II OSK 2525/17

Dnia 11 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Arkadiusz Despot-Mładanowicz Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant: asystent sędziego Lucyna Krakowiak po rozpoznaniu w dniu 11 września 2019 roku na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 2581/16 w sprawie ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od Stowarzyszenia [...] z siedzibą w W. na rzecz "[...]" sp. z o.o. z siedzibą w O. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrokiem z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2581/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 maja 2017 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. (dalej: SKO w W.) z [...] lipca 2016 r., nr [...], w przedmiocie odmowy określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: 1. uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta O. z [...] marca 2016 r., nr [...]; 2. zasądził od SKO w W. na rzecz skarżącego Stowarzyszenia [...] z siedzibą w O. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł na tle następujących okoliczności sprawy: W decyzji nr [...] z [...] marca 2016 r. Prezydent Miasta O. (dalej: organ I instancji), po rozpatrzeniu wniosku [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. złożonego w dniu [...] grudnia 2013 r. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na "Budowie Zakładu Zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O. S. na nieruchomościach oznaczonych jako działki nr ew.: [...] obr. [...] oraz dz. nr [...] obr. [...] w O.", odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia z uwagi na niezgodność lokalizacji przedmiotowego przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obowiązującego dla terenu, na którym planowane jest to przedsięwzięcie. W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. [...] sp. z o. o. z siedzibą w O. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji. SKO w W. w decyzji znak: [...] z [...] lipca 2016 r. uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję SKO w W. z [...] lipca 2016 r., znak [...], wniosło Stowarzyszenie [...], KRS [...], wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i zwrot kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę SKO w W. wniosło o oddalenie skargi. W kolejnych pismach procesowych, skarżące stowarzyszenie formułowało dodatkową argumentację mającą przemawiać, jego zdaniem, za wadliwością decyzji, która sankcjonowałaby realizację inwestycji, zaś inwestor, polemizując z takim stanowiskiem, wnosił o oddalenie skargi (k. 34-35, 42-43, 65-67, 100-118, 191-199, 200). Stowarzyszenie wnosiło o zawieszenie niniejszego postępowania (k. 42) wywodząc, także w dalszych pismach, jakoby inwestycja była tożsama z objętą sprawą, gdzie zapadł m.in. wyrok sygn. akt. II OSK 2306/14, a jako ostatni wydany był nieprawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 maja 2016 r. (sygn. akt IV SA/Wa 646/16). W trakcie rozprawy (k. 211) pełnomocnik inwestora wskazywał, że po zrealizowaniu przedsięwzięcia, większość odpadów komunalnych, przed skierowaniem do składowania, będzie podlegała procesowi kompostowania, gdyż wynika to z obowiązujących przepisów. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku z 24 maja 2017 r., sygn. IV SA/Wa 2581/16, wskazał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty są trafne. Według Sądu I instancji, trafne są zarzuty skargi w zakresie, w jakim wywodzi się, że nie była prawidłowa ocena organu odwoławczego, jakoby realizacja przedsięwzięcia, określonego expressis verbis w treści wniosku z [...] grudnia 2012 r., a którego nazwę in extenso przywołano w orzeczeniu organu I instancji, pozostawała w zgodzie z treścią planu. Według Sądu I instancji, mylnie organ odwoławczy przypisał normatywne znaczenie postanowieniu § 10 ust. 2 planu, gdy chodzi o odkodowanie treści wymagań i ograniczeń, co do zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem WS. Wszelkie rygory w tym zakresie, jakie wynikają z danego aktu prawa miejscowego zakreśla w istocie § 21. Nie ma podstaw do uznania, aby podlegały one modyfikacji wobec reguł, wyrażonych w § 10 ust. 2. Sformułowane w tej jednostce redakcyjnej zasady dotyczą ogólnie prowadzenia gospodarki odpadami na terenie objętym całym planem, nie odnoszą się do wymagań samego zagospodarowania terenu na konkretnych jednostkach planistycznych. Z faktu użycia sformułowania, że miejscem unieszkodliwiania odpadów jest składowisko w Świerku (lub też alternatywnie inne miejsce), nie sposób wywieść, aby wolą miejscowego prawodawcy była modyfikacja, czy uściślenie, postanowień planu, sformułowanych w § 21. Zdaniem Sądu I instancji, z treści planu wynika wprost możliwość realizacji na terenie oznaczonym WS instalacji służących unieszkodliwianiu odpadów komunalnych poprzez ich składowanie, nie służących jednak gospodarowaniu wszelkiego rodzaju odpadami. Nie jest możliwe uznanie za zgodne z planem realizacji na terenie oznaczonym WS przedsięwzięcia, służącego gospodarce innymi odpadami niż komunalne (np. także inne obojętne). Według Sądu I instancji, nie można w rozpoznawanej sprawie tracić z pola widzenia powodu wydania decyzji odmownej przez organ I instancji. Nie było nim to, że instalacja miała służyć gospodarce odpadami obojętnymi, także innymi niż komunalne. Uznano, że na terenie oznaczonym WS nie jest faktycznie dopuszczalna realizacja innych obiektów niż wyłącznie sama budowla, w postaci składowiska odpadów. Miało to istotne znaczenie. W toku postępowania organ nie wskazywał bowiem inwestorowi, że byłaby możliwa realizacja przedsięwzięcia w zakresie gospodarki odpadami, o ile wniosek obejmowałby realizację instalacji, związanych ze składowaniem odpadów komunalnych. W ocenie Sądu I instancji, bezzasadna była konkluzja organu I instancji, jakoby nie na terenie przeznaczonym na składowisko nie była dopuszczalna realizacja innych obiektów, nawet gdy pozostają one w technologicznym związku z samym procesem składowania odpadów komunalnych. Według Sądu I instancji, nie można uznać za racjonalną wykładni planu, opartą na założeniu, że na teren oznaczony symbolem WS trafiać miały odpady komunalne z terenu gminy (a także innych miejscowości), dopiero po poddaniu ich stosownym procesom wstępnym, w ramach działalności, która musiałaby być prowadzona na innych terenach. Przypisanie tego rodzaju intencji ówczesnemu prawodawcy lokalnemu przeczyłoby założeniu, że działał on racjonalnie. Zdaniem Sądu I instancji, zasadne było uchylenie przez Sąd decyzji organu I instancji. Niezbędne jest bowiem, aby przeprowadził on ponownie postępowanie wyjaśniające w celu ustalenia czy wnioskowane przedsięwzięcie może być zakwalifikowane jako realizacja infrastruktury, związanej z eksploatacją składowiska odpadów komunalnych. W skardze kasacyjnej [...] sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej: skarżąca kasacyjnie) zaskarżyła w całości wyrok Sądu I instancji, zarzucając: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 1 § 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.), art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1, art. 80 i art. 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe wykonanie funkcji kontrolnej polegające na niewzięciu pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w aktach i nieprawidłowym ustaleniu okoliczności faktycznych istotnych dla wydania rozstrzygnięcia, w tym uwzględnianych w dokonywanej wykładni przepisów prawa materialnego, poprzez pominięcie przy ustalaniu okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy koniecznych do zastosowania przepisów prawa materialnego oraz poprzez uznanie, że organy I i II instancji nie wyjaśniły okoliczności sprawy, które w istocie były oczywiste i nie wymagały wyjaśnienia; - art. 151 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 2 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 7 k.p.a. poprzez uwzględnienie skargi i uchylenie decyzji SKO z 22 lipca 2016 r. oraz poprzedzającej jej wydanie decyzji organu I instancji pomimo istnienia podstaw do jej oddalenia, na skutek wadliwego ustalenia, że postępowanie wyjaśniające wymaga uzupełnienia; - art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe uzasadnienie zaskarżonego wyroku przejawiające się w jego niezupełności i wewnętrznej sprzeczności podważających możliwość dokonania przez Sąd prawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji, a także utrudniających kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku oraz poprzez nieprawidłowe wskazanie co do dalszego postępowania; - art. 3 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a. w zw. 12 § 1 k.p.a w zw. z art. 138 § 2 k.p.a. w zw. z art. 7 i 77 § 1 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji organu I i II instancji ze wskazaniem konieczności uzupełnienia postępowania wyjaśniającego o fakty, które są oczywiste i były brane pod uwagę przy wydawaniu rozstrzygnięć, a nadto które nie miałyby wpływu na sposób rozstrzygnięcia sprawy, co spowoduje przedłużenie postępowania. 2) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: - art. 80 ust. 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 353, dalej: "u.u.i.ś.), § 21 ust. 1, 2 i 3 i § 10 ust. 2 uchwały Rady Miasta Otwocka Nr XVIII/168/99 z 21 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na wschód od osiedla [...] po obu stronach drogi w S. do granic miasta Otwocka (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2002 r. Nr 79, poz. 1635, dalej: plan) w zw. art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych, art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że: - z przepisów tych nie wynika możliwość gospodarowania na obszarze pod planowaną inwestycję wszelkiego rodzaju odpadami i możliwość realizacji wszelkiego rodzaju instalacji związanych z gospodarką odpadami, a jedynie możliwość realizacji instalacji służących unieszkodliwianiu odpadów komunalnych poprzez ich składowanie; - z przepisów tych nie wynika w oczywisty sposób możliwość realizacji planowanego przedsięwzięcia na analizowanym obszarze w jego obecnym kształcie; - dla stwierdzenia zgodności inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymagana jest dosłowna zgodność tej inwestycji z zapisami tego planu; - wątpliwości dotyczące sposobu przeznaczenia danego obszaru w planie nie można rozstrzygać na korzyść podmiotu zainteresowanego realizacją inwestycji; - przy ocenie zgodności przedsięwzięcia z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego powinno się brać pod uwagę stopień oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na działki sąsiednie i ważyć tak interesy inwestora, jak i właścicieli nieruchomości sąsiednich; - co skutkowało niewłaściwym zastosowaniem tych przepisów. - art. 3 ust. 1 pkt 2), art. 3 ust. 1 pkt 21), art. 3 ust. 1 pkt 7), art. 105 ust. 1, art. 35 ust. 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r., poz. 21), art. 4 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414 ze zm.), załącznika nr 1 do rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r., Nr 164, poz. 1587), art. 64 ust. 2 i 3 Konstytucji RP, Wojewódzkiego Planu Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 jako "planowany RIPOK" (tabela nr 68) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (pominięcie) przy dokonywaniu wykładni przepisów planu, jak również przy dokonywaniu ustaleń okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy; W skardze kasacyjnej wniesiono o: 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i oddalenie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez ten Sąd; 2) rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie; 3) zasądzenie od skarżącego na rzecz skarżącej kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sądowi I instancji należy zarzucić dokonanie błędnej wykładni § 21 ust. 1 w zw. z § 10 ust. 3 uchwały poprzez przyjęcie, że z przepisów tych nie wynika możliwość gospodarowania na obszarze pod planowaną inwestycję wszelkiego rodzaju odpadami, a jedynie możliwość realizacji instalacji służących unieszkodliwianiu odpadów komunalnych poprzez ich składowanie. W ocenie skarżącej kasacyjnie, możliwości dokonania takiego ustalenia przeczy prawidłowo dokonana wykładnia systemowa, celowościowa i historyczna powołanych przepisów. Z powyższych regulacji zawartych w planie wynika, że celem prawodawcy samorządowego było stworzenie na obszarze "WS" systemu gospodarki odpadami, który miał w istocie prowadzić do pełnej likwidacji odpadów powstałych na terenie gminy, zresztą nie tylko komunalnych. Według skarżącej kasacyjnie, teren oznaczony symbolem "WS" powinien być traktowany jako teren przeznaczony do prowadzenia gospodarki odpadami w ogólności, nie zaś jednego z elementów całościowego systemu gospodarowania odpadami, tj. określonego rodzaju składowiska odpadów. Uzasadnione jest uznanie, że gdyby teraz miejscowy prawodawca uchwalał plan, to obszar oznaczony w obecnym planie symbolem "WS" zostałby oznaczony symbolem "O", co pozwalałoby na prowadzenie w zasadzie nieograniczonej gospodarki odpadami na obszarze pod planowaną inwestycję. Miasto O. zobowiązane było do dostosowania oznaczeń planu do wymagań obowiązujących przepisów, co pozbawiłoby jakichkolwiek wątpliwości interpretacyjnych dotyczących oznaczeń użytych w planie. Inwestor nie może być obciążany negatywnymi skutkami nie wypełnienia przez miejscowego prawodawcę tego obowiązku. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, uznanie przez Sąd I instancji, że na terenie "WS" może być prowadzona jedynie działalność polegająca na składowaniu odpadów komunalnych, względnie przetwarzaniu odpadów kierowanych na składowisko jest nieuzasadnione. W ocenie skarżącej kasacyjne, SKO w W. słusznie uznało, że realizacja planowanego przedsięwzięcia na analizowanym obszarze jest możliwa, ponieważ unieszkodliwianie odpadów polega w istocie na ich przekształceniu przy zastosowaniu różnych procesów w celu doprowadzenia ich do stanu, w którym nie będą stwarzały zagrożenia dla środowiska. Jeżeli zatem teren jest przeznaczony pod unieszkodliwianie odpadów to możliwe jest na nim również ich przetwarzanie w celu unieszkodliwienia. Z treści wniosku, dokumentacji przedłożonej przez inwestora, ocenianej w oparciu o obowiązujące przepisy wynika bezsprzecznie, że planowane przedsięwzięcie jest "związane ze składowaniem odpadów komunalnych" i "służy" (używając nomenklatury Sądu) ich składowaniu, oraz że jest funkcjonalnie i technologicznie powiązane z istniejącym składowiskiem odpadów. Według skarżącej kasacyjnie, przedsięwzięcie w jego obecnej "postaci" stanowi instalację do przetwarzania odpadów komunalnych. Nie zachodzi zatem potrzeba wprowadzania jakichkolwiek zmian nawet zakładając, że na danym obszarze można przetwarzać tylko odpady komunalne. Potwierdzenie powyższego stanowi fakt, że planowane przedsięwzięcie zostało ujęte w obecnie obowiązującym Wojewódzkim Planie Gospodarki Odpadami dla Mazowsza na lata 2012-2017 z uwzględnieniem lat 2018-2023 jako "planowany RIPOK" (tabela nr 68), tj. regionalna instalacja do przetwarzania odpadów komunalnych. Wojewódzki prawodawca nie miał wątpliwości co do kwalifikacji planowanego przedsięwzięcia jako stanowiącego zakład zagospodarowania odpadów komunalnych. W ocenie skarżącej kasacyjnie, definicja regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych zawarta w art. 35 ust. 6 u.o. powinna rozwiewać wszelkie powzięte przez Sąd I instancji wątpliwości dotyczące właściwości planowanego przedsięwzięcia. Potwierdza ona, że składowane mogą być tylko odpady powstałe w procesie mechaniczno-biologicznego przetwarzania zmieszanych odpadów komunalnych oraz pozostałości z sortowania odpadów komunalnych. Odpady nadające się do składowania to wynik procesów mechaniczno-biologicznego przetwarzania, które mają zachodzić w planowanej instalacji. Przy tym – zgodnie z definicją RIPOK (do której planowana instalacja została zaliczona) – oczywiste jest, że w wyniku mechaniczno-biologicznego przetwarzania zostaje wydzielona frakcja, która nadaje się do odzysku, a zatem nie zostanie na tym składowisku zdeponowana. Do instalacji trafiać będą bowiem te same odpady komunalne, które wcześniej trafiały prosto na składowisko, a po ich przetworzeniu część z nich zostanie zdeponowana na składowisku. Według skarżącej kasacyjnie, z powyższych okoliczności, potwierdzonych w aktach sprawy, bezsprzecznie wynika, że planowana instalacja ma służyć przetwarzaniu odpadów komunalnych. Według skarżącej kasacyjnie, Sąd I instancji dokonał również błędnej wykładni art. 80 ust. 2 zd. 1 u.u.i.ś. Za zgodność z postanowieniami planu rozumie się sytuację, gdy planowane przedsięwzięcie nie pozostaje z nim w sprzeczności, przy czym dosłowna zgodność nie jest wymagana. W ocenie skarżącej kasacyjnie, dokonywanie wykładni postanowień miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w sposób proponowany przez Sąd jest niedopuszczalne. Inwestor ma bowiem pełne prawo oczekiwać, że np. na obszarze przemysłowym będzie mógł realizować obiekty przemysłowe (wraz z infrastrukturą i obiektami z nimi funkcjonalnie powiązanymi). Pozbawienie go możliwości realizacji takich inwestycji z uwagi na przewidywany zakres oddziaływania na środowisko jest niedopuszczalne. O dopuszczalności realizacji inwestycji z uwagi na zakres oddziaływań nie można wnioskować z planu, a kwestie te są rozstrzygane na forum postępowania w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Dlatego twierdzenie, że przy dokonywaniu wykładni postanowień planu konieczne jest ważenie interesów inwestora z interesami właścicieli nieruchomości sąsiednich z uwagi na zakres uciążliwości związanych z realizacją inwestycji jest chybione. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skargach kasacyjnych jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie mimo błędnego uzasadnienia odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 1 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania mającego istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. pozwala Sądowi I instancji na uchylenie decyzji, o ile zostaną spełnione łącznie następujące przesłanki: wystąpi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego (inne, aniżeli dające podstawę do wznowienia postępowania), a naruszenie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy, a wpływ ten musiał być istotny. Nie każde zatem naruszenie przepisów postępowania może skutkować uchyleniem decyzji, ale naruszenie charakteryzujące się istotnością wpływu na wynik sprawy. Ocena prawna prowadząca sąd do stwierdzenia istnienia podstawy do uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego z powodów podanych w omówionym przepisie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. powinna stanowić element uzasadnienia wyroku. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, ma rację skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji niewłaściwie wykonał funkcje kontrolne, ponieważ nie wziął pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez organ art. 7, 77 § 1, 80 k.p.a. oraz nie wykazał, że stwierdzone uchybienie przepisom prawa procesowego przez orzekające sprawie organy było tak istotne, że przy poprawnym ich zastosowaniu brzmienie osnowy decyzji mogłoby być inne. Sąd I instancji stwierdził bardzo lakonicznie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku na str. 10, że "organ odwoławczy naruszył przepisy prawa materialnego poprzez faktyczne pominięcie treści normatywnej Planu w zakresie, w jakim dopuszczono nim realizację składowiska (wraz z infrastrukturą), jedynie gdy chodzi o unieszkodliwianie odpadów komunalnych, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Uczynił tak, pomimo że zasadne było przekazanie sprawy do I. instancji przez organ odwoławczy - sprawa nie została bowiem w odpowiednim zakresie wyjaśniona (o czym szerzej poniżej). Zaskarżona decyzja nie mogła jednak pozostać w obrocie. Zawarta w jej uzasadnieniu bowiem ocena prawna mogła ukierunkować postępowanie przed organem I". Jednocześnie jednak Sąd I instancji w dalszej części uzasadnienia wyroku nie wyjaśnił, na czym polegało naruszenie przez SKO w W. przepisów postępowania, i czy naruszenie to charakteryzowało się istotnością, oraz czy miało ono wpływ na wynik sprawy. Jak można wywnioskować z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie zgodził się w istocie z oceną dokonaną przez SKO w W. co do tego, że określone we wniosku inwestora o wydanie decyzji środowiskowej przedsięwzięcie mieści się w zakresie działalności uregulowanej w § 10 ust. 2 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego przyjętego w uchwale Rady Miasta Otwocka Nr XVIII/168/99 z 21 grudnia 1999 r. w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta Otwocka i zatwierdzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru położonego na wschód od osiedla [...] po obu stronach drogi w S. do granic miasta Otwocka (Dz. Urz. Maz. Z 2002 r. Nr 79 poz. 1635, dalej: plan). Nie ma racji Sąd I instancji zarzucając na str. 7 uzasadnienia wyroku, że mylnie organ odwoławczy przypisał normatywne znaczenie postanowieniu § 10 ust. 2 planu, gdy chodzi o odkodowanie treści wymagań i ograniczeń co do zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem WS. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził, że występuje zgodność planowanego do realizacji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 80 ust. 2 zd.1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisk (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.). W drugiej kolejności wskazać należy, że zasługiwały na uwzględnienie zarzuty przedstawione w pkt 2 skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji błędnie uznał, że organ odwoławczy mylnie określił znaczenie normatywne § 10 ust. 2 planu w zakresie ustalenia wymagań i ograniczeń, co do zagospodarowania terenu określonego symbolem "WS". Zgodzić należy się ze skarżącą kasacyjnie, że SKO w W. słusznie uznało, że realizacja planowanego przedsięwzięcia na analizowanym obszarze jest możliwa, ponieważ unieszkodliwianie odpadów polega w istocie na ich przekształceniu przy zastosowaniu różnych procesów w celu doprowadzenia ich do stanu, w którym nie będą stwarzały zagrożenia dla środowiska. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2013 r. poz. 21, dalej: u.o.), przez unieszkodliwianie odpadów rozumie się proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. W piśmiennictwie wskazuje się, że zmieniona definicja unieszkodliwianie odpadów "ma charakter bardzo ogólny, ale jest to zabieg celowy. Definicja oznacza, że jeżeli jakiemukolwiek z działań dotyczących odpadów nie da się przypisać cech, którejkolwiek z metod odzysk, to działanie takie musi być traktowane jako unieszkodliwianie". (zob. M. Górski, Gospodarka odpadami i zasady jej prowadzenia, [w:] M. Górskie (red.), Prawo ochrony środowiska, wyd. Wolters Kluwer, Warszawa 2018, s. 407). Zgodnie z art. 18 ust. 7 u.o., unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku. Zgodnie z przedłożoną dokumentacją planowane przedsięwzięcie ma polegać na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne. Ustalając, czy przedmiotowe przedsięwzięcie jest zgodne z przepisami planu, należało uwzględnić definicję pojęcia gospodarowanie odpadami, przez które rozumie się zbieranie, transport, przetwarzanie odpadów, łącznie z nadzorem nad tego rodzaju działań, jak również późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie oznacza procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przedmiotowego planu. Nie ma racji Sąd I instancji podnosząc na str. 7 uzasadnienia wyroku, że mylnie organ odwoławczy przypisał normatywne znaczenie postanowieniu § 10 ust. 2 planu, gdy chodzi o odkodowanie treści wymagań i ograniczeń, co do zagospodarowania terenu oznaczonego symbolem WS. Sąd I instancji, dokonując wykładni przedmiotowego planu, pominął treść art. 105 ust. 1 u.o., według którego odpady przed umieszczeniem na składowisku odpadów poddaje się procesowi przekształcenia fizycznego, chemicznego, termicznego lub biologicznego, włącznie z segregacją, w celu ograniczenia zagrożenia dla życia i zdrowia ludzi lub dla środowiska oraz ograniczenia ilości lub objętości składowanych odpadów, a także ułatwienia postępowania z nimi lub prowadzenia odzysku. Ponadto wykładnia przedmiotowego planu dokonana przez Sąd I instancji nie jest zgodna z hierarchią postępowania z odpadami uregulowaną w art. 17 u.o. Zgodnie z treścią tego przepisu, wprowadza się następującą hierarchię sposobów postępowania z odpadami: 1) zapobieganie powstawaniu odpadów; 2) przygotowywanie do ponownego użycia; 3) recykling; 4) inne procesy odzysku; 5) unieszkodliwianie. W art. 18 u.o. uszczegółowiono treść zasady przestrzegania hierarchii w postępowaniu z odpadami oraz wskazano przesłanki stosowania tej hierarchii. Artykuł 17 u.o. stanowi odzwierciedlenie treści normatywnej art. 4 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz. U. UE 312 L, s. 3 z 22 listopada 2008 r.). Hierarchia sposobów postępowania z odpadami opiera się na założeniu, że istnieją sposoby postępowania z odpadami wyższe (które należy realizować w pierwszej kolejności takie jak: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling) oraz niższe sposoby postępowania z odpadami (które są podporządkowane wyższym sposobom postępowania z odpadami). Sposoby postępowania z odpadami, które należy realizować w dalszej kolejności muszą być zgodne (niesprzeczne) ze sposobami postępowania wyższego rzędu w hierarchii. Stosując hierarchię sposobów postępowaniu z odpadami należy uwzględnić zależności w treściach normatywnych pomiędzy pojęciami prawnymi takim jak: zapobieganie powstawaniu odpadów (art. 3 ust. 1 pkt 33 u.o.; przygotowanie do ponownego użycia (art. 3 ust. 1 pkt 22 u.o.); recykling (art. 3 ust. 1 pkt 32 u.o.); unieszkodliwianie (art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o.). W hierarchii sposobów postępowania z odpadami poszczególne działania są podporządkowane jedne drugim i łącznie tworzą hierarchicznie powiązaną całość, którą jest podstawą gospodarki odpadami (art. 3 ust. 1 pkt 3 u.o.). Uregulowana w art. 17 u.o. hierarchia sposobów postępowania z odpadami ma służyć przede wszystkim osiąganiu celów wynikających z modelu gospodarki w obiegu zamkniętym. Hierarchia ta nakazuje odpowiednie kształtowanie gospodarki odpadami w zależności od szeregu warunków uregulowanych w art. 18 u.o. Uznając sprawę za dostatecznie wyjaśnioną, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. orzeczono o kosztach postępowania.