II SA/Wa 871/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Izabela Głowacka - Klimas, Asesor WSA Joanna Kruszewska - Grońska (spr.), Protokolant specjalista Marcin Kwiatkowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 września 2019 r. sprawy ze skargi J. T. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ") decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm.; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] września 2018 r. nr [...] , którą w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 ze zm.; dalej: "ustawa o emeryturach i rentach z FUS"), odmówił przyznania [...] (dalej: "skarżący") renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji Prezes ZUS podzielił stanowisko wyrażone w rozstrzygnięciu pierwszoinstancyjnym, że nie stwierdzono istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Według organu, skarżący nie wykazał, aby niespełnienie warunków do świadczenia w trybie zwykłym spowodowane było okolicznościami, na które nie miał wpływu. Powołując się na akta administracyjne, organ wskazał, że w wieku 51 lat, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 22 lata, 1 miesiąc i 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Prezes ZUS nie kwestionował faktu, iż skarżący posiada odpowiedni do wieku staż ubezpieczeniowy. Wystąpienie tej okoliczności nie wystarcza jednak do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Należy bowiem uwzględnić całokształt okoliczności w sprawie i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Organ ustalił też, że w 10-leciu przed dniem powstania częściowej niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udokumentował tylko 3 lata, 8 miesięcy i 22 dni tych okresów. Z posiadanej dokumentacji wynika, że od 1 lutego 2004 r. do 26 października 2005 r. oraz od 9 maja 2009 r. do 26 stycznia 2018 r., tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. W ww. okresach nie była orzeczona wobec skarżącego całkowita niezdolność do pracy, zatem przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym nie był stan zdrowia lub inne zdarzenie zewnętrzne, niezależne od woli skarżącego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Prezes ZUS wskazał również, że orzeczeniem z (...) stycznia 2019 r. Komisja Lekarska ZUS orzekła, iż całkowita niezdolność do pracy powstała 26 stycznia 2018 r. Przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy skarżący był częściowo niezdolny do pracy od 24 stycznia 2011 r. do 25 stycznia 2018 r. Istniejąca częściowa niezdolność do pracy nie uniemożliwiała skarżącemu podjęcia zatrudnienia, a jedynie je ograniczała. Odnosząc się do argumentu powołanego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (zakończonej decyzją Prezesa ZUS z [...] września 2018 r. nr [...] ), że przerwa w ubezpieczeniu spowodowana była pobytem skarżącego w zakładzie karnym, organ wyjaśnił, iż fakt ten nie może być uznany za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła skarżącemu wykonywanie zatrudnienia w wymiarze pozwalającym na przyznanie ustawowych świadczeń rentowych. Nie była to bowiem okoliczność od skarżącego niezależna, lecz wynikała ze świadomego naruszania prawa. Prezes ZUS zaznaczył, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty w drodze wyjątku ocenie podlegała również sytuacja materialna skarżącego, przy czym nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu tego świadczenia. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku, ponieważ świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Reasumując, po ponownym przeanalizowaniu sprawy, organ nie stwierdził zaistnienia szczególnych okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Powyższa decyzja Prezesa ZUS z [...] stycznia 2019 r. stała się przedmiotem skargi skarżącego do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie mu renty w drodze wyjątku. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że wystąpiły następujące zdarzenia lub trwałe stany, na które nie miał wpływu: - nieuzasadnione, jego zdaniem, pobyty w szpitalu psychiatrycznym, podczas których nie postawiono mu trafnej diagnozy, co uniemożliwiło właściwe leczenie, które z kolei mogłoby rokować działaniami zmierzającymi do większej użyteczności publicznej (społecznej); - znaczny staż ubezpieczeniowy, bowiem w wieku 51 lat, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy, skarżący legitymował się przeszło 22-letnim okresem składkowym i nieskładkowym, co świadczy o tym, że bez szczególnych powodów nie uchylał się od pracy i uiszczał składki na ubezpieczenie. Stan ten uległ gwałtownemu pogorszeniu po 2008 r. ze względu na problemy zdrowotne skarżącego, chociaż podejmował on jeszcze próby zatrudnienia (z reguły na podstawie na umów cywilnoprawnych). W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na złe traktowanie go przez policję, prokuraturę, a także służbę więzienną. Przy piśmie z [...] marca 2019 r. skarżący przedstawił dokumentację medyczną, w tym orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z (...) lutego 2018 r. wskazujące, że jest całkowicie niezdolny do pracy do 31 stycznia 2020 r., a także decyzje Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] przyznające mu świadczenia, z których się utrzymuje. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. W piśmie z 27 czerwca 2019 r. wyznaczony z urzędu pełnomocnik skarżącego podtrzymał stanowisko mocodawcy. Ponadto zarzucił naruszenie: 1. art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie polegające na niezastosowaniu się do zasady prawdy obiektywnej oraz tzw. słusznego interesu obywateli poprzez niewłaściwą ocenę sytuacji majątkowej i życiowej skarżącego, która uzasadniała w ocenie organu odmowę przyznania świadczenia, 2. art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS poprzez jego niezastosowanie w stanie faktycznym sprawy w związku z przyjęciem przez organ, że długość stażu ubezpieczeniowego u skarżącego jest niewystarczająca do spełnienia przesłanek uzyskania świadczenia w drodze wyjątku, 3. art. 80 k.p.a. poprzez niezasadne przyjęcie, iż na podstawie całego materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie nie można przyjąć, że w stosunku do skarżącego występują szczególne okoliczności uzasadniające przyznanie świadczenia. Pełnomocnik skarżącego podkreślił, że organ pominął fakt, iż częściowa, a następnie całkowita niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji datuje się od 24 stycznia 2011 r. Jednocześnie częściowa niezdolność do pracy została orzeczona skarżącemu dopiero 18 stycznia 2019 r. Z doświadczenia życiowego wiadomo, że skarżący będąc osobą częściowo niezdolną do pracy, lecz nie posiadając w tym zakresie stosownej dokumentacji, nie miał większych szans na znalezienie zatrudnienia w okresie od 2011 r. O ile bowiem pracodawcy są skłonni zatrudniać osoby częściowo niezdolne do pracy, o tyle dokonują tego pod warunkiem przedstawienia w tym zakresie stosownych dokumentów przez pracowników. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, postępowanie przeprowadzone zostało przez organ zgodnie z wymogami k.p.a., a ustalenie Prezesa ZUS w zakresie braku spełnienia łącznie wszystkich przesłanek uprawniających do przyznania świadczenia w drodze wyjątku jest – w stanie faktycznym tej sprawy – prawidłowe. Zaskarżona decyzja nie narusza zatem prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, który pozwala na uzyskanie świadczenia w drodze wyjątku przez osoby niespełniające warunków do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z ww. przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Do przyznania omawianego świadczenia wszystkie przesłanki, o jakich wyżej mowa, powinny być spełnione łącznie. Brak spełnienia chociażby jednego warunku uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej świadczenie. Nadto podkreślenia wymaga, że decyzja wydawana w trybie przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS jest decyzją uznaniową, co oznacza, że nawet w przypadku spełnienia wszystkich ustawowych przesłanek, wyłącznie do organu należy decyzja, czy przyzna świadczenie. W niniejszej sprawie sytuacja taka jednak nie zachodzi, albowiem organ zasadnie stwierdził, iż nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, które uniemożliwiły skarżącemu nabycie uprawnień w trybie zwykłym. Ocena organu w tym zakresie jest, zdaniem Sądu, prawidłowa oraz została należycie uzasadniona, a tym samym ocena materiału dowodowego nie była dowolna. Zgodnie z ugruntowanym stanowiskiem orzecznictwa i doktryny, za szczególne okoliczności, o których mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, przyjmuje się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Na szczególne okoliczności składają się wyłącznie zdarzenia niezależne od ubezpieczonego. Chodzi tylko o zdarzenia albo trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodów ich skutków niemożliwych lub obiektywnie trudnych do przezwyciężenia. Zatem szczególne okoliczności to okoliczności obiektywne, niezależne i niezawinione przez ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie wyżej wymienionej ustawy ograniczają, utrudniają, czy wręcz udaremniają, możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA": z 4 grudnia 2018 r., sygn. akt I OSK 3218/18 oraz z 12 lipca 2019 r., sygn. akt I OSK 290/19 – orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W niniejszej sprawie jest bezsporne, że skarżący od 26 stycznia 2018 r. do 31 stycznia 2010 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy, a przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy był częściowo niezdolny do pracy od 24 stycznia 2011 r. do 25 stycznia 2018 r. Powyższe zostało stwierdzone orzeczeniem Komisji Lekarskiej ZUS nr [...] z [...] stycznia 2019 r. Z uzasadnienia tego orzeczenia wynika, że skarżący wniósł sprzeciw od orzeczenia Lekarza Orzecznika ZUS z (...) listopada 2018 r. (które wskazywało okresy całkowitej i częściowej niezdolności tak jak to podtrzymała Komisja Lekarska ZUS), domagając się ustalenia wcześniejszej daty powstania niezdolności do pracy. Podkreślić należy, że Sąd nie ma uprawnień do badania orzeczeń lekarzy orzeczników ZUS, ani komisji lekarskich ZUS (o ile spełniają one wymogi formalne), jak też możliwości kierowania ubezpieczonych na badania lekarskie. Zgodnie z wyrokiem NSA z 9 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 2282/16, w postępowaniu dotyczącym świadczenia w drodze wyjątku nie istnieje możliwość weryfikowania orzeczenia lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej ZUS, a organ rozstrzygający sprawę w drodze decyzji administracyjnej związany jest jego treścią. Rola sądu administracyjnego sprowadza się jedynie do oceny legalności wydanych w tej sprawie decyzji administracyjnych. To wyłącznie skarżący może w każdym czasie, w sytuacji pogarszającego się stanu zdrowia, wnosić do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o ponowne przeprowadzenie badań, w celu stwierdzenia całkowitej niezdolności do pracy. Zatem spełniony został warunek niemożności podjęcia pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy. Do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 22 lata, 1 miesiąc oraz 5 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu poprzedzającym powstanie częściowej niezdolności do pracy skarżący udokumentował 3 lata, 8 miesięcy i 22 dni okresów składkowych i nieskładkowych – zamiast 5 lat wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. W okresach od 1 lutego 2004 r. do 26 października 2005 r. oraz od 9 maja 2009 r. do 23 stycznia 2011 r., tj. do dnia powstania częściowej niezdolności do pracy skarżący nie wykazał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Zaświadczenie z Powiatowego Urzędu Pracy w [...] z [...] lutego 2018 r. wskazuje, że do dnia powstania częściowej niezdolności do pracy (tj. do 24 stycznia 2011 r.) skarżący poszukiwał pracy, rejestrując się dwunastokrotnie w okresie od 2 maja 2000 r. do 2 lutego 2011 r. Natomiast na przestrzeni siedmioletniego okresu częściowej niezdolności do pracy - od 24 stycznia 2011 r. do 25 stycznia 2018 r. - kiedy to jego możliwość podjęcia zatrudnienia była wprawdzie ograniczona, lecz nie była wykluczona, skarżący tylko przez ponad rok - w okresie od 9 lutego 2015 r. do 21 czerwca 2016 r. wykazał chęć podjęcia zatrudnienia, rejestrując się jako bezrobotny. Jednocześnie podkreślenia wymaga, iż sam fakt zarejestrowania jako osoby bezrobotnej w urzędzie pracy nie stanowi okoliczności szczególnej na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS. W przeciwnym wypadku świadczenia przyznawane w tym trybie mogłyby stać się regułą. Aby okres pozostawania bez pracy można było uznać za szczególną okoliczność, należy udowodnić, że w celu znalezienia pracy wykazano się wyjątkową (ponadprzeciętną) aktywnością - samo zarejestrowanie w urzędzie pracy w charakterze osoby bezrobotnej nie jest wystarczające (vide wyrok NSA z 1 sierpnia 2018 r., sygn. akt I OSK 841/18). Tymczasem skarżący nie wskazywał (ani tym bardziej nie udokumentował) czynionych w okresie częściowej niezdolności do pracy starań zatrudnienia się, które spotykały się z odmową pracodawców. Nie ulega przy tym wątpliwości, że pobyt skarżącego w zakładzie karnym nie stanowi okoliczności szczególnej w rozumieniu ustawy o emeryturach i rentach z FUS, gdyż - jak trafnie stwierdził organ - nie była to okoliczność niezależna od woli skarżącego, ale wynikała ona ze świadomego naruszenia prawa. Za niezasadny Sąd uznał zarzut naruszenia art. 7 i art. 80 k.p.a. Organ nie naruszył w tej sprawie przepisów postępowania administracyjnego. Prezes ZUS nie kwestionował w toku postępowania ani tego, że obecnie skarżący nie ma - ze względu na stan zdrowia - możliwości podjęcia zatrudnienia, ani też jego niewątpliwie trudnej sytuacji materialnej. Jednakże pojęcie "szczególnych okoliczności", na gruncie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, nie obejmuje szczególnej sytuacji strony, w jakiej znalazła się ona obecnie, kiedy to istotnie aktualnie nie ma możliwości podjęcia zatrudnienia i wypracowania świadczenia w trybie zwykłym. Trafnie też Prezes ZUS podał w decyzji, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawcy (vide wyrok NSA z 5 listopada 2014 r., sygn. akt I OSK 2148/14). Przyznanie tego świadczenia jest bowiem możliwe tylko w przypadku, gdy istnieją podstawy do przyjęcia, iż ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli okoliczności nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym. Okoliczności takie, jak prawidłowo stwierdził Prezes ZUS, nie zaistniały w niniejszej sprawie. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.