II SAB/Gl 47/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Nitecki, Sędziowie Sędzia WSA Edyta Kędzierska,, Sędzia WSA Renata Siudyka (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi E. R. na bezczynność Prezydenta Miasta S. w przedmiocie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę W piśmie z dnia [...] r. skierowanym do Prezydenta Miasta S. (dalej także "organ") zostały złożone 23 wnioski o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości obejmującej kompleks garażowy w ilości 43 garaży przy ul. [...] w S. Jednym z wnioskodawców była E. R. (strona, skarżąca). Pismami z dnia [...] r. organ poinformował wnioskodawców, że zostały spełnione warunki określone w art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. z 2012 r., poz. 83 z późn. zm.), tj. z żądaniem przekształcenia wystąpili użytkownicy wieczyści nieruchomości, których suma udziałów wyniosła co najmniej połowę. Wskazał nadto, że jeżeli co najmniej jeden współużytkownik wieczysty zgłosi sprzeciw wobec złożonego wniosku o przekształcenie, właściwy organ zawiesza postępowanie. Podkreślił, że obowiązkiem organu jest wystąpienie do pozostałych współużytkowników wieczystych z informacją o złożonych wnioskach o przekształcenie i o możliwości wniesienia sprzeciwu, a następnie w przypadku wniesienia sprzeciwu zawieszenia postępowania celem umożliwienia żądającym przekształcenia skorzystania z możliwości wystąpienia do sądu powszechnego o podjęcie rozstrzygnięcia zastępującego zgodę osób sprzeciwiających się, zgodnie z dyspozycją zawartą w art. 199 kodeksu cywilnego. W związku z powyższym do pozostałych użytkowników wieczystych (właścicieli 20 garaży) organ wystosował pisma z dnia [...] r. z informacją o konieczności ustosunkowania się do złożonych wniosków o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności ww. nieruchomości oraz o możliwości wniesienia sprzeciwu wobec sprawy przekształcenia. W piśmie z dnia [...] r. strona nie zgodziła się z procedurą wystąpienia przez organ do współużytkowników wieczystych nieruchomości o wyrażenie swojego stanowiska odnośnie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności gruntu dotyczącego poszczególnych garaży. Podkreśliła, że jednym z podstawowych obowiązków organów administracji jest działanie bez zbędnej zwłoki. W odpowiedzi na powyższe pismo organ pismem dnia [...] r. odnosząc się do obowiązków, jakie spoczywają na organie wskazał, iż przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości dotyczy całej nieruchomości i wiąże się z odpowiednią opłatą za przekształcenie. Dalej organ wyjaśnił, że jeden z właścicieli garażu i tym samym współużytkownik wieczysty przedmiotowej nieruchomości nie żyje i na chwilę obecną nie zostało przeprowadzone postępowanie spadkowe. Podkreślił, że opłata za przekształcenie dotyczy wszystkich użytkowników wieczystych. W ponagleniu do Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. strona wniosła o stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z naruszeniem prawa oraz zobowiązanie organu administracji do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie ww. wniosku i zarządzenie wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych bezczynności i przewlekłości, a także podjęcia środków zapobiegających bezczynności i przewlekłości w przyszłości. W uzasadnieniu podkreśliła, że do dnia sporządzenia ponaglenia organnie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku, ani też nie wydał postanowienia/zawiadomienia w trybie art. 36 k.p.a. w związku z art. 35 k.p.a. Wyjaśniła również, że właściciel garażu nr 1 zmarł ponad 5 lat temu, a od czasu jego śmierci wszystkie należności wynikające z opłat za wieczyste użytkowanie, jak i podatku od nieruchomości były i są regulowane na bieżąco przez brata zmarłego – właściciela garażu nr 2, który również był wnioskodawcą w rozpatrywanej sprawie. Strona stwierdziła, że skoro brat spadkodawcy nie odrzucił spadku, ani w inny sposób nie został wyłączony z dziedziczenia, to nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie wiadomo kto jest spadkodawcą. Ponadto organ administracji winien dysponować powyższymi informacjami z urzędu, a dokonania takich ustaleń zaniechał. W piśmie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. organ I instancji ustosunkował się do zarzutów strony zawartych w ponagleniu stwierdzając, że w świetle podejmowanych przez organ działań nie można mówić o opieszałości i bezczynności pracowników Wydziału Mienia Komunalnego Urzędu Miejskiego w S. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach orzekło, że organ dopuścił się zarówno przewlekłego postępowania, jak i bezczynności w załatwieniu wniosku wniesionego w piśmie z dnia [...] r.; przewlekłe prowadzenie postępowania w załatwieniu wniosku jw. nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; zobowiązało Prezydenta Miasta S. do załatwienia wniosku wniesionego w piśmie z dnia [...] r. w terminie 1 miesiąca liczonego od dnia doręczenia postanowienia, ustalenia osób winnych niezałatwienia sprawy w terminie oraz podjęcia środków zapobiegających naruszaniu terminów załatwiania spraw w przyszłości. W uzasadnieniu Kolegium po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz obowiązujących przepisów zauważyło, że wbrew dyspozycji art. 36 § 1 k.p.a. organ nie zawiadomił stron postępowania w terminie wynikającym z art. 35 § 1 k.p.a, ani też o przyczynach zwłoki i nie wskazał nowego terminu załatwienia sprawy, co uzasadniało zdaniem Kolegium uznanie, że organ jest bezczynny w załatwieniu sprawy zainicjowanej wnioskiem z dnia [...] r. Dalej Kolegium zauważyło, że w aktach postępowania brak jest dowodów potwierdzających wysłanie do pozostałych 20 współużytkowników wieczystych i właścicieli garaży w kompleksie przy ul. [...] w S. pism z informacją o złożonych wnioskach, a zatem nie wiadomo jakiej treści były te pisma informacyjne, jaki zawarty w nich został rygor odnośnie pouczenia adresata zawartej w nich informacji o terminie zajęcia stanowiska w kwestii przekształcenia prawa. Nie wiadomo też czy zostały one skutecznie doręczone i odebrane przez adresatów. Ponadto w aktach sprawy brak jest dowodów potwierdzających twierdzenia organu dotyczące śmierci jednego ze współuczestników wieczystych. Powyższe skutkowało uznaniem, że postępowanie prowadzone przez organ było przewlekłe. Uznało jednocześnie, że w świetle wyjaśnień złożonych przez organ przewlekłość nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Wyjaśniło również, że wyznaczony termin załatwienia sprawy uwzględnia termin niezbędny do ostatecznego wyjaśnienia z udziałem uprawnionych podmiotów, które nie zajęły stanowiska w odniesieniu do złożonego wniosku o przekształcenie prawa i podjecie w tym zakresie niezbędnych czynności procesowych - w celu załatwienia wniosku. W skardze na bezczynność Prezydenta Miasta S. wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skarżąca wniosła o zobowiązanie organu do niezwłocznego załatwienia sprawy przez wydanie decyzji administracyjnej w sprawie wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości: stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa: wymierzenie organowi grzywny w wysokości określonej w art.154 § 6 p.p.s.a.; przyznanie od organu na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw w przedmiocie sprawy. W uzasadnieniu przedstawiła przebieg postępowania w sprawie akcentując, że do dnia złożenia skargi tj. [...] r. organ nie wydał decyzji w przedmiocie złożonego wniosku. Nie poinformował też o wykonaniu żadnego z pozostałych zobowiązań nałożonych postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. Stwierdziła, że w dniu [...] r. doręczono jej postanowienie -[...] z dnia [...] r. w przedmiocie wyznaczenia nowego terminu załatwienia sprawy jednak bez wskazania przyczyn zwłoki, jak i konkretnego terminu jej załatwienia, co jest sprzeczne z art. 57 k.p.a. i utrwalonym orzecznictwem. Z ostrożności procesowej skarżąca ponownie odniosła się do twierdzeń organu zawartych w jej piśmie z dnia [...] r. w kwestii śmierci właściciela garażu nr 1 podtrzymując stanowisko, że skoro brat spadkodawcy, uiszczający wszelkie opłaty dotyczące garażu nr 1, nie odrzucił spadku, ani w inny sposób nie został wyłączony od dziedziczenia, nie ma podstaw do stwierdzenia, że nie wiadomo kto jest spadkobiercą, a tym samym kto jest uprawnionym z tytułu użytkowania wieczystego. Skarżąca stwierdziła, odwołując się do informacji zawartych w aktach Urzędu Stanu Cywilnego, że skoro zmarły J. B. nie miał żony i (lub) dzieci, to zatem jedynym żyjącym spadkobiercą jest jego brat – J. B. W odpowiedzi na skargę organ – reprezentowany przez pełnomocnika – wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa prawnego według norm prawem przepisanych. W uzasadnieniu stwierdził, że w postanowieniu z dnia [...] r. Kolegium wyznaczyło termin rozpatrzenia sprawy przekształcenia gruntu niezwłocznie po ustaleniu spadkobierców J. B. Nie zgodził się z twierdzeniami skarżącej jakoby okoliczność, iż brat J. B. opłaca wszelkie wymagane należności wynikające z opłat za wieczyste użytkowanie, jak i podatku od nieruchomości od śmierci spadkodawcy oznacza, iż jest spadkobiercą po właścicielu garażu nr 1, gdyż krąg spadkobierców winien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Wyjaśnił dalej, że organ skierował w dniu [...] r. pisma do córek J. B. o pilne udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych po zmarłym. W ocenie organu nie sposób przypisać organowi przewlekłego prowadzenia postępowania w sytuacji, gdy podejmuje on wszelkie możliwe, a konieczne dla zakończenia postępowania działania, które jednakże z przyczyn niezależnych od organu nie przynoszą oczekiwanego skutku w postaci zakończenia postępowania administracyjnego. Organ stwierdził, że czyni zadość, ażeby niniejsze postępowanie było prowadzone w sposób prawidłowy, z poszanowaniem praw wszelkich osób zainteresowanych w sprawie, wobec czego nie można przypisać mu bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania, działając z rażącym naruszeniem prawa. Wskazał nadto, iż jedynie skarżąca wyraża swoje niezadowolenie z trybu załatwiania sprawy przekształcenia gruntu, wobec braku wnoszenia zastrzeżeń przez pozostałych użytkowników wieczystych zainteresowanych w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) w związku z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 – dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Obejmuje ona między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.). Warunkiem dopuszczalności skargi jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (art. 52 § 1 p.p.s.a.). W przypadku skargi na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania niezbędne jest obecnie złożenie ponaglenia do organu wyższego stopnia, o czym stanowi art. 37 § 3 k.p.a. Dopiero po wyczerpaniu wskazanego trybu strona może wnieść skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. Dla uznania wyczerpania ww. toku przez stronę wystarczające jest wykazanie, że złożyła ona stosowny środek. Przy ocenie dopuszczalności skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ nie ma znaczenia sposób rozpoznania takiego ponaglenia (poprzednio zażalenia – por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 6 września 2016 r., sygn. II SAB/Kr 109/16). Ponaglenie zostało złożone przez skarżącą w dniu 12 marca 2019 r., a zatem zostały spełnione wymogi formalne dopuszczalności skargi. Zgodnie z art. 35 § 3 k.p.a. załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej – nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Przepis art. 36 §1 k.p.a. stanowi, że o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie organ administracji publicznej jest obowiązany zawiadomić strony, podając przyczyny zwłoki, wskazując nowy termin załatwienia sprawy oraz pouczając o prawie do wniesienia ponaglenia. Art. 53 § 2b p.p.s.a. stwierdza że skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania można wnieść w każdym czasie po wniesieniu ponaglenia do właściwego organu. Zgodnie z art. 37 § 1 k.p.a. stronie służy prawo do wniesienia ponaglenia, jeżeli: 1) nie załatwiono sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych ani w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1 (bezczynność); 2) postępowanie jest prowadzone dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (przewlekłość). Odróżnić zatem należy "bezczynność" od "przewlekłości" postępowania. Pojęcie "przewlekłości postępowania" wprowadzone zostało do ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18 ze zm.) i obowiązuje od 11 kwietnia 2011 r. Celem nowelizacji było usprawnienie postępowania administracyjnego poprzez stworzenie możliwości zaskarżenia nie tylko samej czynności organu administracji publicznej, ale również prowadzenia przez te organy postępowania w sposób przewlekły. Przewlekłość postępowania, określona w art. 37 § 1 k.p.a. oraz w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., ma inny zakres znaczeniowy niż "bezczynność organu". Wynika to obecnie z treści art. 37 § 1 k.p.a. Z kolei NSA w wyroku z dnia 5 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1031/12, zapadłym jeszcze przed nowelizacją k.p.a. wskazał, że "Dokonując rozgraniczenia zakresu skarg na bezczynność i przewlekłość postępowania, zauważyć trzeba, iż nowelizacja ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez dodanie skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, wymagać będzie reinterpretacji pojęcia "bezczynności", poprzez ograniczenie jego rozumienia do niewydania w terminie decyzji lub postanowienia, względnie aktu lub czynności wskazanych w art. 3 §2 pkt 4 p.p.s.a. Natomiast przez pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania" należy rozumieć sytuację prowadzenia postępowania w sposób nieefektywny poprzez wykonywanie czynności w dużym odstępie czasu bądź wykonywanie czynności pozornych, powodujących że formalnie organ nie jest bezczynny (...), ewentualnie mnożenie przez organ czynności dowodowych ponad potrzebę wynikającą z istoty sprawy (...). Pojęcie "przewlekłość postępowania" obejmować będzie zatem opieszałe, niesprawne i nieskuteczne działanie organu, w sytuacji gdy sprawa mogła być załatwiona w terminie krótszym, jak również nieuzasadnione przedłużanie terminu załatwienia sprawy. Tak wyodrębniona skarga na przewlekłość postępowania dotyczyć będzie sytuacji innych niż formalna bezczynność organu (...)." (zob. też wyrok WSA w Warszawie z 17 grudnia 2014 r., sygn. VII SAB/Wa 62/14). Z kolei NSA w wyroku z 5 lutego 2015 r., sygn. II GSK 2038/13, stwierdził, że przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ może być spowodowane różnymi okolicznościami. Zaistnieje zarówno w sytuacji, gdy będzie można organowi postawić zarzut niedochowania należytej staranności w takim zorganizowaniu postępowania administracyjnego, by zakończyło się w rozsądnym terminie, jak również, kiedy będzie można postawić zarzut prowadzenia czynności (w tym dowodowych) pozbawionych dla sprawy jakiegokolwiek znaczenia. Za przejaw przewlekłego prowadzenia postępowania może być także uznana nieporadność organu, kiedy z naruszeniem przepisu art. 12 § 1 k.p.a. nie działa on w sprawie wnikliwie i szybko, a podejmuje czynności i środki dowodowe nieadekwatne dla wyjaśnienia istotnych okoliczności sprawy. Co do zasady orzecznictwo to zachowuje aktualność również obecnie. Skarga w tym kontekście nie jest zasadna. Postanowieniem z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta S. wyznaczył nowy termin rozpatrzenia sprawy przekształcenie w prawo własności wszystkich udziałów w prawie użytkowania wieczystego nieruchomości położonej w S. przy ul. [...], mając na uwadze zobowiązania wynikające z postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia [...] r. Wskazał, że zobowiązanie zostanie wykonane niezwłocznie po ustaleniu spadkobierców J. B. Stwierdził, że w przedmiotowej sprawie nie sposób ustalić wszystkich użytkowników gruntów podlegających przekształceniu. Ponadto, co wynika z akt administracyjnych, pismami z dnia [...] r. organ zwrócił się do obydwu córek zmarłego w dniu [...] r. J. B. o udzielenie informacji na temat uregulowania spraw spadkowych. Sąd zauważa, że krąg spadkobierców winien być ustalony zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa, a organ administracji nie jest organem właściwym w kwestii dziedziczenia, a stanowisko skarżącej jest błędne. W ocenie Sądu zarzut skarżącej dotyczący niepoinformowania jej o wykonaniu przez organ zobowiązań nałożonych postanowieniem Kolegium jest niezasadny, gdyż zgodnie z art. 73 § 1 k.p.a., strona ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Powyższe czynności dokonywane są w lokalu organu administracji publicznej w obecności pracownika tego organu. Sąd przypomina nadto, że to na stronach ciąży obowiązek ponoszenia kosztów postępowania związanych z ich udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (art. 199 p.p.s.a.). Według tej zasady, każdą stronę obciążają poniesione przez nią koszty postępowania związane z jej udziałem w postępowaniu bez prawa domagania się zwrotu tych kosztów od innej strony. Wyjątki od tej zasady, stanowiące podstawę do orzekania o zwrocie kosztów między stronami zostały ściśle unormowane w art. 200, 201, 203 i 204 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 4 lutego 2008 r., I OPS 4/07, dostępne CBOiS) i nie można ich interpretować rozszerzająco. Wobec powyższego należało przyjąć, że w dacie wniesienia skargi do sądu, organ nie pozostawał w stanie bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącej z dnia [...] r., gdyż w zakreślonym do tego terminie wydał postanowienie o wyznaczeniu nowego terminu rozpatrzenia sprawy oraz podjął działania zmierzające do ustalenia kręgu spadkobierców zmarłego właściciela garażu nr 1. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a., oddalił skargę.