje zarzuty kasacyjne nie zostały w tej sprawie podniesione. Oznacza to, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie, a uzasadniony zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie miał wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) i w związku z tym nie mógł stanowić podstawy uwzględnienia skargi kasacyjnej. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o kosztach nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej skarżącym z urzędu, bowiem właściwym w tym zakresie jest Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi.