I OSK 3120/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Kremer po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A. R. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 489/19 o odrzuceniu skargi A. R. na uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr VIIIk/VII/82/2019 w przedmiocie założenia przedszkola samorządowego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 6 września 2019 r., sygn. akt III SA/Gd 489/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę A. R. na uchwałę Rady Miasta Wejherowa z dnia 2 kwietnia 2019 r., nr VIIIk/VII/82/2019 w przedmiocie założenia przedszkola samorządowego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w dniu 2 kwietnia 2019 r. Rada Miasta Wejherowa podjęła uchwałę nr VIIIk/VII/82/2019 w sprawie założenia Przedszkola Samorządowego nr [...] imienia [...] w Wejherowie. W § 1 uchwały przyjęto, że z dniem 1 września 2019 r. zakłada się Przedszkole Samorządowe nr [...] imienia [...] w Wejherowie na [...]. Nadto przyjęto, że akt założycielski przedszkola stanowi załącznik nr 1 do uchwały (§ 2 uchwały) oraz że przedszkolu nadaje się statut, stanowiący załącznik nr 2 do uchwały (§ 3 uchwały). Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższą uchwałę wniosła A. R., wyjaśniając że jest organem prowadzącym Przedszkole Niepubliczne "[...]" w Wejherowie, które prowadzi swą działalność w Wejherowie przy ul. [...]. Nieruchomość ta stanowi własność Gminy Wejherowo, zaś skarżąca jest w posiadaniu lokalu na podstawie umowy użytkowania obowiązującej do dnia 30 czerwca 2019 r. Uzasadniając swój interes prawny w zaskarżeniu ww. uchwały skarżąca wyjaśniła, że uchwała skutkuje zmianą sposobu naliczania i wysokości otrzymywanej przez skarżącą dotacji oświatowej na jednego ucznia w ramach prowadzonego przez skarżącą przedszkola. Ma ona zatem interes prawny w kontroli legalności powołania przedszkola publicznego, w tym także wyposażenia go w majątek, co przekłada się bezpośrednio na koszt funkcjonowania. Ponadto przedszkole zostało utworzone w oparciu o lokal, do którego skarżąca w chwili utworzenia przedszkola ma tytuł prawny, co koliduje z jej interesem prawnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucając skargę wskazał, że skarżącej nie przysługuje żaden tytuł prawny do nieruchomości, w której Rada Miasta Wejherowa na mocy zaskarżonej uchwały założyła z dniem 1 września 2019 r. przedszkole samorządowe. Jak wynika z twierdzeń skarżącej oraz organu, a także z załączonych do skargi kserokopii umów użytkowania oraz aneksów do tychże umów, Gmina Miasta Wejherowo od dnia 1 września 2008 r. do dnia 30 czerwca 2019 r. oddawała skarżącej w użytkowanie nieruchomość położoną w Wejherowie, [...] w celu prowadzenia działalności oświatowej. Zgodnie z umową użytkowania zawartą w dniu 19 grudnia 2018 r. Gmina Miasta Wejherowa oddała omawianą nieruchomość skarżącej w użytkowanie na okres od dnia 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r. Z chwilą jej wygaśnięcia skarżącej nie przysługiwał żaden tytuł prawny do nieruchomości, którą do tej daty użytkowała na cele działalności oświatowej. Skarżąca nie przedstawiła jakichkolwiek dokumentów potwierdzających przedłużenie użytkowania lub powstanie innego tytułu prawnego przysługującego skarżącej do ww. nieruchomości. Sąd dodał, że choć uchwała podjęta została w dniu 2 kwietnia 2019 r., to jej skutki prawne polegające na założeniu przedszkola publicznego nastąpić miały w dniu 1 września 2019 r., a więc po dacie wygaśnięcia umowy użytkowania łączącej skarżącą z Gminą Miasta Wejherowa. Zatem bezzasadnie skarżąca twierdzi, że w chwili utworzenia przedszkola miała tytuł prawny do lokalu. Sąd podkreślił, że wygaśnięcie umowy użytkowania z dnia 19 grudnia 2018 r. zawartej między skarżącą i Gminą Miasta Wejherowa nie pozbawiało skarżącej możliwości dalszego prowadzenia działalności oświatowej w innym miejscu. Skoro ostatnia z szeregu umów została zawarta na okres sześciu miesięcy, skarżąca miała świadomość konieczności pozyskania innej nieruchomości dla prowadzonej przez siebie działalności. Niewątpliwe wobec powyższego jest, że skarżącej nie przysługują żadne prawa rzeczowe do nieruchomości objętej uchwałą, które podlegałyby ochronie przez prawo materialne, jako prawa skuteczne wobec każdego podmiotu, także wobec właściciela nieruchomości. W ocenie Sądu faktyczne władanie nieruchomością bez tytułu prawnego nie może dawać skarżącej legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały z dnia 2 kwietnia 2019 r. Źródłem interesu prawnego nie może być stan faktyczny, jakim jest posiadanie nieruchomości. Samego posiadania, a zwłaszcza niepopartego istniejącym tytułem prawnym, nie można uważać za prawo podmiotowe. Również kwestia wyposażenia przedszkola w majątek oraz koszt jego funkcjonowania nie może wpłynąć na uznanie istnienia legitymacji skargowej skarżącej, skoro nie służy jej żaden tytuł prawny do przedmiotowej nieruchomości. Podnoszona przez skarżącą okoliczność zmiany sposobu naliczania i wysokości dotacji dla przedszkola niepublicznego prowadzonego przez skarżącą również, zdaniem Sądu, nie mogła prowadzić do przyznania skarżącej legitymacji skargowej w niniejszej sprawie. Przysługujące skarżącej uprawnienie do otrzymania dotacji świadczy wyłącznie o interesie ekonomicznym skarżącej, będącym przejawem interesu faktycznego, którego występowanie nie stanowi podstawy do kwestionowania uchwały organu gminy w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Natomiast wskazywane przez skarżącą przepisy art. 9 i kolejne ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2203 ze zm.) regulują sposób naliczania dotacji i jej wysokość. Nie sposób zatem upatrywać w ww. przepisach źródła interesu prawnego, rozumianego jako interes własny skarżącej. Także ewentualne ustanie finansowania działalności oświatowej prowadzonej przez skarżącą ze środków Regionalnego Programu Operacyjnego może być uznane jedynie za przejaw istnienia po stronie skarżącej interesu faktycznego. Skargę kasacyjną na powyższe postanowienie wniosła A. R., zarzucając: 1) rażące naruszenie przepisów prawa, tj. art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez ich błędną wykładnię i wadliwe zastosowanie polegające na wadliwym przyjęciu, że okoliczności wskazane przez skarżącą a zmierzające do wykazania interesu prawnego nie wypełniają ustawowej definicji "interesu prawnego" i w konsekwencji, że interes prawny skarżącej nie został naruszony co skutkuje odrzuceniem skargi, podczas gdy skarżąca wykazała interes prawny we wniesieniu skargi; 2) naruszenie art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia, że skarżący nie posiada interesu prawnego należy odrzucić, a nie oddalić skargę (po uprzednim merytorycznym rozpatrzeniu sprawy), podczas gdy odrzucenie skargi powinno nastąpić w sytuacji gdy skarżący ma interes prawny we wniesieniu skargi ale nie został on naruszony. Podczas gdy oddalenie skargi następuje wtedy gdy skarżący nie posiada interesu prawnego we wniesieniu skargi, tj. jego interes prawny nie istnieje. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i zwrócenie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych. Ponadto wniesiono o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentów, tj. kopii pozwu o ustalenie istnienia stosunku prawnego wraz z dowodem wpływu do Sądu oraz uchwał Rady Miejskiej w Wejherowie o uchyleniu uchwały nr VIIIk/VII/82/2019 o utworzeniu przedszkola samorządowego nr [...] w Wejherowie wraz z uzasadnieniem, tj. uchwały nr Viii/XII/126/2019 z dnia 30 sierpnia 2019 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), dalej powoływanej jako "P.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z przesłanek wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. nie wystąpiła, stąd też kontrola instancyjna ograniczała się jedynie do zbadania zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej, a poza kontrolą pozostawała natomiast zgodność orzeczenia z innymi przepisami prawa. Odnosząc się w pierwszej kolejności do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, albowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie zasadę szybkiego i sprawnego przeprowadzenia postępowania (art. 7 P.p.s.a.), a także z uwagi na okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Należy także zwrócić uwagę na odmienny charakter regulacji zawartej w art. 182 § 2 P.p.s.a., która pozwala na rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym (wówczas zgodnie z jego § 3 w składzie trzech sędziów), gdy strona która ją wniosła zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Przyjmuje się jednak, że art. 182 § 2 P.p.s.a. dotyczy skarg kasacyjnych od wyroków. Natomiast w rozpoznawanej sprawie zaskarżono postanowienie, zatem zastosowanie miał art. 182 § 1 w zw. z art. 182 § 3 P.p.s.a. Skarga kasacyjna nie jest zasadna, a podniesione w niej zarzuty należy uznać za chybione. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 50 § 1 P.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie oraz art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. polegające na wadliwym przyjęciu, że w przypadku stwierdzenia, że skarżący nie posiada interesu prawnego należy odrzucić, a nie oddalić skargę. Podkreślić należy, że ustawa z dnia 9 kwietnia 2015 r. o zmianie ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2015 r., poz. 658), która weszła w życie z dniem 15 sierpnia 2015 r. zmieniła art. 58 § 1 w ten sposób, że wskazana została nowa przyczyna odrzucenia skargi. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. skarga podlega odrzuceniu, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Istotne znaczenie tej zmiany polega na tym, że w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, w razie ustalenia, że uchwała lub akt organów jednostek samorządu terytorialnego nie narusza interesu prawnego lub uprawnienia, sąd oddalał skargę i rozstrzygał o tym wyrokiem, natomiast w aktualnie obowiązującym stanie prawnym sąd odrzuca skargę postanowieniem, jeżeli interes prawny lub uprawnienie skarżącego nie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą lub aktem organu jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to, że sąd administracyjny badał i nadal bada, czy został spełniony warunek wniesienia skargi na uchwałę lub akt organu jednostki samorządu terytorialnego w postaci naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego, a zmieniła się jedynie forma rozstrzygania o tym, jeżeli warunek ten nie został spełniony (por. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2016 r. sygn. akt II OSK 963/16; dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku ocenił, że skarżąca nie wykazała, aby zaskarżona uchwała naruszała jej konkretny, aktualny i realny interes prawny lub uprawnienie, a zatem prawidłowo odrzucając skargę zastosowano art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. Niezasadny jest również zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506), dalej powoływanej jako "u.s.g.". Dla skutecznego wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. konieczne jest nie tylko zaskarżenie uchwały lub zarządzenia, podjętego przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, ale również wykazanie naruszenia interesu prawnego skarżącego przez zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie. Stosownie bowiem do art. 101 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Interes prawny, który jest kategorią prawa materialnego, obejmuje uprawnienia oparte na prawie. Wnosząc skargę należy wykazać, że zaskarżana uchwała godzi w tak rozumiany interes prawny lub uprawnienie strony skarżącej w rezultacie prowadząc do zmiany lub uszczuplenia jej sfery prawnej (do zniesienia, ograniczenia lub uniemożliwienia korzystania z prawa). Naruszony interes musi być bezpośredni i aktualny, realny. W związku z tym, przyjmuje się, że do wniesienia skargi nie uprawnia istnienie jedynie potencjalnego zagrożenia naruszenia interesu prawnego strony skarżącej. Wskazuje się także, że o naruszeniu interesu prawnego w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. rozstrzyga zmiana w sytuacji prawnej skarżącego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 listopada 2009 r. sygn. akt II OSK 1305/09). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że skarżąca nie wykazała, by zaskarżona uchwała naruszała jej interes prawny w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Pozytywne rozstrzygnięcie tej kwestii było wymogiem koniecznym dla dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi. Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela argumentację Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Argumentacja zawarta w skardze kasacyjnej nie doprowadziła do podważenie tego stanowiska. Zwrócić należy uwagę, że przedmiotem zaskarżonej uchwały było założenie Przedszkola Samorządowego nr [...] imienia [...] w Wejherowie na [...]. Nieruchomość mająca stanowić siedzibę nowo utworzonej placówki, jak wynika z akt sprawy, stanowi własność Gminy Miasta Wejherowa i była oddana w użytkowanie A. R. na podstawie umowy użytkowania z dnia 19 grudnia 2018 r. W umowie tej, tj. w § 3 ust. 1 określono termin obowiązywania umowy, tj. od 1 stycznia 2019 r. do 30 czerwca 2019 r., a ponadto w § 4 ust. 3 przewidziano, że po jej wygaśnięciu z dniem 1 lipca 2019 r., posiadanie nieruchomości oraz wyposażenia zostanie przeniesione na Gminę Miasta Wejherowa (...). W żadnym z postanowień umowy strony nie przewidziały natomiast możliwości jej przedłużenia. W ocenie Sądu treść umowy nie pozostawia wątpliwości, że gmina, jako właściciel nieruchomości, a jednocześnie jako podmiot, na którym ciąży obowiązek realizacji publicznych zadań ze sfery edukacji publicznej, w tym zakładanie przedszkoli zabezpieczyła możliwość realizacji na przedmiocie umowy inwestycji – przedszkola samorządowego przewidując datę rozwiązania umowy użytkowania ze skarżącą. W tym kontekście utworzenie na przedmiocie użytkowania placówki oświatowej nie może uzasadniać przekonania skarżącej kasacyjnie o istnieniu legitymacji skargowej do zaskarżenia uchwały oraz naruszeniu jej interesu prawnego. Również powoływane przez stronę przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 342 k.c. odnoszący się do zakazu samowolnego naruszenia posiadania, nie może stanowić źródła interesu prawnego skarżącej kasacyjnie, gdyż ochrona własności na podstawie Konstytucji RP i ustaw przysługuje właścicielowi, a nie posiadaczowi nieruchomości. Okoliczność wykorzystywania przez A. R. spornej nieruchomości na siedzibę własnego przedszkola nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, bowiem postępowaniem, w którym mogą być dochodzone roszczenia wynikające z faktu naruszenia posiadania jest postępowanie cywilne przed sądem powszechnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona uchwała nie wpłynęła zatem w sposób bezpośredni i realny na uprawnienia skarżącej, będącej jedynie użytkownikiem nieruchomości na podstawie łączącej ją do 30 czerwca 2019 r. z gminą umowy użytkowania. Wpływ na wykonanie praw wynikających z użytkowania zabudowanej nieruchomości gruntowej położonej w Wejherowie na [...] ma sama umowa użytkowania, nie zaś uchwała w sprawie utworzenia przedszkola. Odnosząc się do argumentów powoływanych w skardze kasacyjnej zwrócić należy uwagę, że dołączona do skargi kasacyjnej uchwała z dnia 30 sierpnia 2019 r. nr VIIIk/XII/126/2019 dotyczyła uchylenia uchwały Rada Miasta Wejherowa z dnia 25 czerwca 2019 r. nr VIIIk/X/110/2019 w sprawie wyposażenia w mienie Przedszkola Samorządowego nr [...] imienia [...] w Wejherowie i nie mogła mieć wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu wiadomym jest natomiast, na co wskazywał również autor skargi kasacyjnej, że w tym samym dniu, tj. 30 sierpnia 2019 r. Rada Miasta Wejherowa podjęła uchwałę nr VIIIk/XII/125/2019 o uchyleniu zaskarżonej uchwały z dnia 2 kwietnia 2019 r. nr VIIIk/VII/82/2019 w sprawie założenia ww. przedszkola. Uchwała Rady Miasta Wejherowa stanowiąca przedmiot skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku nie weszła zatem w życie i nie wywołała skutków prawnych, bowiem uchwała ta przewidywała utworzenie placówki z dniem 1 września 2019 r. Okoliczność wyeliminowania z obrotu prawnego aktu prawa miejscowego przed dniem jego wejścia w życie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, dodatkowo wzmacnia argumentację Sądu I instancji, że interes prawny skarżącej kasacyjnie nie został naruszony. Bez wpływu na ocenę zaskarżonego postanowienia pozostaje także informacja o złożonym przez skarżącą kasacyjnie do Sądu Rejonowego w Wejherowie pozwie o ustalenie istnienia stosunku użytkowania/ użyczenia i toczącym się postępowaniu w tym przedmiocie. Jak wyjaśniono we wcześniejszych rozważaniach zgromadzone w aktach sprawy dokumenty nie wskazują aby A. R. po wygaśnięciu umowy użytkowania przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, a zatem nie można uznać, aby uchwała ta naruszała prawa podmiotowe strony. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na podstawie art. 184 P.p.s.a., ją oddalił.