II GSK 2220/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędzia NSA Andrzej Skoczylas (spr.) Sędzia del. WSA Henryka Lewandowska-Kuraszkiewicz Protokolant Patrycja Kołtan-Kozłowska po rozpoznaniu w dniu 12 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej E. N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 30 stycznia 2017 r. sygn. akt III SA/Kr 1144/16 w sprawie ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 30 stycznia 2017 r. o sygn. akt III SA/Kr 1144/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.), oddalił skargę E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z [...] czerwca 2016 r. w przedmiocie nakazu przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku WSA złożyła E. N., zaskarżając to orzeczenie w całości. Strona wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, ewentualnie – w razie stwierdzenia, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona – o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i rozpoznanie skargi we własnym zakresie przez Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 p.p.s.a. i uchylenie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia [...] czerwca 2016 r., znak [...] wraz z poprzedzającą ją decyzją wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta Krakowa z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...]. Ponadto wniesiono o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego przez adwokata według norm przepisanych. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenia: 1. prawa materialnego, tj.: art. 36 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j. Dz. U. z 2015 r., poz. 460 ze zm.; zwanej dalej jako: u.d.p.), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, to jest nakazanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego, w sytuacji gdy w przedmiotowej sprawie istniały przesłanki do prowadzenia innego rodzaju postępowania administracyjnego; art. 39 u.d.p. poprzez niewłaściwe jego zastosowanie w sytuacji, gdy wzniesione ogrodzenie murowane nie zagrażało i nie zagraża bezpieczeństwu ruchu drogowego; art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p. w zw. z art. 8 i art. 12 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.) poprzez jego niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego za opłatą lub zawarcia właściwego rodzaju umowy cywilnoprawnej, podczas gdy byłoby to postępowanie pogłębiające zaufanie obywateli do organów władzy publicznej oraz stanowiło najprostszy środek do załatwienia sprawy; art. 38 u.d.p. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, podczas gdy przedmiotowy mur ogrodzeniowy nie powoduje zagrożenia, utrudnień ruchu drogowego oraz nie zakłóca wykonywania zadań zarządu drogi, a zatem przepis ten nie powinien mieć zastosowania. 2. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie: a) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 151 p.p.s.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i oddalenie skargi, na skutek nienależycie dokonanej i nieprawidłowej kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy prawidłowo i należycie dokonana powinna prowadzić do uwzględnienia skargi; b) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1, 75, 80 i 107 § 1 k.p.a., poprzez ich błędną interpretację polegającą na tym, iż zdaniem Sądu materiał dowodowy w sprawie został zgromadzony w sposób prawidłowy i niewymagający uzupełnienia oraz prawidłowo zinterpretowany, podczas gdy do załatwienia sprawy nie było niezbędne wydanie przedmiotowej decyzji, nadto została ona wydana bez zebrania i rozważenia pełnego materiału dowodowego, m.in. bez przeprowadzenia oględzin miejsca położenia muru ogrodzeniowego, celem oceny faktycznego wpływu na bezpieczeństwo ruchu drogowego oraz, pomimo tego, nieuchylenie zaskarżonej decyzji; c) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 75 § 1 k.p.a., poprzez błędną interpretację i niewłaściwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, wobec nieprzeprowadzenia w postępowaniu administracyjnym zawnioskowanych przez stronę dowodów z zeznań samej strony oraz świadka R. N., a dowody te mogły się przyczynić do wyjaśnienia sprawy, nie były zaś sprzeczne z prawem. d) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady zaufania do organów władzy publicznej; e) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1) w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 12 § 1 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, podczas gdy organy administracji publicznej poprzez prowadzenie postępowania o przywrócenie pasa drogowego do stanu poprzedniego zastosowały środek nieproporcjonalny i nienajprostszy z dostępnych, a prowadzących do załatwienia sprawy; f) art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 i 2 pkt 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez błędną interpretację i niewłaściwe dokonanie kontroli działalności administracji publicznej, która prowadziła działania jedynie z uwzględnieniem interesu społecznego, bez uwzględnienia słusznego interesu strony. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie zarzutów sformułowanych w petitum skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zarzuty skargi kasacyjnej nie są uzasadnione i dlatego skarga nie może być uwzględniona. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie wpływu naruszenia na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, należy na wstępie zaznaczyć, że wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ogranicza swoje rozważania do oceny zagadnienia prawidłowości dokonanej przez sąd I instancji wykładni wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa. Uwzględniając istotę sporu prawnego rozpatrywanej sprawy, komplementarny charakter zarzutów kasacyjnych uzasadnia, aby rozpatrzeć je łącznie. W skardze kasacyjne sformułowano zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i procesowego. Podkreślenia przy tym wymaga, że argumentacja zawarta w uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona w taki sposób, że zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego ściśle powiązano (uzasadniano) z naruszeniem przepisów postępowania i odwrotnie - potencjalne błędy proceduralne skutkowały w ocenie autora skargi kasacyjnej uchybieniami materialnoprawnymi i w związku z tym w pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów materialnoprawnych. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, iż zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 39 u.d.p., ponieważ zarówno w petitum skargi kasacyjnej jak i w jej uzasadnieniu jej autor nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 39 u.d.p., który to przepis zawiera kilka ustępów, a niektóre z nich są następnie podzielone na punkty. Odnosząc się w tym kontekście do kolejnych zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przez Sąd I instancji przepisów prawa materialnego tj. art. 38 u.d.p., także należy podnieść, iż Autor skargi kasacyjnej nie wskazał jednostki redakcyjnej art. 38 u.d.p. poprzez określenie ustępu, który w jego ocenie został naruszony przez Sąd I instancji mimo, iż przepis ten zawiera trzy ustępy. W uzasadnieniu omawianych zarzutów także brak jest jednoznacznych wskazówek pozwalających stwierdzić, która z jednostek redakcyjnych tekstu prawnego została zdaniem autora skargi kasacyjnej naruszona przez Sąd I instancji. W związku z tym podzielić należy prezentowane w judykaturze stanowisko, wedle którego w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z paragrafów, ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem konkretnej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt I OSK 614/13, LEX nr 1574678; z 14 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1799/12, LEX nr 1295809). Sytuacja taka uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ustosunkowanie się do treści tak sformułowanych zarzutów. Nie są zasadne także zarzuty naruszenia art. 36 u.d.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, poprzez nakazanie przywrócenia pasa drogowego do stanu poprzedniego oraz art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 ustawy o drogach publicznych w zw. z art. 8 i art. 12 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie i nieprowadzenie postępowania w sprawie zajęcia pasa drogowego za opłatą lub zawarcia właściwego rodzaju umowy cywilnoprawnej. Odnosząc się do tych zarzutów należy zauważyć, iż słusznie podkreślały zarówno sąd I instancji jak i organy administracji, że fakt zajęcia (poprzez budowę ogrodzenia) bez zezwolenia zarządcy drogi terenu pasa drogowego jest w niniejszej sprawie bezsporny. Strona skarżąca także na etapie postępowania kasacyjnego nie kwestionuje tej okoliczności. W związku z powyższym należy podkreślić, że zgodnie z art. 40 ust. 1 u.d.p. zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg wymaga zezwolenia. To na podmiocie planującym zajęcie pasa drogowego spoczywa obowiązek uzyskania stosownego zezwolenia, zaś zaniechanie jego uzyskania i zajęcie pasa bez zezwolenia stanowi działanie bezprawne i podjęte niejako "na ryzyko" podmiotu, który go dokonał. Dodatkowo, zgodnie z art. 40 ust. 12 u.d.p., w takiej sytuacji tj. za zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia zarządca drogi nakłada karę pieniężną. W świetle powyższych wywodów całkowicie bezpodstawny jest zarzut niezastosowania art. 40 ust. 1 i art. 22 ust. 2 u.d.p., które dają zarządcy drogi możliwość wyboru trybu udostępniania pasa drogowego (może to być tryb cywilnoprawny - art. 22 ust. 2 u.d.p. - lub tryb administracyjny - art. 40 u.d.p.). Regulacje te nie służą bowiem uwolnieniu od odpowiedzialności administracyjnej za zajęcie pasa drogowego oraz uniknięciu przywrócenia drogi do stanu poprzedniego. Trafna jest bowiem konstatacja zawarta w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia WSA, że tych przepisów nie stosuje się w przypadku zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi (por. też wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 109/13 publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tej sytuacji, nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie, jakoby w niniejszej sprawie miało dojść do naruszenia art. 36 u.d.p., który to przepis obliguje organ do orzeczenia o nakazie przywrócenia drogi do stanu poprzedniego. Organ orzeka o przywróceniu do stanu poprzedniego wówczas, kiedy stan drogi jest nadal naruszony bezprawnym zajęciem, jak to miało miejsce w sprawie niniejszej. W tym miejscu należy ponownie podkreślić, że zajęcie pasa drogowego bez stosownego zezwolenia jest bezprawne zawsze, gdyż zajęcie jest możliwe tylko za zezwoleniem albo na podstawie umowy (art. 22 ust. 2 u.d.p.), a zatem także wszelkie wywody skargi kasacyjnej dotyczące braku świadomości naruszenia i braku umyślności są chybione. Nie mają zatem usprawiedliwionych podstaw także zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Odnosząc się do wskazanego kilkukrotnie w zarzutach prawa procesowego zarzutu naruszenia art. 1 § 1 i 2 p.p.s.a. należy zauważyć, iż przede wszystkim art. 1 p.p.s.a. nie ma jednostek redakcyjnych tamże wskazanych. Powołany w skardze kasacyjnej przepis art. 1 p.p.s.a. jest przepisem, który zawiera wyłącznie legalną definicję sprawy sądowoadministracyjnej, ma charakter ogólnoustrojowy. Wskazany wyżej przepis określa zakres regulacji, o której mowa w ustawie - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i może być naruszony tylko wtedy, gdy w sprawie dochodzi do naruszenia podziału kompetencji pomiędzy sądami administracyjnymi a sądami powszechnymi, ale z taką sytuacją nie mamy do czynienia w rozpatrywanej sprawie (zob. wyrok NSA z dnia 14 marca 2012 r. sygn. akt II GSK 121/11 oraz wyrok NSA z dnia 29 sierpnia 2017 r., sygn. akt II GSK 3340/15 - publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). To, czy dokonana przez sąd ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna, nie może być utożsamiane z naruszeniem art. 1 p.p.s.a. (zob. wyrok NSA z dnia 13 czerwca 2017 r., sygn. akt II FSK 1275/15, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W kilku punktach skargi kasacyjnej powołano także, jako naruszone przez zaskarżony wyrok, przepisy art. 3 § 1 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a. Powyższe przepisy mają charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnie skutecznej podstawy kasacyjnej. Ponadto skarga kasacyjna nie wykazała, aby doszło do naruszenia tych przepisów. Sąd pierwszej instancji nie mógł naruszyć przepisów art. 3 § 2 p.p.s.a., które określa katalog spraw objętych właściwością sądu administracyjnego, czego skarga kasacyjna nie podważyła w odniesieniu do omawianej sprawy. Natomiast art. 3 § 1 p.p.s.a. stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny dokonał kontroli działalności administracji publicznej oraz zastosował środek określony w ustawie. zatem zostać naruszony jedynie w sytuacji, w której sąd administracyjny nie rozpoznałby w ogóle skargi lub dokonał jej oceny według innych kryteriów niż kryterium legalności (por. wyrok NSA z dnia 12 lutego 2015 r., sygn. akt I OSK 1314/13). Ze sformułowanych zarzutów nie wynika, aby tego rodzaju uchybienia kasator podnosił. Dlatego nieuzasadnione było powoływanie się na ten przepis. Kolejne zarzuty procesowe sprowadzały się do twierdzenia, że Sąd I instancji nie dostrzegł, iż organ administracji naruszył reguły zawarte w przepisach art. 7, art. 8, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. Odnosząc się zatem do zarzutu naruszenia przepisów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd I instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne. WSA w Krakowie, oddalając rozpatrywaną skargę, nie złamał wytykanych mu przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 12 §1, art. 75 § 1, art. 77 §1, art. 80 k.p.a. Skarga kasacyjna zarzuca także naruszenie w sprawie przepisu art. 107 § 1 k.p.a., który określa elementy składowe decyzji administracyjnej. Tego przepisu nie naruszono w sprawie, gdyż zaskarżona decyzja zawiera wszystkie elementy wymagane od decyzji (por. wyrok NSA z 28 października 2015 r., II GSK 1979/14, publ. http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Wbrew zatem twierdzeniom skarżącej kasacyjnie, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego Sąd I instancji trafnie oddalił skargę i zaakceptował stanowisko organów, gdyż w rozpoznawanej sprawie nie stwierdził takiego naruszenia prawa procesowego, którego dawałoby podstawę do uwzględnienia skargi. Prawidłowo WSA prawidłowo nie stwierdził też naruszenia przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.