II OSK 66/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz Sędziowie Sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędzia NSA Andrzej Wawrzyniak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. J., Z. W., A. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1422/19 w sprawie ze skargi E. J., Z. W., A. P. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania; 2. zasądza od m.st. Warszawy na rzecz E. J., Z. W. i A. P kwotę 500 (pięćset) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1422/19 oddalił skargę E. J., Z. W., A. P. na uchwałę Rady m.st. Warszawy z dnia [...] marca 2019 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Rada m.st. Warszawy podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru K. (Dzielnica R. m.st. Warszawy), opublikowaną w Dzienniku Urzędowym Województwa Mazowieckiego z dnia 15 kwietnia 2019 r. poz. 4918. E. J., Z. W. i A. P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.; dalej u.s.g.) oraz art. 50, art. 52, art. 53 § 2a i art. 54 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), wniosły skargę na powyższą uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności w części dotyczącej ulicy oznaczonej w skarżonym planie symbolem KDD, tj. ul. K. na odcinku od ul P. do ul. M. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. Sąd wskazał, że skarżący są współwłaścicielami działki nr [...], położonej przy ul. K. w Dzielnicy R. m. st. Warszawy. Nieruchomość ta objęta jest regulacją skarżonej uchwały, co, w ocenie Sądu, przesądza o posiadaniu przez skarżących interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., wynikającego z prawa własności nieruchomości, której uchwała dotyczy, określając sposób jej zagospodarowania, a zatem i treść prawa własności. Sąd uznał, że skarga nie ma uzasadnionych podstaw o tyle, że wprawdzie doszło do naruszenia interesu prawnego wobec przeznaczenia części nieruchomości pod drogę publiczną oznaczoną symbolem 6KDD, jednak nastąpiło to zgodnie z prawem w granicach przysługującego gminie tzw. władztwa planistycznego z mocy przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej u.p.z.p.). Sąd wyjaśnił, że władztwo planistyczne gminy nie jest nieograniczone, gdyż gmina ma obowiązek działać w granicach prawa, kierować się interesem publicznym, wyważać interesy publiczne z interesami prywatnymi, uwzględniać aspekt racjonalnego działania i proporcjonalności ingerencji w sferę wykonywania prawa własności. W ocenie Sądu, organ gminy nie nadużył tzw. władztwa planistycznego. Organ podejmując uchwałę w przedmiotowym zakresie wziął pod uwagę wiele aspektów, przede wszystkich wskazał, że droga 6KDD nie spełnia obecnie wymaganych warunków technicznych i należy ją doprowadzić do stanu zgodnego z rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej z dnia 2 marca 1999 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać drogi publiczne i ich usytuowanie. Zgodnie z § 4 ust. 1, ust. 2 i § 7 ust. 1 tego rozporządzenia, droga tego typu powinna mieć szerokość 10 m. Poza tym przebieg planowanej drogi jest racjonalnie powiązany z istniejącym układem komunikacyjnym w najbliższej okolicy – łączy dwie drogi od ul. I. do ul. K. Umożliwia dojazd do innych działek o zabudowie jednorodzinnej zlokalizowanych przy ul. K., zatem realizacja tej drogi stanowi cel publiczny i stanowi realizacje potrzeb publicznych (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.). Ponadto projektowana droga powinna uwzględniać interes wszystkich użytkowników zapewniając jak najlepsze warunki przejazdu, w tym służbom ratunkowym, tj. straży pożarnej i karetce pogotowia oraz bezpieczeństwo ruchu pieszego. Sąd wskazał, że gmina rozważała alternatywne rozwiązania poszerzenia drogi, jednak z uwagi na usytuowanie po przeciwnej stronie budynków w bliskiej odległości od ul. K. projekt ten nie mógł zostać zaakceptowany. Przy czym sama możliwość przyjęcia innych rozwiązań nie podważa twierdzenia gminy o legalności rozwiązań zastosowanych, skoro znajdują one oparcie w uwarunkowaniach faktycznych związanych z racjonalnym gospodarowaniem przestrzenią. Sąd zwrócił także uwagę, że planowana droga publiczna została wyznaczona nie tylko kosztem działki skarżących, ale także działek nr [...],[...]. Sąd zauważył, że w art. 15 ust. 2 u.p.z.p. wskazane zostały wymagania i zakres przedmiotowy regulacji, które obowiązkowo winny zostać określone w planie miejscowym. Z pkt 10 ust. 2 art. 15 u.p.z.p. wynika nakaz określenia w planie zasad modernizacji rozbudowy i budowy systemów komunikacji i infrastruktury technicznej. W ocenie Sądu, gmina miała zatem prawo do wprowadzenia ograniczeń w wykonywaniu prawa własności nieruchomości poprzez ustalanie przeznaczenia i zasad zagospodarowania terenu, a ograniczenia te znajdują uzasadnienie w okolicznościach sprawy i są konieczne dla zapewnienia racjonalnej gospodarki przestrzennej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosły E. J., Z. W. i A. P., reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, domagając się zmiany wyroku poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części dotyczącej ulicy oznaczonej w planie symbolem 6KDD, tj. ul. K. na odcinku od ul. P. do ul. M., ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania. Wyrokowi temu zarzuciły: I. naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1. art. 47 § 1 w zw. z art. 66 § 1 oraz w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej p.p.s.a.), poprzez przyjęcie przez Sąd I instancji na rozprawie w dniu 11 września 2019 r. od pełnomocnika organu do akt sprawy 3 map, a następnie wydaniu m.in. na ich podstawie (jako materiale znajdującym się w aktach sprawy) zaskarżonego wyroku, w sytuacji gdy przedmiotowe mapy (ich odpisy) nie zostały doręczone pełnomocnikowi skarżących i tym samym pozbawiono skarżących możliwości obrony ich praw, poprzez uniemożliwienie zapoznania się z tymi mapami oraz odniesienia się do ich treści, jak też zgłoszenia ewentualnych wniosków lub twierdzeń w tym zakresie; II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, w wyniku którego Sąd I instancji nie uwzględnił faktu, że na skutek wydania w dniu [...] lutego 2017 r. przez Prezydenta m. st. Warszawy ostatecznej decyzji w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę na przedmiotowej nieruchomości, niemożliwym jest stwierdzenie wygaśnięcia decyzji nr [...] o warunkach zabudowy z dnia [...] czerwca 2016 r. określającej m. in. wymogi dotyczące liczby miejsc na przedmiotowej nieruchomości i tym samym, że poszerzenie ul. K. w Warszawie kosztem nieruchomości skarżących (oraz wybudowanych na tej nieruchomości miejsc postojowych) dokonane w myśl regulacji zawartych w zaskarżonym miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, doprowadzi do sytuacji, w której dostępna dla mieszkańców przedmiotowej nieruchomości liczba miejsc postojowych będzie mniejsza, niż minimalna liczba tych miejsc określona w ww. decyzji o warunkach zabudowy i w konsekwencji lokale mieszkalne posadowione na tej nieruchomości nie będą spełniać warunków technicznych w zakresie dostępnej liczby miejsc postojowych przypadających na jeden lokal; 2. art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji stwierdził, że organ nie dopuścił się nadużycia tzw. władztwa planistycznego, w sytuacji, gdy określenie w pozwoleniu na budowę warunków realizacji tej budowy na podstawie warunków wynikających z dotychczasowego stanu prawnego otoczenia tej budowy, w tym określającej liczbę miejsc postojowych, stanowi nabytą wartość prawną i tym samym wprowadzenie nowych rozwiązań planistycznych, czyli ustanowienie nowego prawa powszechnie obowiązującego godzi w istotę nabytych przez skarżących praw; 3. art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. poprzez ich błędną wykładnię, w wyniku której Sąd I instancji uznał, że organ nie dopuścił się nadużycia tzw. władztwa planistycznego, w sytuacji, gdy za rażąco sprzeczne z wymaganiami ładu przestrzennego oraz prawem własności należy uznać sytuowanie w planie miejscowym drogi publicznej na prywatnej nieruchomości, na której zlokalizowane zostały zgodnie z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy oraz pozwoleniem na budowę miejsca postojowe mające służyć mieszkańcom budynków posadowionych na tej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone każdorazowo wskazanymi w skardze kasacyjnej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie lub 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich, ani w inny sposób korygować. Rozpoznając w tak zakreślonych granicach skargę kasacyjną wniesioną w tej sprawie należy stwierdzić, iż została ona oparta na usprawiedliwionych podstawach, chociaż nie wszystkie podniesione zarzuty były trafne. Zarzut naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 66 § 1 oraz w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., jako nie mający wpływu na wynik sprawy, nie mógł zostać uwzględniony. Zauważyć wypada, że dwie z trzech przedłożonych na rozprawie map obrazują podnoszoną przez organ w odpowiedzi na skargę okoliczność dotyczącą projektowanego już w latach 2005 i 2014 przebiegu linii rozgraniczających ul. K., uwzględniającego poszerzenie tej ulicy do 10 m. Trzecia z nich dotyczy projektu budowlanego rozbudowy ul. K. Pomimo, iż mapy te (ich odpisy) nie zostały doręczone pełnomocnikowi skarżących, trudno podzielić stanowisko skarżących kasacyjnie, że w ten sposób zostały one pozbawione możliwości obrony swoich praw i uniemożliwiono im (ich pełnomocnikowi) zapoznanie się z tymi mapami oraz odniesienia się do ich treści, jak też zgłoszenie ewentualnych wniosków lub twierdzeń w tym zakresie. Skoro bowiem mapy te przedłożono na rozprawie, w której uczestniczyła jedna ze skarżących oraz ich pełnomocnik, mieli oni możliwość zapoznania się z tymi mapami bezpośrednio przed Sądem I instancji, odniesienia się do ich treści oraz zgłoszenia wniosków lub twierdzeń w tym zakresie, czego jednak – uczestnicząc w rozprawie – nie uczynili. W szczególności na rozprawie nie wnosili o doręczenie im odpisów przedkładanych map, ani o wyznaczenie czasu na zapoznanie się z tymi mapami. Ponadto z treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynika, aby treść tych map miała wpływ na podjęte przez Sąd I instancji rozstrzygnięcie. Brak jest zatem podstaw do przyjęcia, aby doszło w tej sytuacji do naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć wpływ na wynik sprawy. Dlatego też zarzut naruszenia art. 47 § 1 w zw. z art. 66 § 1 oraz w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a. nie podlegał uwzględnieniu. Jeżeli chodzi o zarzut naruszenia art. 65 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, poprzez jego niezastosowanie, zauważyć trzeba, że stosownie do art. 65 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p., organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy albo decyzję o ustaleniu lokalizacji celu publicznego, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli dla tego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji. W myśl zaś ust. 2 tego artykułu, przepisu ust. 1 pkt 2 nie stosuje się, jeżeli została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Zgodnie natomiast z § 18 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, liczbę stanowisk postojowych i sposób urządzenia parkingów należy dostosować do wymagań ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego albo w decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, z uwzględnieniem potrzebnej liczby stanowisk, z których korzystają osoby niepełnosprawne. W decyzji z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] o warunkach zabudowy dla inwestycji zrealizowanej na działce skarżących kasacyjnie w odniesieniu do stanowisk postojowych podano, że ich ilość powinna być zgodna ze wskaźnikiem minimum 2 miejsca na 1 mieszkanie. Przedmiotowe stanowiska postojowe zostały zrealizowane zgodnie z decyzją z dnia [...] lutego 2017 r. nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydaną na podstawie ww. decyzji o warunkach zabudowy i są usytuowane w części działki przylegającej do ul. K. Jej poszerzenie spowoduje, że część z nich zostanie zlikwidowana. Przepis art. 65 ust. 2 u.p.z.p. ma zastosowanie wówczas, gdy dla danego terenu uchwalono plan miejscowy, którego ustalenia są inne niż w wydanej decyzji o warunkach zabudowy albo o ustaleniu lokalizacji celu publicznego i została wydana ostateczna decyzja o pozwoleniu na budowę. Stosownie do unormowania zawartego w tym przepisie, w takiej sytuacji nie stwierdza się wygaśnięcia decyzji o warunkach zabudowy (o ustaleniu lokalizacji celu publicznego). W niniejszej sprawie organ, który wydał decyzję o warunkach zabudowy, nie stwierdzał jej wygaśnięcia, a zatem zarzut niezastosowania art. 65 ust. 2 u.p.z.p. nie jest trafny. Niemniej jednak – skoro w sprawie tej na działce skarżących kasacyjnie zostały zrealizowane stanowiska postojowe zgodnie z decyzją o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, wydaną na podstawie decyzji o warunkach zabudowy, a po poszerzeniu ul. K., zgodnie z uchwalonym planem miejscowym, część z nich ulegnie likwidacji, co sprawi, że warunek zapewnienia minimum 2 miejsc na 1 mieszkanie nie będzie spełniony – rozważenia wymagało, czy uchwalając zaskarżony plan Rada m.st. Warszawy nie nadużyła tzw. władztwa planistycznego, doprowadzając do likwidacji części stanowisk postojowych legalnie zrealizowanych. Pomimo, że skarżące wyraźnie powoływały się na powyższą okoliczność, Sąd I instancji nie ustosunkował się do tej kwestii i należycie jej nie rozważył. W tej sytuacji, skoro Sąd I instancji nie przeprowadził prawidłowo kontroli zaskarżonej uchwały, zarzuty naruszenia art. 2 pkt 1 w zw. z art. 4 ust. 1, art. 6 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. oraz art. 1 ust. 2 pkt 1 i 7 u.p.z.p. mają usprawiedliwione podstawy. Ponownie rozpatrując sprawę Sąd I instancji zobligowany będzie do uwzględnienia powyższych uwag oraz do rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (j.t. Dz.U. poz. 1842) oraz art. 203 pkt 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.