II SA/Wr 301/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Alicja Palus Sędziowie: Asesor WSA Wojciech Śnieżyński – spr. Sędzia WSA Gabriel Węgrzyn po rozpoznaniu w Wydziale II w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi J. M. na postanowienie [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wysokości obiektu budowlanego I. uchyla zaskarżone postanowienie; II. zasądza od [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego we [...] na rzecz skarżącego kwotę 100,00 (słownie: sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonym postanowieniem z [...].03.2019 r., nr [...][...] - po rozpoznaniu zażalenia J. M. - utrzymał w mocy postanowienie PINB w [...] z [...].01.2019 r., nr [...]. W uzasadnieniu organ zrelacjonował przebieg postępowania zainicjowanego wnioskiem J. M. z [...].05.2018 r. Strona zwróciła się wówczas do organu I instancji o podjęcie działań sprawdzających faktyczną wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. W powyższym piśmie wnioskodawca zawarł również żądanie "niezwłocznego wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia czy aktualna wysokość już na tym etapie wznoszonego obiektu nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia" budynku położonego przy ul. [...] nr [...]. Wskazał, że wobec takiej treści wniosku organ I instancji finalnie wydał na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Zgadzając się z takim rozstrzygnięciem organ II instancji zauważył, że wniosek dotyczył budynku przy ul. [...]. Zaprojektowana w nim wysokość kalenicy wynosi 13,35 m. Wysokość przesłaniania dla budynku należącego do wnioskodawcy nie może przekraczać tej wielkości. Obecnie wartość różnicy pomiędzy rzędną posadzki parteru a rzędną kalenicy budynku po obniżeniu przez inwestorów krokwi (po wydaniu postanowienia [...] z dnia [...].10.2018r.) wynosi 13,27 m i nie przekracza wartości określonej w projekcie i tym samym nie powoduje przesłaniania budynku wnioskodawcy. Organ zauważył również, że budynek przy ul. [...] realizowany jest na podstawie ostatecznej decyzji PINB w [...] z [...].10.2013 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego i pozwoleniu na wznowienie robót budowlanych. Według organu odwoławczego powyższe okoliczności przesądzają o tym, że inwestor aktualnie realizuje sporny obiekt budowlany zgodnie z projektem zamiennym. Wskazał również, że weryfikacja zgodności wysokości tego budynku z projektem budowlanym jest jednym z elementów kontroli obowiązkowej, która jest przeprowadzana po zakończeniu budowy i złożeniu wniosku o wydanie pozwolenia na użytkowanie obiektu. Inwestorzy zobowiązany jest do uzyskania takiego pozwolenia przed przystąpieniem do jego użytkowania. Za istotną okoliczność uznano przy tym to, że kwestia przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia budynku przy ul. [...][...] była już rozpatrywana przez organy nadzoru budowlanego w postępowaniu dotyczącym zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego. [...] podzielił tym samym stanowisko organu I instancji dotyczące braku możliwości wydania decyzji w trybie art. 51 ust. 5 ustawy Prawo budowlane, z uwagi na to, że przepis ten znajduje zastosowanie w przypadku niewykonania w terminie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 tego przepisu. Postępowanie, które ewentualnie mogłoby zakończyć się wydaniem wskazanej decyzji zakończyło się w roku 2013 - wydaniem decyzji na podstawie art. 51 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, zatwierdzającej projekt budowlany zamienny. W takiej sytuacji zachodzi brak podstawy materialno-prawnej do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...], obręb [...] w Lubinie przy ul. [...]nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczania nasłonecznienia budynku przy ul. [...] [...]. Ponadto weryfikacja spornej inwestycji pod kątem jej zgodności z § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12.04.2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki ich usytuowanie miała już miejsce w postępowaniu zakończonym ostateczną i prawomocną decyzją. Zatem zapadło już rozstrzygnięcie w tej sprawie. Odnosząc się do treści zażalenia organ zauważył, że już w decyzji nr [...] z [...].12.2013 r. szczegółowo odniesiono się do zarzutów dotyczących naruszenia § 13 ust. 4 ww. rozporządzenia. W konsekwencji czyni niezasadnym wszczęcie kolejnego postępowania, które miałoby ponownie rozstrzygać powyższe kwestie. Ponadto za niezgodne z prawdą organ uznał twierdzenie dotyczące tego, że wszystkie ustalenia organu nadzoru budowlanego I stopnia dotyczące aktualnej wysokości spornego obiektu oparte są wyłącznie na zatwierdzonym decyzją PINB w [...] z [...].10.2013 r. projekcie budowlanym, bowiem jak wynika z zaskarżonego postanowienia, PINB przeprowadził kontrolę spornego obiektu, a ponadto inwestorzy do dokumentacji kontroli budowy przedłożyli opracowanie sporządzone przez uprawnionego geodetę, z którego wynika, że wartość różnicy pomiędzy rzędną posadzki parteru a rzędną kalenicy budynku nie przekracza wartości określonej w projekcie. Organ przedstawił również powody dla których nie przeprowadził wnioskowanych przez stronę dowodów. Podał, że przepis art. 136 § 1 k.p.a. nie może znaleźć zastosowania w tej sprawie z uwagi na niedopuszczalność wszczęcia i przeprowadzenia na jego podstawie postępowania administracyjnego, którego celem byłoby ustalenie faktycznej wysokości realizowanego budynku. Przepis ten umożliwia przeprowadzenie dodatkowego postępowania dowodowego nie natomiast wszczęcie i prowadzenie postępowania administracyjnego. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu wniósł J. M. zarzucając organowi naruszenie art. 61 a § 1 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie wobec okoliczności, że na gruncie spornego przypadku zachodzi materialno-prawna podstawa do wszczęcia postępowania zgodnie z żądaniem strony oraz nie zachodzą żadne przesłanki nakazujące organowi zastosowanie tego przepisu, w szczególności nie zachodzą "inne przyczyny", o których jest mowa w tej regulacji. Wskazując na ten zarzut strona wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego na jego mocy postanowienia organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu skargi jej autor powtórzył dotychczasową argumentację zawartą m.in. we wniosku z [...].05.2018 r. oraz składanych pismach w tym zażaleniu. Wskazał, że w stosunku do żądania sformułowanego w piśmie z dnia [...].05.2018 r. organ nie może powoływać się na fakt podjęcia prawomocnego rozstrzygnięcia czy też wskazywać brak materialno-prawnej podstawy do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. Podtrzymał stanowisko na temat braku rozstrzygnięcia przez organy administracyjne oraz sądy administracyjne kwestii negatywnego przesłaniania i ograniczenia nasłonecznienia w takim aspekcie jaki został sformułowany w piśmie z [...].05.2018 r. Nie rozstrzygnięto tej kwestii również w aspekcie wadliwości projektu budowlanego zamiennego, dlatego dokument ten nie może stanowić w sprawie żadnego punktu odniesienia. Wskazał przy tym na wtórność kwestii wadliwości zatwierdzonego ostateczną decyzją z [...].10.2013 r. projektu budowlanego zamiennego. Taka wadliwość wynika z udowodnionego przez skarżącego braku spełniania przez wznoszony obiekt normy określonej w § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Skarżący wskazał, że twierdzenia organów na temat aktualnej wysokości spornego obiektu zostały oparte wyłącznie na zatwierdzonym decyzją z [...].10.2013 r. projekcie budowlanym, a więc akcie, którego wartość merytoryczną jest przez stronę konsekwentnie kwestionowana. Dlatego brak jest przesłanek aby twierdzić, że aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nie odbiega od odnośnych, wskazywanych przez organ wartości jest twierdzeniem całkowicie bezpodstawnym, gdyż za jedyny punkt odniesienia tych twierdzeń uczyniono projekt zamienny, a nie rzeczywisty zweryfikowany pomiarem stan rzeczy. Ponadto skarżący wskazał, że wnioskowanych przez niego czynności nie jest w stanie zastąpić bliżej nie określona kontrola organu nadzoru budowlanego, na którą powołuje się w uzasadnieniu do zaskarżonego rozstrzygnięcia organ II instancji. Zdaniem skarżącego również powoływanie się przez organy nadzoru na opracowanie (przedłożone przez inwestora) sporządzone przez geodetę, z którego to ma wynikać, że wartość różnicy pomiędzy rzędną posadzki parteru a rzędną kalenicy budynku nie przekracza wartości określonej w projekcie, wobec okoliczności, iż skarżący nie miał możliwości zapoznana się z jego treścią i odniesienia się merytorycznego do odnośnych ustaleń, jest bez żadnej doniosłości prawnej. Takie postępowanie organu godzi w zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym. Z drugiej strony nie kwestionuje obliczeń skarżącego, z których wynika, że wysokość spornego obiektu wynosi powyżej 15,35 m. W takich okolicznościach sprawy, skoro orzekające w sprawie organ nie rozpoznał kwestii negatywnego oddziaływania obiektu budowlanego realizowanego przy ul. [...] na istniejący już obiekt, toteż nie może ulegać najmniejszej wątpliwości, że w sprawie zachodzi materialno-prawna podstawa do wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia, czy aktualna wysokość obiektu budowlanego wznoszonego przy ul. [...] nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczenia nasłoneczniania budynku przy ul. [...][...]. Nadto przedłożony przez inwestora projekt zamienny, jeśli idzie o rzeczywisty wymiar (wysokość, tak inwentaryzowaną. jak i docelową) wznoszonego obiektu, jest niezgody z faktycznym stanem rzeczy. Narusza on § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w obu aspektach. Dlatego też wadliwość tego projektu winna rodzić konsekwencje w postaci wszczęcia w stosunku do decyzji z [...].10.2013 r. nadzwyczajnego postępowania mającego na celu wyeliminowanie tego aktu z obrotu prawnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie wskazując, że zarzuty zawarte w skardze zostały wyjaśnione w zaskarżonym postanowieniu. W piśmie przygotowawczym z [...].06.2019 r. skarżący nie zgodził się z twierdzeniem organu zawartym w odpowiedzi na skargę. Wskazał m.in. na zignorowanie przez organ jego argumentacji na temat wykładni § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Do pisma skarżący dołączył szkic z dokumentacji obrazującej usytuowanie obydwu budynków. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione zasługiwały na akceptację. Przede wszystkim stanowczo należy stwierdzić, że kwestia zgodność projektu budowlanego zamiennego - zatwierdzonego decyzją z [...].10.2013 r. - została już prawomocnie przesądzona przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 14.01.2016 r., sygn. akt II OSK 24/15. Przyjdzie tylko przypomnieć, że decyzją z 10.10.2013 r. PINB w [...] zatwierdził projekt budowlany zamienny i udzielił pozwolenia na wznowienie robót budowlanych, obejmujących budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z częścią usługową przy ul. [...] w [...] (działka nr [...]) oraz nałożył na inwestora obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Powyższą decyzję utrzymał w mocy [...] decyzją z [...].12.2013 r. Stanowisko organu nadzoru w kwestii legalności takiego rozstrzygnięcia podzielił NSA we wskazanym wyroku. Sąd kasacyjny zgodził się bowiem z organem w kwestii istnienia podstaw do zmniejszenia odległości, o których mowa w ust. 1 pkt 1, a tym samym zastosowania § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. W tym zakresie wskazał na brak kwestionowania w dotychczasowym postępowaniu tego, że wysokość kalenicy budynku inwestora na działce nr [...] mierzona w sposób określony w ust. 2 wynosi 13,35 m, tym samym wysokość przesłaniania budynku usytuowanego na działce nr [...] nie może przekraczać tej odległości. Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy NSA stwierdził brak podstaw do podważenia ustaleń dokonanych przez organ administracji co do zgodności projektu budowlanego z § 13 rozporządzenia. W świetle takiej oceny prawnej nie można już kwestionować zgodność projektu zamiennego z przepisami, w tym techniczno- budowlanymi. Nie znajduje zatem podstaw prawnych oczekiwanie skarżącego dotyczące wzruszenia decyzji z [...].10.2013 r. ze względu na podnoszoną w skardze wadliwość projektu zamiennego. Powołany wyrok nie jest jedynym orzeczeniem sądu administracyjnego, jakie zapadło w sprawie inwestycji prowadzonej na działce nr [...]. W szczególności zauważyć należy, że skarżący w dniu [...].02.2016 r. złożył do PINB w [...] wniosek datowany na [...].02.2016 r. o wszczęcie postępowania administracyjnego w sprawie, tu cyt.: "ustalenia, czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. w [...] na działce nr [...] budynku nie prowadzi do naruszenia obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Wobec bezczynności organu w rozpoznaniu tego wniosku WSA we Wrocławiu prawomocnym wyrokiem z 27.07.2016 r., sygn. akt II SAB/Wr 20/16 uwzględniając skargę J.M., zobowiązał organ do rozpoznania tego wniosku w drodze aktu administracyjnego w terminie 30 dni od dni doręczenia odpisu prawomocnego wyroku. Prowadzone po tym wyroku postępowanie administracyjne zostało zakończone postanowieniami odmawiającymi na podstawie art. 61 a § 1 k.p.a. wszczęcia postępowania w sprawie "ustalenia czy faktyczna wysokość wznoszonego przez M. J. na działce nr [...] w [...] budynku nie prowadzi do naruszeń obowiązujących przepisów prawa budowlanego w zakresie uregulowanym przepisem § 13 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie". Zgodność z prawem takiego rozstrzygnięcia badana była przez tut. Sąd w prawomocnym wyroku z 08.03.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 859/16 oraz w nieprawomocnym wyroku z 07.03.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 747/17. Przyjdzie w tym miejscu zwrócić uwagę na istotną różnicę pomiędzy treścią wniosku z [...].02.2016 r. oraz wniosku z [...].05.2018 r. W tym pierwszym piśmie skarżący wniósł o ustalenie "faktycznej wysokości wznoszonego budynku". Z kolei we wniosku z [...].05.2018 r. skarżący zażądał sprawdzenia "aktualnej wysokość wznoszonego budynku". W tym aspekcie mamy do czynienia z nową sprawą. Nie istnieje zatem pomiędzy tymi sprawami tożsamość faktyczna. Podkreślenie tej okoliczności jest o tyle istotne w aspekcie niniejszej sprawy, albowiem Sąd w powołanym wyroku z 07.03.2018 r., sygn. akt II SA/Wr 747/17 ocenił za prawidłowe działania organów nadzoru w aspekcie zbadania wysokości realizowanego budynku i jego odległości od innych obiektów, istniejących aktualnie i ustalonych przy wydaniu decyzji w dniu [...].10.2013 r. Jednocześnie Sąd zauważył, że wobec stwierdzonego w trakcie czynności kontrolnej etapu realizacji przedmiotowego budynku, w tym braku zadaszenia tego obiektu i braku pełnej konstrukcji więźby dachowej nie jest możliwe prawidłowe określenie jego faktycznej wysokości i dokonanie ustaleń w zakresie wnioskowanym przez skarżącego w pismach datowanych na dzień [...].02.2016 r. i [...].09.2016 r. Oceniając prawidłowość procedowania przez organy nadzoru nad wnioskiem z [...].05.2018 r. odwołać się należy z kolei do treści wyroku z 08.03.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 859/16. Zwraca się w nim bowiem uwagę na konieczność ustalenia faktycznego stanu realizacji obiektu. W tym celu zobowiązano organ do przeprowadzenia czynności kontrolnych w trybie art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane. Sąd wskazał przy tym, że w przypadku braku stwierdzenia przez organy stanu faktycznego odpowiadającego hipotezie jakichkolwiek norm Prawa budowlanego bądź rozporządzeń wykonawczych, nie będą one zobligowane do merytorycznego rozstrzygania o istocie sprawy w drodze decyzji administracyjnej. Wówczas taka sytuacja uprawnia do uznania, że postępowanie "z innych przyczyn" nie może być wszczęte. Dokonane w trakcie kontroli ustalenia, zanotowane w protokole, stanowią w takiej sytuacji, w świetle art. 81 ust. 4 ustawy Prawo budowlane, wystarczającą podstawę do takiej oceny. Powyższą ocenę prawną i wskazania co do dalszego postępowania należy w pełni odnieść do treści wniosku z [...].05.2018 r. Z tych też względów w postępowaniu administracyjnym, w którym wydano zaskarżone postanowienie, istotną rolę odgrywały ustalenia kontrolne obrazujące aktualną wysokość obiektu budowlanego wznoszonego na działce nr [...]. Bez protokołu z kontroli nie jest możliwe dokonanie ustaleń koniecznych do właściwego załatwienia żądania skarżącego zawartego w piśmie z [...].05.2018 r. Zauważając, że PINB w [...] postanowieniem z [...].01.2019 r. odmówił wszczęcie postępowania w sprawie ustalenia czy aktualna wysokość już na tym etapie wznoszonego obiektu nie powoduje w tej chwili przesłaniania oraz ograniczenia nasłonecznienia" budynku położonego przy ul. [...] nr [...], tym niemiej już na etapie postępowania odwoławczego przed [...] prowadzone było postępowanie administracyjne, w którym prawo strony do wypowiedzenia się do przeprowadzonych dowodów w pełni powinno być zagwarantowane. Przeprowadzenie dowodu dopiero wtedy czyni wiarygodną okoliczność faktyczna, gdy strona mogła się wypowiedzieć co do dowodu. Mając na uwadze powyższe stwierdzić należy, że zgodnie z regulacją zawartą w art. 81 k.p.a., okoliczności faktyczne ustalone na podstawie dowodów przeprowadzonych bez uczestnictwa stron postępowania, nie mogą być uznane za udowodnione. W realiach kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że [...] w zaskarżonym postanowieniu powołał się na wyniki kontroli obiektu znajdującego się na działce [...], a ponadto na opracowanie przedłożone w trakcie kontroli sporządzone przez uprawnionego geodetę. Z tymi dowodami nie tylko nie zapoznał się skarżący ale również brak jest ich w aktach sprawy. Nie jest jednak niedopatrzenie ze strony organu. [...] postanowieniem z [...].08.2018 r. wezwał bowiem organ I instancji do uzupełnienia akt sprawy poprzez dostarczenie protokołu z kontroli, która odbyła się w dniach [...].07.2018 r. Jak wynika z odpowiedzi PINB z [...].09.2018 r., przedłożony organowi wyższej instancji protokół z kontroli nie został uznany za część akt sprawy i włączono go do tych akt. W świetle takich ustaleń zasadnym staje się zarzut skargi dotyczący naruszenia przez [...] zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym (art. 10 § 1 k.p.a.). Skoro organ ten uznając za niezgodne z prawdą twierdzenia skarżącego dotyczące tego, że wszystkie ustalenia organu nadzoru budowlanego stopnia powiatowego dotyczące aktualnej wysokości spornego obiektu zostały oparte na zatwierdzonym decyzją z [...].10.2013 r. projekcie zamiennym, powołuje się wyniki kontroli oraz opracowanie przedłożone przez inwertora, to takie dowody powinny znajdować w aktach niniejszej sprawy, aby skarżący mógł się z nimi zapoznać i do nich się odnieść. W przeciwnym razie przyznać należy rację skarżącemu, że takie postępowanie organu godzi w zasadę czynnego udziału stron w postępowaniu administracyjnym i powoduje, że powoływane przez organ dowody są bez żadnej doniosłości prawnej. Nie dają bowiem podstaw do oceny prawidłowości określenia przez organ faktycznej wysokości budynku. Ponadto takie działanie organu pozostaje w sprzeczności ze stanowiskiem wyrażonym w wyroku z 08.03.2017 r., sygn. akt II SA/Wr 859/16. Biorąc pod uwagą specyfikę postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania podejmowanego na postawie art. 61 a § 1 k.p.a., które to postanowienie (w zasadzie) nie dotyczy samego postępowania w sprawie, lecz załatwienia sprawy, organ rozpatrujący zażalenie na takie postanowienie nie może ograniczyć się wyłącznie do kontroli takiego postanowienia, lecz ma obowiązek rozpatrzenia całości sprawy we własnym zakresie, gdyż organ ten rozpoznaje sprawę, a nie zażalenie. Takie rozpoznanie sprawy przez organ II instancji odbywa się z udziałem stron, której należy zapewnić dostęp do ogółu dowodów, które stanowiły podstawę do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Brak zatem zapoznania strony z dowodami oznacza, że nie mają one w sprawie żadnego znaczenia. W tym stanie rzeczy Sąd uznając zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. ale również art. 81 k.p.a. za zasadny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a uchylił zaskarżone postanowienie. Ze względu na stwierdzone naruszenie przepisów postępowania administracyjnego Sąd odstąpił od zajęcia stanowiska co do meritum postępowania, gdyż byłoby to na tym etapie przedwczesne. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 p.p.s.a.