II FSK 36/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Płusa Sędzia NSA Stefan Babiarz Sędzia NSA Grażyna Nasierowska (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej S.D. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 10 września 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 428/19 w sprawie ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 29 kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za grudzień 2017 r. oddala skargę kasacyjną. 1. Wyrokiem z 10 września 2019 r., sygn. akt I SA/Rz 428/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie oddalił skargę S. D. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie (dalej: organ odwoławczy) z 29 kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy stwierdzenia nadpłaty w opłacie za gospodarowanie odpadami komunalnymi za grudzień 2017 r. 2. W skardze kasacyjnej pełnomocnik skarżącego zaskarżyła wyrok w całości, zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. - Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest : 1) art. 6f ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz.1579), poprzez jego pominięcie i przyjęcie, że obowiązek ponoszenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi powstaje w przypadku nieruchomości za każdy miesiąc, w którym na danej nieruchomości zamieszkuje mieszkaniec, podczas gdy podstawę ustalenia wynagrodzenia za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stanowi stawka za 1 Mg odebranych odpadów komunalnych, zatem więc to odebrane odpady komunalne uzasadniają konieczność uiszczenia opłaty ustalonej według określonej stawki; 2) art. 6q ust.3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2019 r. poz. 1579) poprzez błędne zastosowanie i w konsekwencji uznanie, że dla powstania obowiązku uiszczenia opłaty z tytułu odbioru odpadów nie ma znaczenia okoliczność, czy usługa została wykonana czy nie. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie : art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2014 r., poz. 1647 z późn.zm.; dalej : p.u.s.a.) w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli i oddalenie uzasadnionej skargi skarżącego oraz art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art. 134 §1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7,8,9 oraz art. 77§1 k.p.a., polegające na oddaleniu skargi zamiast jej uwzględnieniu, a w konsekwencji nieuchyleniu decyzji, pomimo że nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w niniejszej sprawie, w tym nie dokonano oględzin drogi dojazdowej, która bezsprzecznie pozwala na odbiór odpadów, a co kwestionowały organy, a Sąd pominął tę okoliczność. Wskazując na powyższe, pełnomocnik skarżącego wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie. Nadto zrzekła się rozprawy, a także wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Organ odwoławczy nie skorzystał z możliwości sporządzenia odpowiedzi na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje : 3. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, toteż należało ją oddalić. Stosownie do art. 183 § 1 zd. 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu nieważność postępowania. Konstrukcja skargi kasacyjnej w zasadzie wyznacza zakres kontroli sprawowanej przez sąd kasacyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, poza przypadkami nieważności, oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest jej podstawami, czyli że władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały skonkretyzowane w skardze kasacyjnej. Powyższe obliguje zatem stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania tak zarzutów, jak i ich uzasadnienia. Naczelny Sąd Administracyjny, działając jako sąd kasacyjny, nie został bowiem wyposażony w kompetencje do konkretyzowania, uściślania czy korygowania zarzutów strony skarżącej. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym oparte jest na zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, ograniczając się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej, w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Sąd odwoławczy nie może poprawiać podstaw zaskarżenia i wniosków skargi kasacyjnej, gdyż oznaczałoby to działanie z urzędu, niedopuszczalne w świetle cytowanego przepisu. 4. Z treści art. 6h ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (w stanie prawnym mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, tzn. w 2017 r., Dz.U. z 2017 r. poz. 1289, dalej : ustawa), właściciele nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy, są obowiązani ponosić na rzecz gminy, na terenie której są położone ich nieruchomości, opłatę za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Opłata ta jest daniną publiczną i ma charakter obowiązkowy, zaś mieszkaniec gminy nie jest zwolniony od jej płacenia nawet wtedy, gdy gmina niewłaściwie organizuje odbiór opadów. Przepisy tej ustawy nie uzależniają bowiem obowiązku uiszczenia opłaty za gospodarowanie odpadami od wykonania, częściowego wykonania, bądź niewykonania obowiązku odbioru odpadów od właściciela nieruchomości (zob. wyrok WSA w Gdańsku z 18 stycznia 2017 r. sygn. akt I SA/Gd 1427/16). Stanowisko to znalazło akceptację m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 listopada 2017 r. o sygn. akt II FSK 1337/17 . NSA uznał, że zaniedbania gminy w realizacji zadania określonego w art. 6c ust. 1 i 2 ustawy nie mają znaczenia dla obciążenia właściciela nieruchomości obowiązkiem zapłaty opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Spoczywający na skarżącym obowiązek uiszczenia opłaty nie był uzależniony od wykonania, częściowego wykonania czy też niewykonania obowiązku odbioru odpadów od właściciela nieruchomości. Opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie jest bowiem ceną za wykonaną usługę. Uprawnienie do pobierania opłat nie wynika z umowy cywilnoprawnej zawartej pomiędzy gminą i właścicielem nieruchomości, lecz z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz unormowań zawartych w uchwałach rady gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się, że pobieranie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi jest czynnością mieszczącą się w sferze publicznoprawnej, w wykonywaniu której gmina występuje w roli organu władzy publicznej. Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 28 listopada 2013 r., sygn. K 17/12 wyjaśnił, że opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi ma charakter daniny publicznej. Opłata ta została nałożona ustawą i ma charakter powszechnego, jednostronnie ustalanego świadczenia pieniężnego, od którego wniesienia uzależnione jest dopiero świadczenie innego podmiotu, opłata ta jest świadczeniem pieniężnym o charakterze przymusowym. Obowiązek jej zapłaty spoczywa na wszystkich właścicielach nieruchomości, na których zamieszkują mieszkańcy (art. 6h w związku z art. 6c ust. 1 ustawy). Opłata ta należy do dochodów publicznych i jest przeznaczona na realizację celów publicznych. Stanowi bowiem dochód gminy, z którego pokrywa się funkcjonowanie systemu gospodarowania odpadami komunalnymi, a mianowicie: odbieranie, transport, zbieranie, odzysk i unieszkodliwianie odpadów komunalnych, tworzenie i utrzymanie punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych oraz obsługę administracyjną tego systemu (art. 6r ust. 1 w związku z ust. 2 ustawy). Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają zatem swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s u.c.p.g.). Nadal jednak, w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę o jakiej mowa w art. 6h ustawy. Obowiązek opłaty wynika wprost z przepisu prawa i jest bezwarunkowy w tym sensie, że konieczność uiszczenia opłaty nie jest zależna od spełnienia świadczenia wzajemnego przez gminę tj. od odebrania odpadów z nieruchomości. Ustawodawca na gruncie ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przyjmuje regułę, że z zamieszkiwaniem ludzi związane jest wytwarzanie śmieci i nie przewiduje możliwości obalenia tego założenia. 5. W rozpatrywanej sprawie skarżący zadeklarował gospodarstwo 1-osobowe i miesięczną opłatę 20 zł. Zażądał zwrotu uiszczonej kwoty w wysokości 20 zł za grudzień 2017 r. Uznał bowiem, że doszło do uiszczenia nienależnej kwoty, bowiem firma odbierająca odpady komunalne odmówiła w grudniu 2017 r. dojazdu bezpośrednio do jego nieruchomości i odbioru odpadów. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że nie doszło do powstania nadpłaty, bowiem kwota 20 zł (zadeklarowana i uiszczona) odpowiadała należnej opłacie (20 zł). Stanowisko to nie zostało w żaden sposób podważone we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie obejmują art. 72 §1 pkt 1 Ordynacji podatkowej. Trafne jest zatem stanowisko Sądu pierwszej instancji, że uiszczona przez skarżącego opłata za grudzień 2017 r. była kwotą należną. Kwestie wiążące się z dojazdem do posesji skarżącego nie mają znaczenia dla rozpatrywanej sprawy. Zgodnie z art. 6 r ust. 3d ustawy uchwała, o której mowa w ust. 3, określa także tryb i sposób zgłaszania przez właścicieli nieruchomości przypadków niewłaściwego świadczenia usług przez przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości lub przez prowadzącego punkt selektywnego zbierania odpadów komunalnych. Podmioty zobowiązane do uiszczenia opłaty nie mają zatem swobody w decydowaniu o potrzebie (obowiązku) jej ponoszenia, a w szczególności nie są uprawnione do powstrzymywania się od jej uiszczenia w sytuacji, gdy gmina nie realizuje ustawowego obowiązku odbioru odpadów. Opłata nie jest bowiem świadczeniem wzajemnym uiszczanym za wykonaną przez gminę usługę, lecz wynika z ustawowego obowiązku partycypowania przez właścicieli nieruchomości w kosztach gospodarowania odpadami komunalnymi ponoszonymi przez gminę, na terenie której położona jest nieruchomość stanowiąca przedmiot własności podmiotu zobowiązanego do zapłaty tej opłaty. Natomiast w przypadku, gdy gmina nie realizuje obowiązku odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, właściciel nieruchomości jest obowiązany do przekazania odpadów komunalnych, na koszt gminy, podmiotowi odbierającemu odpady komunalne od właścicieli nieruchomości (art. 6s ustawy). Nadal jednak w takiej sytuacji właściciel nieruchomości ma obowiązek uiścić opłatę, o jakiej mowa w art. 6h ustawy. 6. Odnosząc się zaś do zarzutów skargi kasacyjnej przede wszystkim należy wyjaśnić, że nie mógł być uwzględniony zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 6f ust. 3 ustawy. Artykuł 6f w 2017 r. nie posiadał wskazanej w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjnej (ustępu 3.). Dzielił się jedynie na dwa ustępy i brzmiał następująco : 1. (uchylony). 1a. Umowa w sprawie zamówienia publicznego na odbieranie albo odbieranie i zagospodarowanie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości określa instalację lub instalacje, w tym regionalne instalacje do przetwarzania odpadów komunalnych, do których podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany przekazać odebrane odpady. W przypadku niewielkich ilości odebranych odpadów selektywnie zbieranych niepodlegających przekazaniu do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych możliwe jest wskazanie podmiotu zbierającego te odpady. 2. (uchylony). Ustawą z dnia 19 lipca 2019 r. o zmianie ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz niektórych innych ustaw (poz. 1579) dokonano zmian m.in. w art. 6f poprzez dodanie ustępu 3 w następującym brzmieniu : 3. Podstawę ustalenia wynagrodzenia za odbieranie odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości stanowi stawka za 1 Mg odebranych odpadów komunalnych. Zmiana ta weszła w życie od 6 września 2019 r., a zatem nie miała zastosowania w rozpatrywanej sprawie dotyczącej stanu prawnego obowiązującego w grudniu 2017 r. Nie mogły zatem ani organy podatkowe, ani Sąd pierwszej instancji naruszyć przepisu, który nie istniał w 2017 r. Zgodnie z art. 6q ust. 1 ustawy w sprawach dotyczących opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi stosuje się przepisy ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa, z tym że uprawnienia organów podatkowych przysługują wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, a w przypadku przejęcia przez związek międzygminny zadań gminy, o których mowa w art. 3 ust. 2, w zakresie gospodarowania odpadami komunalnymi, w zakresie opłat za gospodarowanie odpadami komunalnymi, które stanowią dochód związku międzygminnego - zarządowi związku międzygminnego. Brzmienie tego przepisu oznacza, że w tej kategorii spraw przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego również nie są stosowane. Zgodnie z art. 6q ust. 3 ustawy w brzmieniu obowiązującym w 2017 r. w przypadku złożenia korekty deklaracji lub nowej deklaracji zmniejszającej wysokość zobowiązania z tytułu opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi nie stwierdza się nadpłaty w tej opłacie za miesiące, w których usługa odbierania odpadów komunalnych była świadczona. Zauważyć należy, że skardze kasacyjnej (zarzuty) wskazano na art. 6q ust. 3 w brzmieniu obowiązującym w 2019 r. Przepis ten w 2019 r. został uchylony. Wymienione wyżej błędy, niedokładności zawarte w zarzutach skargi kasacyjnej świadczą o zupełnym zignorowaniu przedmiotu sprawy i stanu prawnego sprawy. Sąd pierwszej instancji prawidłowo wyjaśnił, że art. 6q ust. 3 ustawy nie uzależnia opłaty od tego, czy usługa została wykonana. Nie sposób też uznać, że w sprawie doszło do naruszenia art. 1 §1 i 2 p.u.s.a. Są to przepisy ustrojowe normujące zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne. Sąd pierwszej instancji mógłby naruszyć te regulacje odmawiając rozpoznania skargi, mimo wniesienia jej z zachowaniem przepisów prawa, bądź rozpoznając ją, ale stosując przy kontroli inne kryterium niż kryterium zgodności z prawem. Innymi słowy naruszenie tych przepisów może polegać na wykroczeniu poza właściwość sądu albo zastosowaniu środka nieznanego ustawie, przy czym żaden z powołanych przepisów nie może być naruszony poprzez wadliwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej. Skarga kasacyjna, jej zarzuty i uzasadnienie świadczą o błędnym rozumieniu celu przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Autor skargi kasacyjnej pominął obowiązujący w sprawie stan prawny (grudzień 2017 r.), wskazując na przepisy obowiązujące w 2019 r., które nie miały zastosowania w rozpatrywanej sprawie. Niezasadne są także zarzuty związane z niekompletnym materiałem dowodowym zebranym w sprawie, pominięciem dokonania oględzin drogi dojazdowej. Dowód ten miałby wykazać, że przedmiotowa usługa odbioru odpadów komunalnych świadczona była w sposób niewłaściwy, a droga dojazdowa pozwalała na odbiór odpadów. W niniejszej sprawie skarżący 8 marca 2018 r. wniósł o wydanie decyzji w sprawie zwrotu nadpłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi za grudzień 2017 r. Za grudzień 2017 r. uiścił opłatę w wysokości 20 zł. Po wezwaniu organu – 30 kwietnia 2018 r. - złożył korektę deklaracji, w której zadeklarował gospodarstwo 1-osobowe i miesięczną opłatę w wysokości 20 zł. Sąd pierwszej instancji, mając na względzie regulacje wynikające z ustawy słusznie wyjaśnił, że nie mogło dojść do stwierdzenia nadpłaty. Tak więc nie było potrzeby ustalania na podstawie dowodu oględzin drogi, czy gmina realizując obowiązek odbioru odpadów komunalnych z nieruchomości skarżącego, wywiązywała się z tego obowiązku w sposób właściwy. Wyjaśnić też należy, że wskazane w zarzutach skargi kasacyjnej przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie mają zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Autor skargi kasacyjnej nie zauważa, że prawidłową podstawą powinny być przepisy Ordynacji podatkowej. Mając na względzie ogół zaprezentowanej argumentacji, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.