VII SA/Wa 515/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Paweł Groński (sprawozdawca), , Sędzia WSA Mirosław Montowski, Sędzia WSA Grzegorz Antas, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 września 2019 r. sprawy ze skargi J H i Z H na postanowienie Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności oddala skargę Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. [...] Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: "GINB"), działając w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 3 w zw. z art. 144 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 2096), po rozpatrzeniu wniosku J. H. i Z.H. o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej postanowieniem GINB z [...] września 2018 r., znak: [...], w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Z akt sprawy wynika, że postanowieniem z [...] września 2018 r., znak: [...], GINB odmówił wszczęcia, na wniosek J. H. i Z. H., postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia decyzji Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z [...] grudnia 2010 r. nr [...], znak: [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą L. F. i D. F. pozwolenia na budowę budynku mieszkalno-usługowego na działce nr ewid. [...], położonej w miejscowości S., gm. S. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy GINB nie znalazł podstaw do zmiany podjętego rozstrzygnięcia, a w uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia wskazał na treść art. 157 § 2 k.p.a. oraz art. 61a § 1 k.p.a. Zauważył, że Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 880/12, oddalił skargę kasacyjną J. H. i Z. H. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 588/11, oddalającego skargę J. H. i Pana Z. H. na ww. decyzję Wojewody [...] z [...] maja 2011 r., znak: [...]. Powołał się także na treść uchwały NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. I OPS 6/09 oraz treść art. 134 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (jednolity tekst - Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Wobec powyższego, GINB uznał, że skutkiem oddalenia skargi przez sąd jest niedopuszczalność stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej, albowiem sąd z urzędu ustala, czy występują okoliczności uzasadniające stwierdzenie nieważności w myśl art. 156 § 1 k.p.a. Wskazał, że żadna z okoliczności wymienionych w tym przepisie (pkt 1-7) nie zmienia swej wartości prawnej z upływem czasu. Uznał – powołując się na przykłady z orzecznictwa sądowoadministracyjnego – że jeżeli nie występowały przyczyny nieważności w chwili wydania decyzji, to nie powstaną one również po jej wydaniu, a więc wszystkie mogą być ujawnione w postępowaniu przed sądem administracyjnym. W ocenie GINB prawomocność decyzji utrzymanej w mocy przez sąd administracyjny zamyka organom administracji, mającym legitymację do uruchomienia nadzwyczajnego postępowania wewnątrzadministracyjnego, możliwość stwierdzenia nieważności tej decyzji. Powołując się na ww. uchwałę NSA z 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09, organ zauważył, że niezbędne jest także stwierdzenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). Tymczasem zarzuty podnoszone we wniosku o stwierdzenie nieważności są tożsame z argumentami podnoszonymi przez J. H. i Z. H. przed sądem administracyjnym. Tym samym podnoszone okoliczności były przedmiotem oceny WSA w Gdańsku i NSA. W konsekwencji wystąpiła przeszkoda przedmiotowa skutkująca niedopuszczalnością rozpoznania wniosku o stwierdzenie nieważności. GINB uznał, że zarzuty podnoszone we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy pozostają bez wpływu na podjęte w sprawie rozstrzygnięcie. W szczególności zauważył, że wytyczne zawarte w przywołanym przez wnioskodawców wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 1419/16, powinny być uwzględnione w toku ponownie prowadzonego postępowania wznowieniowego, które jest postępowaniem odrębnym od postępowania nieważnościowego. Z kolei zarzuty dotyczące uzyskania pozwolenia na budowę w wyniku przestępstwa polegającego na sfałszowaniu projektu budowlanego mogłyby stanowić ewentualnie przesłankę do wznowienia postępowania i pozostają bez wpływu na treść rozstrzygnięcia w rozpoznawanej sprawie. Powołane na wstępie postanowienie GINB z dnia [...] grudnia 2018 r. stało się przedmiotem skargi J. H. i Z. H. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzucili oni zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy w postaci: 1. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego oraz na jego dowolnej ocenie, wyrażającej się w zupełnym pominięciu nowych twierdzeń skarżących, usprawiedliwiających przekonanie, iż istnieją uzasadnione przyczyny do wszczęcia postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności przedmiotowej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., którymi to przyczynami są podnoszone przez skarżących nowe okoliczności i dowody objęte katalogiem przyczyn uzasadniających stwierdzenie nieważności ww. decyzji; 2. art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez dokonanie oceny merytorycznej żądania skarżących w miejsce nakazanej przez prawo, wstępnej oceny dopuszczalności wszczęcia postępowania; 3. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. w zw. z art. 157 § 2 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia i w konsekwencji brak wszczęcia na wniosek strony postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] maja 2011 r., w sytuacji gdy z analizy materiału dowodowego oferowanego przez skarżących wynika, iż decyzja ta została wydana z rażącym naruszeniem prawa; W oparciu o ww. zarzuty skarżący wnieśli na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów, na okoliczności wskazane w uzasadnieniu oraz na podstawie art. 200 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący podnieśli, że organ powinien w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, który od wydawania wyroków przez sądy administracyjne uległ poszerzeniu i istotnej zmianie. Wskazali, że budynek inwestorów jest niewłaściwie usytuowany w stosunku do drogi, a więc sprzecznie z wymaganiami planu miejscowego. W ich ocenie nie zgadzają się także dopuszczalne w świetle obowiązujących przepisów gabaryty budynku, który jest o wiele za dłuży w stosunku do powierzchni dopuszczalnej. Dodatkowo wskazali na rozbieżność pomiędzy rysunkiem technicznym komina spalinowego, a jego opisem, co również wskazuje na samowolę budowlaną, w sposób rażący naruszającą przepisy powszechnie obowiązującego prawa. Poruszyli także kwestię naświetlenia pomieszczeń w kotekście lokalizacji budynku sąsiedniego. Skarżący stwierdzili, że zalegające w aktach opinie dotyczące tej kwestii, są niewątpliwie nierzetelne, albowiem dobrze pamiętają oni różnice nasłonecznienia pomieszczeń sprzed samowoli budowlanej sąsiadów. Skarżący poruszyli także kwestię fundamentów sąsiadującej inwestycji stwierdzając, że są one wkopane ponad 1 metr za głęboko, podczas gdy zdaniem skarżących projekt pozwala tylko na zrównanie się z fundamentami sąsiada, na działce 1019. W ich ocenie budynek inwestorów, wbrew przepisom, nie jest zlicowany z budynkiem skarżących, wychodzi poza obowiązującą linię zabudowy, powoduje zeszpecenie i zacienienie sąsiedztwa. Zwrócili także uwagę na niezgodność spornej decyzji z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zarówno co do powierzchni działki, jak i usytuowania budynku względem nieprzekraczalnej linii zabudowy. Na poparcie swoich twierdzeń skarżący dołączyli kopie szkiców i map oraz opisu technicznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje: Skarga podlega oddaleniu, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem, a w szczególności nie doszło do naruszenia przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 61a § 1 k.p.a., który legł u podstaw postanowienia gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. jest zatem możliwe przy zaistnieniu przeszkód o charakterze podmiotowym lub przedmiotowym. Z treści cytowanego przepisu wynika obowiązek organu w zakresie przeprowadzenia wstępnej analizy wniosku pod względem ewentualnego wystąpienia okoliczności uniemożliwiających merytoryczne rozpatrzenie podania. Samo złożenie żądania wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji nie powoduje automatycznie skutku jego wszczęcia. Na wstępnym etapie rozpoznania sprawy organ administracji przeprowadza badanie pod kątem istnienia przesłanek formalnoprawnych, warunkujących jego dopuszczalność. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że odmowa wszczęcia z przyczyn przedmiotowych (innych uzasadnionych przyczyn) występuje chociażby wówczas, gdy sprawa ma status res iudicata, bądź w ogóle nie może być rozstrzygana w oparciu o określone przepisy prawa materialnego. Jak się podnosi w orzecznictwie przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w art. 61a § 1 kpa, "należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygniecie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym" (wyrok WSA w Gliwicach z dnia 27 marca 2013 r. sygn.. akt II SA/GL 1161/12). W uchwale składu siedmiu sędziów NSA z dnia 7 grudnia 2009 r., sygn. akt I OPS 6/09 uznano, że: "Żądanie stwierdzenia nieważności decyzji od której skargę oddalono prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego powinno zostać załatwione przez wydanie decyzji o odmowie wszczęcia postępowania (art. 157 § 3 kpa) wówczas, gdy w rezultacie wstępnego badania zawartości żądania organ administracji publicznej ustali wystąpienie - z uwagi na wydany uprzednio wyrok sądu - przeszkody przedmiotowej czyniącej jego rozpoznanie niedopuszczalnym. W pozostałych przypadkach organ administracji publicznej obowiązany jest rozpoznać żądanie co do istoty stosując art. 158 § 1 w zw. z art. 156 § 1 kpa." Podkreślenia wymaga, że związanie oceną prawną bez wątpienia obejmuje również uzasadnienie zapadłego wyroku. To z analizy sentencji i uzasadnienia sądowego rozstrzygnięcia, które stanowią spójną całość, można uzyskać pełny obraz zarówno oceny prawnej jak i wiążących wskazań sądu co do ewentualnego dalszego postępowania organów i innych podmiotów związanych orzeczeniem. W uzasadnieniu wyroku sąd, odnosząc się do konkretnego stanu faktycznego i prawnego sprawy, określonych zarzutów skargi oraz argumentów organu i innych uczestników postępowania, odnosi swoje rozstrzygnięcie do zindywidualizowanej, konkretnej sprawy administracyjnej będącej przedmiotem badania. Dlatego ocena zakresu powagi rzeczy osądzonej w odniesieniu do konkretnej sprawy administracyjnej powinna odbywać się zawsze w określonym kontekście, którego granice wyznacza z jednej strony zakres dokonanej przez sąd kontroli, a z drugiej fakt korzystania z "res iudicata". Nie sposób nie powołać się w analizowanej sprawie na treść art. 171 ppsa, który stanowi wyraźnie, że prawomocny wyrok ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Powołana na wstępie uchwała NSA, zapadła na tle istotnych rozbieżności orzeczniczych i sporów interpretacyjnych dotyczących możliwości merytorycznej weryfikacji przez organ decyzji, w postępowaniu nadzwyczajnym, opierającym się na przesłankach z art. 156 k.p.a., w sytuacji, gdy decyzja ta została już skontrolowana przez sąd administracyjny, który prawomocnie oddalił skargę. Według pierwszego z prezentowanych stanowisk organ administracyjny nie może wszcząć postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, która wyrokiem sądu została uznana za zgodną z prawem (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 1162/06). Zgodnie zaś z drugim stanowiskiem brak jest przeszkód do merytorycznego zbadania sprawy, a organ administracji nie może odmówić wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności uzasadniając odmowę brakiem podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności (m. in. wyrok NSA z dnia 13 marca 2008 r., sygn. akt I OSK 449/07). Rozstrzygając wątpliwości prawne NSA, uznał, że nie można twierdzić o generalnym zakazie uruchamianie trybu wzruszania decyzji ostatecznych w opisanym przypadku. W ocenie NSA w przypadku oddalenia skargi prawomocnym wyrokiem, ustalenie, czy żądanie strony stwierdzenia nieważności decyzji poddanej ocenie sądu powinno zostać załatwione przez organ administracji publicznej rozstrzygnięciem podjętym na podstawie art. 158 § 1 w związku z art. 156 § 1 k.p.a., czy też decyzją o odmowie wszczęcia postępowania (w ówczesnym stanie prawnym - art. 157 § 3 k.p.a., obecnie na podstawie art. 61a § 1 k.p.a.), wymaga zbadania co było przedmiotem rozstrzygnięcia. W konsekwencji niezbędne jest ustalenie, czy oddalenie skargi nastąpiło w wyniku rozważenia przez sąd administracyjny także okoliczności odpowiadających wskazanym w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji przesłankom kwalifikującym do jej wzruszenia (art. 156 § 1 k.p.a.). W przypadku odpowiedzi twierdzącej wyrok zamyka organowi drogę do wszczęcia nadzwyczajnej procedury nieważnościowej, ponieważ żądanie wkraczałoby w sferę powagi rzeczy osądzonej. Możliwa jest jednak sytuacja odmienna, w której wnioskodawca powoływałby się na istotne okoliczności sprawy, które nie były objęte orzeczeniem sądu. W takim przypadku prawomocny wyrok oddalający skargę nie stanowiłby przeszkody do merytorycznego rozpoznania sprawy. Zdaniem NSA wniesienie do organu administracji żądania stwierdzenia nieważności decyzji, od której skarga została wcześniej oddalona prawomocnym wyrokiem sądu administracyjnego pociąga za sobą konieczność wstępnego zbadania przez ten organ, czy nie zachodzi przedmiotowa przyczyna niedopuszczalności jego merytorycznego rozpoznania łącząca się z faktem sformułowania przez sąd zwrotu stosunkowego o zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Przeprowadzenie tego badania musi się wiązać przede wszystkim z analizą uzasadnienia zapadłego wyroku pod kątem ustalenia czy ocena prawna orzeczenia czyni żądanie niedopuszczalnym. Dopiero po przeprowadzeniu tego wstępnego badania możliwa jest odpowiedź na pytanie, czy możliwe jest wszczęcie postępowania nieważnościowego i merytoryczne rozpoznanie sprawy, czy też odmowa jego wszczęcia z powołaniem się na prawomocny wyrok oddalający skargę. Niezależnie od powyższych uwag należy zwrócić dodatkowo uwagę na tzw. zakaz konkurencyjności trybów nadzwyczajnych, który oznacza, że przesłanki będące podstawą wznowienia postępowania administracyjnego nie mogą być jednocześnie podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Jeżeli zatem we wniosku o stwierdzenie nieważności pojawiają się okoliczności, które mogą zostać zinterpretowane jako odpowiadające przesłankom wznowienia postępowania określonym w art. 145 § 1 k.p.a., to w oparciu o te same okoliczności nie można żądać stwierdzenia nieważności decyzji. Są to bowiem zupełnie inne tryby nadzwyczajne, inne są również skutki rozstrzygnięć wydanych w obu trybach tj. uchylenia decyzji po wznowieniu decyzji (skutek ex nunc) oraz stwierdzenia nieważności (skutek ex tunc). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy podnieść, że – wbrew twierdzeniom skarżących – zaskarżone postanowienie GINB nie uchybia przepisom postępowania administracyjnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. We wniosku z dnia [...] czerwca 2018 r. skarżący, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 kwietnia 2018 r. sygn. akt II OSK 1419/16 w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, wnieśli o "wznowienie postępowania i stwierdzenie nieważności egzemplarzy projektu i decyzji pozwolenia na budowę". W uzasadnieniu zwrócili m. in. uwagę na fakt, że pozwolenie na budowę dla inwestorów zostało wydane w wyniku przestępstwa polegającego na sfałszowaniu projektu budowlanego, podobnie jak zmieniono wymiary posadowionego obiektu, czego dokonały osoby nieuprawnione. Zwrócili uwagę na brak wskazania autorów wpisów poszczególnych zmian i niewłaściwe daty w projekcie. Podnieśli szereg zarzutów dotyczących niezgodności inwestycji z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego i art. 35 ustawy-Prawo budowlane. Zwrócili uwagę na wysunięcie obiektu poza linię zabudowy. Tymczasem w uzasadnieniu wyroku z dnia 15 grudnia 2011 r., sygn. akt II SA/Gd 588/11 WSA w Gdańsku dokonał szczegółowej analizy zgodności spornej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jak również obszernie odniósł się do zarzutów naruszenia § 12 ust. 3 pkt 1 i ust. 4 pkt 2 oraz § 13 i 60 rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w szczególności kwestii usytuowania spornego obiektu i analizy nasłonecznienia, jak również zgodności inwestycji z prawem w kontekście art. 5 Prawa budowlanego i art. 144 kc. Wyrok ten został oceniony jako prawidłowy przez NSA, który wyrokiem z dnia 30 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 880/12, oddalił skargę kasacyjną. W świetle powyższego należy zgodzić się z GINB, że kwestie podnoszone przez skarżących we wniosku o stwierdzenie nieważności z dnia 29 czerwca 2018 r. były już przedmiotem rozważań zarówno WSA w Warszawie, jak i NSA, co znalazło odzwierciedlenie odpowiednio w uzasadnieniach wyroków z dnia 15 grudnia 2011 r. i 30 sierpnia 2013 r. Argumenty przedstawione przez skarżących w ich wniosku o stwierdzenie nieważności nie stanowią zatem nowych okoliczności, które nie były przedmiotem rozważań Sądów obu instancji, lecz stanowią w istocie polemikę z prawomocnymi orzeczeniami i stanowią próbę ponownego rozpatrzenia merytorycznego sprawy, co należy uznać za niedopuszczalne. Z kolei przeważająca część argumentów dotycząca wydania decyzji w wyniku przestępstwa, udziału osób nieuprawnionych i fałszowania dokumentów, mogłaby stanowić podstawę do wznowienia postępowania, nie zaś stwierdzenia nieważności. Przyjęcie odmiennej koncepcji byłoby sprzeczne z powołanym wyżej zakazem konkurencji trybów nadzwyczajnych. Stąd za całkowicie prawidłowe należy uznać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności z powodu innych uzasadnionych przyczyn, w oparciu o art. 61a § 1 k.p.a. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.