II GSK 933/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Cezary Pryca po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. Ś. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 28 marca 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 159/19 w sprawie ze sprzeciwu J. Ś. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w sprawie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z 28 marca 2019 r. sygn. akt III SA/Gl 159/19 oddalił sprzeciw na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Częstochowie z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów. Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia. Starosta Częstochowski [....] marca 2018 r. działając na wniosek Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Częstochowie wszczął postępowanie administracyjne w celu ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę J. Ś. (skarżący) prowadzącego Okręgową Stację Kontroli Pojazdów Nr [...] przy ul[...] w K.. Podstawą wniosku prokuratora było prawomocne skazanie skarżącego w procesie karnym za przestępstwo z art. 271 § 1 i 3 w związku z art. 91 S 1 KK ustawy z dnia 29 listopada 2017 r. (Dz.U. z 2017 poz. 2204), co zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2018 r., poz. 1990) skutkuje utratą warunków do dalszego prowadzenia stacji kontroli pojazdów. W trakcie postępowania administracyjnego pełnomocnik skarżącego złożył wniosek o umorzenie postępowania z uwagi na zakończenie prowadzenia przez stronę działalności gospodarczej w formie przedsiębiorstwa "J. Ś. badania i analizy techniczne". W związku z powyższym, Starosta Częstochowski uznając w tej sytuacji, że postępowanie administracyjne wobec zaprzestania prowadzenia przez skarżącego działalności gospodarczej, stało się bezprzedmiotowe decyzją Nr [...] z dnia [...] listopada 2018 r. je umorzył. Prokurator Prokuratury Okręgowej w Częstochowie złożył odwołanie, w którym zarzucił naruszenie art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej: k.p.a.) polegające na błędnym uznaniu, iż dobrowolne zaprzestanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów czyni bezprzedmiotowym postępowanie organu pierwszej instancji w sprawie ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez skarżącego. W ocenie prokuratora postępowania nie stało się bezprzedmiotowe, bowiem w sprawie zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia przez skarżącego stacji kontroli pojazdów. Skutkiem takiej decyzji jest m.in. brak możliwości podjęcia przez stronę tej samej działalności przez okres 3 lat od daty wydania decyzji. Kolegium Odwoławcze w Częstochowie decyzją z [...] stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło decyzję Starosty Częstochowskiego z [...] listopada 2018 r. umarzającą postępowanie w sprawie "ustalenia, czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez J. Ś.". W uzasadnieniu organ wskazał, że w rozpatrywanej sprawie istnieje ustalony stan faktyczny — prawomocne skazanie skarżącego za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej i przestępstwo przeciwko dokumentom i stan ten podlega uregulowaniu w oparciu o przepisy art. 83 ust. 3 pkt 3 i art. 83b ust. 2 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Zwłaszcza, że wymagania określone w art. 83 ust. 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym przedsiębiorca winien spełniać nie tylko w czasie ubiegania się o wpis do rejestru przedsiębiorców prowadzących stację kontroli pojazdów, ale w całym czasie prowadzenia tej działalności. Zatem ujawniony stan faktyczny obliguje organ pierwszej instancji do ustalenia czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę i podjęcia rozstrzygnięcia merytorycznego w tym przedmiocie. Organ nadmienił również, że dobrowolne zaprzestanie prowadzenia stacji kontroli pojazdów nie ma wpływu na podjęcie decyzji przez organ I instancji. Decyzja o zakazie prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez przedsiębiorcę wywiera skutki zarówno na bieżąco jak i na okres 3 lat od dnia jej wydania (art. 83b ust. 1 cyt. ustawy). Skarżący złożył sprzeciw, który wyrokiem z 28 marca 2019 r. WSA w Gliwicach oddalił. W uzasadnieniu Sąd I instancji podał, że organ odwoławczy trafnie uznał w sprawie, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż doszło do naruszenia przez organ pierwszej instancji przepisów postępowania, a do wyjaśniania, z uwzględnieniem powyższej zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Sąd wskazał, że działalność gospodarcza w zakresie prowadzenia stacji kontroli pojazdów jest działalnością regulowaną, zaś zgodnie z art. 83b ust. 1 Prawa o ruchu drogowym nadzór nad stacjami kontroli pojazdów sprawuje starosta, który zgodnie z ust. 2 pkt 1 Prawo o ruchu drogowym ma obowiązek co najmniej raz w roku przeprowadzić kontrolę stacji kontroli pojazdów. W ramach wykonywanego nadzoru starosta wydaje zalecenia pokontrolne i wyznacza termin usunięcia naruszeń warunków wykonywania działalności oraz wydaje decyzję o zakazie prowadzenia przez przedsiębiorcę stacji kontroli pojazdów, skreślając przedsiębiorcę z rejestru działalności regulowanej, w sytuacjach określonych w art. 83b ust. 2 pkt 3 lit. a-c/ Prawa o ruchu drogowym. W ocenie Sądu, prawidłowo Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie nakazało organowi I instancji, wobec jego uprzedniego ograniczenia się tylko do kwestii wykreślenia skarżącego z rejestru działalności regulowanej, rozważenie istnienia bądź nieistnienia wszystkich przesłanek i ewentualnych skutków orzeczenia zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów przez skarżącego, z uwzględnieniem ustalonego w sprawie faktu - skazania skarżącego za przestępstwo przeciwko dokumentom i wpływu tego faktu na możliwość orzeczenia zakazu lub możliwość dalszego prowadzenia przez skarżącego stacji kontroli pojazdów. Skarżący złożył skargę kasacyjną od wyroku Sądu I instancji wnosząc o uchylenie zaskarżonego orzeczenia i umorzenie postępowania oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucono: - art. 64e p.p.s.a. poprzez niedokonanie kontroli zaskarżonej decyzji w zakresie naruszenia przez nią przepisu art. 138 § 2 k.p.a.; - art. 145 § 3 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy w przedmiotowej sprawie zaistniały przesłanki do umorzenia postępowania wobec niemożliwości uwzględnienia żądania wnioskodawcy, - art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. polegające na bezpodstawnym pominięciu przez Sąd I instancji naruszeń przepisów postępowania, jakich w toku tego postępowania dopuściło się Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Częstochowie – a to jest naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w sytuacji, gdy w niniejszej sprawie brak jest podstaw do uchylenia zaskarżonej decyzji Starosty Częstochowskiego i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania albowiem zaistniały postawy do umorzenia postępowania w trybie przepisu art. 105 ust. k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Z uwagi na brak w rozpoznawanej sprawie podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania - z przyczyn przewidzianych w art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. - kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się wyłącznie do oceny, czy narusza on przepisy wskazane zarzutach postawionych Sądowi I instancji. Stosownie bowiem do określonej art. 183 § 1 p.p.s.a. zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, Sąd ten nie jest władny samodzielnie badać, czy zaskarżony wyrok nie narusza innych przepisów niż wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem przedstawionych reguł Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie mogła zostać uwzględniona - z uwagi na brak usprawiedliwionych ku temu podstaw. Rozważania co do oceny skuteczności zarzutów stawianych Sądowi I instancji trzeba poprzedzić uwagą, że - poza sporem - przedmiotem kontroli dokonywanej przez WSA była decyzja wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W myśl zaś art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw, zwany dalej "sprzeciwem od decyzji". Zgodnie natomiast z art. 64e p.p.s.a. - wskazanym w podstawach kasacyjnych - rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Z kolei według ostatniego z powołanych przepisów organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Na gruncie art. 138 § 2 k.p.a. w orzecznictwie ugruntował się trafny pogląd, że organ odwoławczy nie może sam przeprowadzić postępowania wyjaśniającego odnośnie do kwestii mogących mieć bezpośredni wpływ na treść decyzji i nie może wydać decyzji rozstrzygającej sprawę co do jej istoty. Zasadna jest teza, że przyjęcie odmiennej koncepcji prowadziłoby bowiem do sytuacji, w której sprawa byłaby rozstrzygana - de facto - w jednej instancji, co odbierałoby prawo strony do dwukrotnego rozpoznania sprawy. Tak więc gdy organ I instancji nie ustali poprawnie stanu faktycznego, organ odwoławczy w istocie ma ustawowy nakaz orzekania na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W przypadku wad postępowania wyjaśniającego nie ma prawnej możliwości orzekania na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. (por. np. wyroki NSA: z dnia 20 lutego 2014 r., II GSK 1952/12 oraz z dnia 13 czerwca 2017 r., II GSK 589/17). Wprawdzie zasada dwuinstancyjności - wyrażona w art. 15 i 138 § 1 i 2 k.p.a. - nakazuje organowi odwoławczemu ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć, i nie może on się ograniczać jedynie do oceny zasadności rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji. Podzielić należy pogląd, że organ jednak musi wyważyć czy ewentualne uzupełnienie postępowania wyjaśniającego w oparciu o art. 136 k.p.a. nie będzie stanowiło naruszenie tej zasady (por. wyrok z dnia 3 kwietnia 2019 r., II OSK 575/19). W rozpoznawanej sprawie - w przedmiocie zakazu prowadzenia stacji kontroli pojazdów – zgodnie z art. 83 ust. 3 pkt 3 ustawy Prawo o ruchu drogowym stację pojazdów może prowadzić przedsiębiorca, który nie był prawomocnie skazany za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub przestępstwo przeciwko dokumentom. W rozpoznawanej sprawie jak wynika z pisemnych motywów zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji podzielił pogląd organu II instancji, że zaistniały przesłanki do uchylenia decyzji organu I instancji, gdyż doszło do naruszenia przez ten organ przepisów postępowania, a do wyjaśnienia, z uwzględnieniem zasady dwuinstancyjności postępowania pozostał istotny zakres sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny przychyla się do wyrażanego już w orzecznictwie poglądu, że "Ocena sądowa decyzji kasatoryjnej dokonywana w ramach rozpatrzenia sprzeciwu nie jest oceną przesądzającą o meritum sprawy (zastosowanych przepisach prawa materialnego). Sąd bada jedynie, czy w okolicznościach sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Potwierdza to brzmienie przytoczonego na wstępie art. 64e p.p.s.a. Sąd nie bada kwestii związanych z zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu" (por. wyroki NSA z dnia 27 sierpnia 2018 r. II OSK 2226/18 oraz z dnia 13 września 2018 r. II OSK 2264/18). W postępowaniu zainicjowanym sprzeciwem sąd administracyjny nie bada, jakie przepisy prawa materialnego i w jakim znaczeniu powinny być zastosowane w rozpoznawanej sprawie. Ocenia jedynie, czy w świetle tych przepisów, wystąpiły tak istotne braki w ustaleniu stanu faktycznego sprawy, których nie można usunąć w trybie art. 136 k.p.a., co w konsekwencji prowadzi do konieczności wydania decyzji kasatoryjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. W rezultacie szczególną cechą odróżniającą sprzeciw od skargi w postępowaniu sądowoadministracyjnym jest właśnie ograniczony zakres kontroli sądowej decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (por. też wyrok z dnia 19 marca 2019 r. I OSK 509/19). W ocenie NSA zarzuty przedstawione w rozpoznawanej skardze kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku. Trzeba bowiem podkreślić, że ma skutek uchylenia decyzji organu I instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przed tym organem, a rozpoznanie sprzeciwu od decyzji kasatoryjnej nie wymaga merytorycznej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w toku dotychczasowego postępowania administracyjnego. NSA podziela nadto pogląd, że przepis art. 138 § 2 k.p.a. nakazuje wskazać jedynie jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy, nie zawiera natomiast wymogu wskazania jakich czynności dowodowych organ I instancji winien dokonać przy ponownym rozpoznaniu sprawy, a jakie z wcześniej przeprowadzonych pominąć (por. np. wyrok z dnia 14 lutego 2019 r. II OSK 748/17). W trybie art. 138 § 2 k.p.a. wręcz niedopuszczalne jest bezpośrednie ingerowanie przez organ odwoławczy w proces stosowania prawa przez organ administracji publicznej I instancji - poprzez formułowanie przez organ odwoławczy jakichkolwiek wskazań lub zaleceń co do sposobu rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji sprawy administracyjnej w określony sposób. Zaskarżona sprzeciwem do WSA decyzja organu odwoławczego - właśnie z uwagi na fakt, że została wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., a zatem jako rozstrzygnięcie wyłącznie procesowe - nie przesądza o istocie (meritum) sprawy administracyjnej, nie kształtuje stosunku materialnoprawnego, stanowi wręcz przeszkodę w ukształtowaniu tego stosunku. Raz jeszcze wypada podkreślić, że po uchyleniu decyzji na skutek kasacji sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny, jak i prawny. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny - na podstawie art. 184 p.p.s.a. - orzekł jak w sentencji wyroku.