IV SA/Po 142/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maciej Busz Sędzia WSA Izabela Bąk - Marciniak (spr.) Asesor sądowy WSA Katarzyna Witkowicz - Grochowska Protokolant sekr. sąd. Agata Żebrowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. sprawy ze skargi D. M. na decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego zamiennego budynku mieszkalnego jednorodzinnego oddala skargę w całości Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r., Nr [...] [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej: [...]WINB) utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla powiatu [...] z dnia [...] lipca 2018r. ([...]), którą PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w [...]. Powyższa decyzja została wydana w następujących okolicznościach sprawy. Pismem z dnia [...] marca 2005r. PINB zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w sprawie zgodności z przepisami prawa zabudowy działki nr ewid. [...] zlokalizowanej w [...] przy ul. [...]. Z protokołu sporządzonego podczas kontroli przeprowadzonej przez PINB dnia [...] kwietnia 2005r. wynika, że na w/w działce inwestor zrealizował budynek mieszkalny ze zmianami w stosunki do zatwierdzonego projektu budowlanego (zmiana układu i funkcji pomieszczeń, układu ścian, otworów okiennych i drzwiowych, układu i kąta nachylenia połaci dachowej oraz zabudowy wiatrołapu i przeniesienia tarasu na tył budynku). Decyzją z dnia [...] czerwca 2006r. ([...]) PINB umorzył postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie niezgodności realizacji z decyzją pozwolenia na budowę, budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid.[...], położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] października 2006r. ([...]) [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Decyzją z dnia [...] marca 2010r. [...]) PINB umorzył jako bezprzedmiotowe prowadzone postępowanie administracyjne. W/w decyzja została uchylona decyzją [...]WINB z dnia [...] czerwca 2010r. ([...]), a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] listopada 2010r. ([...]) PINB nakazał inwestorom, D. S. oraz M. S., wstrzymać roboty budowlane wykonywane przy budynku mieszkalnym jednorodzinnym zlokalizowanym na działce o nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w [...]. Natomiast decyzją z dnia [...] listopada 2010r. ([...]) nakazał inwestorom sporządzić i przedstawić projekt budowlany zamienny w/w budynku mieszkalnego uwzględniający dokonane w trakcie prowadzenia robót budowlanych odstępstwa od ustaleń i warunków określonych w pierwotnym projekcie budowlanym. [...]WINB. decyzją z dnia [...] stycznia 2011r. ([...]), utrzymał w/w decyzję w mocy. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2011r. uchylił własną decyzję nr [...] z dnia [...] czerwca 2000r. zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na terenie działki nr ewid.[...], położonej w [...], przy ul. [...] przeniesionej decyzją nr [...] ([...]) z dnia [...] czerwca 2001r. na rzecz D. i M. S.. Decyzja ta stała się decyzją ostateczną dnia [...] marca 2011r. Decyzją z dnia [...] października 2011r. PINB zatwierdził D. i M. S. przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny. W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2011r., jednak wyrokiem z dnia 26 lipca 2012r. (IV SA/Po 80/12) WSA uchylił decyzje PINB i WINB. W wyroku wskazano, iż organy nie dokonały prawidłowej oceny przedłożonego projektu zamiennego w oparciu o art. 35 ust. 1 prawa budowlanego zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie prowadząc postępowanie, pismem z dnia [...] października 2012r. PINB wezwał D. i M. S. do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013r. Wójt Gminy [...] ustalił dla D. i M. S. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Powyższa decyzja został utrzymana w mocy decyzją SKO w [...] z dnia [...] lipca 2015r. ([...]). Następnie, wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r. (II SA/Po 938/15) WSA w Poznaniu oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez D. M.. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. (II OSK 1161/16) oddalił skargę kasacyjna wniesioną od powyższego wyroku. Postanowieniem z dnia [...] lipca 2018r. PINB podjął zawieszone postępowanie administracyjne w sprawie zgodności z zatwierdzonym projektem budowlanym budowy budynku mieszkalnego zrealizowanego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w [...]. Decyzją z dnia [...] lipca 2018r. PINB zatwierdził projekt budowlany zamienny budynku mieszkalnego jednorodzinnego zrealizowanego na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w [...] oraz zobowiązał inwestorów do uzyskania decyzji pozwolenia na użytkowanie w/w obiektu. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła D. M. [...]WINB ponownie rozpoznając sprawę w pierwszej kolejności wskazał, że pomiędzy wszczęciem, a zakończeniem postępowania PINB w życie weszła ustawa z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r. poz. 2255) zmieniająca m. in. art. 36a ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) dotyczący istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Z art. 26a ust. 2 tejże ustawy wynika, że "w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą ". Następnie podano, że zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity: Dz. U. z 2017r., poz. 1332, ze zm.; dalej: prawo budowlane) prawa budowlanego "Istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej." Natomiast istotne odstąpienie stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 4 prawa budowlanego). Zauważono, że w niniejszej sprawie odstępstwa dotyczą właśnie charakterystycznych parametrów obiektu - w związku ze zmianą szerokości głównej bryły obiektu i zabudowaniem wiatrołapu. W art.36a ust. 5a prawa budowlanego wskazano warunki, które musi spełniać ewentualne odstąpienie, by nie zostało ono uznane za odstąpienie istotne. Zgodnie z jednym z warunków wymienionych w art. 36a ust. 5a pkt 1 odstąpienie nie jest istotne gdy nie przekracza 2% wysokości, szerokości lub długości obiektu budowlanego określonych w projekcie budowlanym. W przedmiotowej sprawie odstąpienie nie spełnia tego warunku - szerokość obiektu zmieniła się z 7,68m do 9,5m tj. o l,82m, natomiast 2% z 7,68m wynosi 0,15m. W ocenie [...]WINB, organ I instancji prawidłowo, decyzją nr [...] listopada 2010r. nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego przedmiotowego budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Powyższy obowiązek został przez Inwestora wykonany tj. przedłożyli oni żądany projekt budowlany zamienny, który został zatwierdzony decyzją PINB z dnia [...] października 2011r. [...]WINB podniósł, że zarówno PINB, jak i [...]WINB są związane wskazaniami zawartymi z wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012r. (sygn. IV SA/Po 80/12). Z powyższego wyroku wynika, iż organy winny przeanalizować przedłożony projekt zgodnie z art. 35 ust. 1 prawa budowlanego, a zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ocena ta została bowiem dokonana w oparciu o decyzję o warunkach zabudowy, która utraciła swą ważność. W toku ponownie prowadzonego postępowania D. i M. S. przedłożyli w PINB ostateczną decyzję Wójta Gminy [...] nr [...] ([...]) o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Podkreślono, że w przypadku projektu zamiennego przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio. Projekt musi spełniać zarówno wymogi zawarte w art. 35 prawa budowlanego jak i w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2003r. nr 120 poz. 1133) (zgodnie z § 14 rozporządzenia Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z dnia 27 kwietnia 2012r,, nr 81, poz. 462 ze zm.) do wniosku o pozwolenia na budowę lub odrębnego wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, złożonego przed dniem wejścia w życie rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe). Zdaniem [...]WINB projekt przedłożony przez Inwestorów jest kompletny oraz wykonany zgodnie z w/w wymogami i sporządzony przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego. Ponadto jest on zgodny ze wskazaną decyzją Wójta Gminy [...] o ustaleniu warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji, jest zgodny z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych. Skargę na decyzję [...]WINB wywiodła do Sądu D. M. wnosząc o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zaprezentowane w motywach kwestionowanego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawą kontrolowanej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji był art. 51 ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332). Przepis ten stanowi, że po upływie terminu lub na wniosek inwestora, organ nadzoru budowlanego sprawdza wykonanie obowiązku, o którym mowa w ust. 1 pkt 3 powyższego przepisu, i wydaje decyzję w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i pozwolenia na wznowienie robót budowlanych albo - jeżeli budowa została zakończona - o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamiennego. W decyzji tej nakłada się obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z kolei powołany art. 51 ust. 1 pkt 3 przewiduje, że przed upływem 2 miesięcy od dnia wydania postanowienia, o którym mowa w art. 50 ust. 1, organ nadzoru budowlanego w przypadku istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę - w drodze decyzji nakłada, określając termin wykonania, obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego, uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych oraz - w razie potrzeby - wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonywanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem; przepisy dotyczące projektu budowlanego stosuje się odpowiednio do zakresu tych zmian. Z cytowanych przepisów wynika, że pierwszym etapem postępowania legalizacyjnego w przedmiocie istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego jest nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia projektu budowlanego zamiennego, zaś kolejnym etapem jest weryfikacja wykonania tego obowiązku. W trakcie procedury zatwierdzającej projekt zamienny (art. 51 ust. 4 Prawa budowlanego), zadaniem organu nadzoru budowlanego jest skontrolowanie zgodności przedłożonego projektu budowlanego z przepisami. Projekt budowlany zamienny podlega bowiem merytorycznej ocenie organu nadzoru budowlanego, tak jak projekt "pierwotny". Oznacza to, że stosownie do art. 35 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, znajdującego odpowiednie zastosowanie także względem projektu zamiennego, przed wydaniem decyzji o zatwierdzeniu takiego projektu, właściwy organ sprawdza zgodność tego projektu z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (albo decyzji o warunkach zabudowy w przypadku braku planu miejscowego), a także z wymaganiami ochrony środowiska; bada także zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; ocenia kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń, a także wykonanie projektu, (jego sprawdzenie) przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym zaświadczeniem o którym mowa w art. 12 ust. 7 cytowanej ustawy. W tym miejscu wskazać przyjdzie, że pomiędzy wszczęciem, a zakończeniem niniejszego postępowania w życie weszła ustawa z dnia 16 grudnia 2016r. o zmianie niektórych ustaw w celu poprawy otoczenia prawnego przedsiębiorców (Dz. U. z 2016r. poz. 2255) zmieniająca m. in. art. 36a ustawy dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290 ze zm.) dotyczący istotnych odstąpień od zatwierdzonego projektu budowlanego zamiennego. Z art. 26a ust. 2 tejże ustawy wynika, że "w sprawach, o których mowa w art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, wszczętych i niezakończonych do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się art. 36a, art. 48 i art. 49b ustawy zmienianej w art. 5, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą". Zgodnie z art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę jest dopuszczalne jedynie po uzyskaniu decyzji o zmianie pozwolenia na budowę wydanej przez organ administracji architektoniczno-budowlanej. Natomiast istotne odstąpienie stanowi odstąpienie w zakresie charakterystycznych parametrów obiektu budowlanego: kubatury, powierzchni zabudowy, wysokości, długości, szerokości i liczby kondygnacji obiektu budowlanego, z zastrzeżeniem ust. 5a (art. 36a ust. 5 pkt 4 prawa budowlanego). W ocenianej sprawie nie ulega wątpliwości, że inwestorzy realizując budowę na działce nr ewid.[...] położonej przy ul. [...] w [...] dopuścili się istotnych odstępstw do decyzji zatwierdzającej projekt budowlany. Z tego powodu wszczęte zostało postępowanie legalizacyjne, w ramach którego nałożony został na nich obowiązek sporządzenia i przedstawienia projektu budowlanego zamiennego. Kwestia tego obowiązku przesądzona została wydanym uprzednio w sprawie wyrokiem WSA z dnia 01 czerwca 2011 r. (sygn. akt IV SA/Po 270/11). Decyzją z dnia [...] października 2011r. PINB zatwierdził D. i M. S. przedłożony przez nich projekt budowlany zamienny. W/w decyzja została utrzymana w mocy decyzją [...]WINB z dnia [...] listopada 2011 r., jednak wyrokiem z dnia 26 lipca 2012r. (IV SA/Po 80/12) WSA uchylił decyzje PINB i WINB. W wyroku wskazano, iż organy nie dokonały prawidłowej oceny przedłożonego projektu zamiennego w oparciu o art. 35 ust. 1 prawa budowlanego zwłaszcza zgodności z ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponownie prowadząc postępowanie, PINB wezwał Inwestorów do przedłożenia decyzji o warunkach zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Decyzją nr [...] z dnia [...] września 2013r. Wójt Gminy [...] ustalił dla D. i M. S. warunki zabudowy dla budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. Powyższa decyzja została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lipca 2015r. Następnie wyrokiem z dnia 16 grudnia 2015r. (II SA/Po 938/15) WSA w Poznaniu oddalił skargę wniesioną na powyższą decyzję przez D. M.. Z kolei Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 28 lutego 2018r. (II OSK 1161/16) oddalił skargę kasacyjną wniesioną od powyższego wyroku. Zdaniem orzekającego aktualnie sądu, nie była wadliwa dokonana przez organy nadzoru budowlanego ocena dostarczonego przez inwestorów projektu budowlanego zamiennego. Projekt ten bowiem sprawdzony został w oparciu o cytowane powyżej kryteria określone przepisem art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego. Organ nadzoru budowlanego wypowiedział się co do zgodności inwestycji z decyzją o warunkach zabudowy i ocena tej kwestii była trafna. Orzekający organ wypowiedział się także odnośnie do kwestii zgodności przyjętych rozwiązań z przepisami techniczno-budowlanymi i ocena ta także nie budzi zastrzeżeń. Ocenę zgodności projektu z przepisami przeprowadzono w odniesieniu do rozporządzenia Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 25 kwietnia 2012 r. w sprawie szczegółowego zakresu i formy projektu budowlanego (Dz. U. z 2012 r. poz. 462). § 8 ust. 1 stanowi, że projekt zagospodarowania działki lub terenu powinien zawierać część opisową oraz część rysunkową sporządzoną na kopii mapy do celów projektowych. Analizując złożony przez inwestorów projekt budowlany zamienny stwierdzić należy, iż projekt zagospodarowania działki sporządzony został na kopii mapy do celów projektowych. Dokument ten przyjęty został do zasobu geodezyjnego i kartograficznego. Brak jest przy tym podstaw do przyjmowania aby powyższy dokument (mapa) nie był aktualny. Stwierdzić bowiem trzeba, że przyjęta do zasobu geodezyjnego mapa traci swoją aktualność w momencie złożenia do tego zasobu nowego dokumentu (mapy), obrazującego nowy (zmieniony) stan faktyczny w terenie. Ani z akt tej sprawy, ani też z treści zarzutów skargi, nie wynika natomiast, aby w zasobie geodezyjnym znajdowała się inna (tj. nowa i zmieniona) mapa względem tej, która wykorzystana została przez projektanta do sporządzenia w tej sprawie projektu zagospodarowania działki (terenu inwestycji). Projekt przedłożony przez Inwestorów jest kompletny, zgodny z wymaganiami dotyczącymi ochrony środowiska, nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych oraz sporządzony przez osobę posiadająca wymagane uprawnienia i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisie na listę członków właściwego samorządu zawodowego. Końcowo należy wskazać, że z obowiązujących przepisów nie wynika, by przeszkodę w ewentualnym zastosowaniu treści art. 51 ust. 1 pkt 3 p.b. stanowiła okoliczność znacznego upływu czasu od zakończenia budowy i przyjęcia zawiadomienia w tym przedmiocie. Mając powyższe na uwadze, sąd uznał, że skarga nie jest usprawiedliwiona. W związku z powyższym, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302) sąd skargę oddalił.