VII SA/Wa 593/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik, Sędziowie sędzia WSA Tomasz Janeczko, sędzia WSA Jadwiga Smołucha (spr.), Protokolant ref. staż. Kamil Mazański, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 września 2019 r. sprawy ze skargi Ośrodka Pomocy Społecznej [...] na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji, II. zasądza od Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącego Ośrodka Pomocy Społecznej [...] kwotę 680 zł (sześćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Przedmiotem skargi wniesionej przez Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Z. W. (dalej: "skarżący") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ odwoławczy", "GINB") z [...] stycznia 2019 r., znak: [...], utrzymująca w mocy decyzję [...] Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego (dalej: "organ I instancji", "[...]WINB") z [...] listopada 2018 r., nr [...], którą stwierdzono nieważność decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla W.(dalej: "organ powiatowy", "PINB dla W.") z [...]listopada 2007 r., nr [...], udzielającą pozwolenia na użytkowanie budynku [...], zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] w obrębie [...] przy ul. W. [...] w W.. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Prezydent W. decyzją z [...] września 2006 r., Nr [...] zatwierdził projekt budowlany i udzielił pozwolenia na wykonanie robót budowlanych Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Urzędu W. w zakresie przebudowy pomieszczeń w budynku mieszkalnym wielorodzinnym na działkach nr ew. [...] w obrębie [...]przy ul. W. [...] w W. i zmianie sposobu użytkowania dla potrzeb [...] (kat. obiektu wg Prawa budowlanego - XIII). W decyzji inwestor został zobowiązany do uzyskania decyzji na użytkowanie przed przystąpieniem do użytkowania. Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] Urzędu W. w piśmie z [...] października 2007 r. złożył wniosek o wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie [...], zrealizowanego na podstawie pozwolenia na budowę z [...] września 2006 r., Nr [...] na działkach nr ew. [...] w obrębie [...] przy ul. W. [...] w W.. [...] listopada 2007 r. pracownicy PINB dla W. przeprowadzili obowiązkową kontrolę obiektu budowlanego (w myśl art. 59a Prawa budowlanego) zrealizowanej inwestycji. W wyniku kontroli nie stwierdzono istotnych odstępstw od zatwierdzonego projektu budowlanego. W uwagach sporządzonego protokołu Nr [...] stwierdzono, że przebudowana część z przedszkola na ww. Centrum nadaje się do użytkowania. PBIN dla W. decyzją z [...] listopada 2007 r., Nr [...] znak: [...] na podstawie art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane udzielił inwestorowi - Ośrodkowi Pomocy Społecznej Dzielnicy [...] w W. pozwolenia na użytkowanie [...] położonego przy ul. W. [...] w W.. Wojewoda [...] decyzją z [...] marca 2008 r., znak: [...] stwierdził nieważność decyzji Prezydenta W. z [...] września 2006 r., Nr [...] znak: [...] o pozwoleniu na budowę. GINB decyzją z [...] lipca 2012 r., znak: [...] uchylił decyzję Wojewody z dnia [...] marca 2008 r. w części i umorzył postępowanie organu I instancji, a w części dotyczącej wniosków N. M., M. W., S. M., H. A. oraz G. W. utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. WSA w Warszawie wyrokiem z 17 maja 2013 r. sygn. akt VII SA/Wa 2176/12 oddalił skargę na ww. decyzję GINB z [...] lipca 2012 r. znak: [...]. Decyzją z [...] listopada 2018 r. Nr [...] znak: [...] [...]WINB stwierdził nieważność decyzji PINB dla W. z [...] listopada 2007 r., Nr [...] o pozwoleniu na użytkowanie. Od decyzji [...]WINB z [...] listopada 2018 r., Nr [...] z zachowaniem ustawowego terminu odwołanie wniósł Ośrodek Pomocy Społecznej Dzielnicy Z. Po rozpoznaniu odwołania GINB decyzją z [...] stycznia 2019 r., znak: [...] utrzymał w mocy decyzję [...]WNB z [...] listopada 2018 r., nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ odwoławczy wyjaśnił, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym trybem postępowania umożliwiającym wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji ostatecznej. Tryb ten stanowi wyjątek od zasady wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Celem tego postępowania nie jest merytoryczne rozpatrzenie sprawy, a wyłącznie ocena, czy kontrolowana decyzja zawiera wady enumeratywnie wymienione w art. 156 § 1 pkt 1- 7 k.p.a. Organ odwoławczy powołując się treść art. 156 § 1 k.p.a. stwierdził, iż kontrolowana w trybie stwierdzenia nieważności decyzja PINB dla W. z [...] listopada 2007 r., Nr [...] znak: [...] została wydana bez podstawy prawnej, co jest podstawą do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Organ odwoławczy wyjaśnił, iż o decyzji wydanej bez podstawy prawnej można mówić w sytuacji, gdy albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej do działania organów tej administracji, polegających na wydawaniu decyzji administracyjnych i postanowień, rozumianych jako indywidualne akty administracyjne zewnętrzne. Do decyzji wydanych "bez podstawy prawnej" należy zaliczyć decyzję wydaną w sprawie, w której z mocy przepisów prawa materialnego czynności powinny być dokonane w formie innej niż decyzja. Jako podstawę materialnoprawną kontrolowanej w niniejszym postępowaniu nieważnościowym decyzji organ odwoławczy wskazał art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję w sprawie pozwolenia na użytkowanie po przeprowadzeniu obowiązkowej kontroli, o której mowa w art. 59a. Organ odwoławczy przytoczył treść art. 59a ust. 1 oraz art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Powołując się na treść tych przepisów organ odwoławczy ocenił, iż jednoznacznie ustawodawca w tej procedurze zastrzegł formę decyzji, dla wniesienia sprzeciwu, natomiast akceptacja przystąpienia do użytkowania miała nastąpić w warunkach milczącej zgody. Powołując się następnie na treść art. 55 ustawy Prawo budowlane organ odwoławczy wskazał, że obowiązek uzyskania pozwolenia na użytkowanie ustawodawca sprowadza do trzech sytuacji. Po pierwsze obowiązek ten dotyczy tych obiektów, których wzniesienie wymaga uzyskania pozwolenia na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, wykazanych w załączniku do ustawy. Po drugie obejmuje on przypadki: legalizacji budowy, obiektu lub jego części bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę oraz postępowania doprowadzającego obiekt do zgodności z prawem w razie istotnego odstąpienia od zatwierdzonego projektu budowlanego lub innych warunków pozwolenia na budowę. W tych przypadkach podstawą nałożenia obowiązku uzyskania pozwolenia na użytkowanie jest art. 49 ust. 5 albo 51 ust. 4 Prawa budowlanego. Trzecią sytuacją jest stan, kiedy przystąpienie do użytkowania ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych. Organ odwoławczy wskazał także, iż ustawodawca posługując się w art. 54 ust. 1 Prawa budowlanego pojęciem "wzniesienie obiektu budowlanego" nie zdefiniował go. Sformułowanie to – jak ocenił organ odwoławczy - należy odnosić do każdego przypadku powiększenia obiektu, a więc pojęcia budowy określonego w art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Powinno być ono zatem utożsamiane z powiększeniem obiektu budowlanego, jego odbudową, rozbudową czy też nadbudową, na które wymagane jest pozwolenie na budowę (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z 24 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Ol 543/09). Organ odwoławczy wskazał następnie, iż obiekt przy ul. W. [...], w W. (zrealizowany na podstawie pozwolenia Prezydenta Miasta W. z dnia [...] września 2006 r., Nr [...] znak: [...]) nie został wzniesiony od podstaw, lecz wykonano w nim roboty budowlane w zakresie przebudowy pomieszczeń i zmieniono sposób użytkowania dla potrzeb [...]. Organ odwoławczy ocenił, iż PINB dla W., nie miał podstawy prawnej do wydania decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. o udzieleniu inwestorowi pozwolenia na użytkowanie [...], gdyż na mocy przepisów Prawa budowlanego, organ powinien zastosować inną formę niż decyzja - milczącą zgodę. Wydanie decyzji w tych warunkach, stanowi o braku podstawy prawnej do jej wydania. W skardze na decyzję GINB z [...] stycznia 2019 r., strona skarżąca zarzuciła błędne zastosowanie instytucji określonej w art. 55 ustawy Prawo budowlane poprzez uznanie, że w przedmiotowej sprawie nie mamy do czynienia z koniecznością wydania decyzji pozwalającej na użytkowanie oraz art. 54 ust. 1 ustawy Prawo budowlane poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że nie mamy do czynienia z wniesieniem obiektu budowlanego. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z brzmienia zaś art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 poz. 1369), dalej: "p.p.s.a.", wynika, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone tylko wtedy, gdy sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego lub procesowego, jeżeli naruszenie to miało lub mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów sąd uznał, że narusza ona prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, jako że została ona wydana została z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane oraz art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Materialnoprawną podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia stanowił art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zgodnie z ktorym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W rozpoznawanej sprawie organy dokonały nieprawidłowej subsumpcji ustalonego stanu faktycznego uznając, że kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie jest obarczona kwalifikowaną wadą prawną, jako wydana bez podstawy prawnej. Brak podstawy prawnej, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. oznacza, że albo nie ma przepisu prawnego, który umocowuje administrację publiczną do działania, albo też przepis jest, ale nie spełnia wymagań podstawy prawnej działania organów tej administracji. Omawiana przesłanka, wystąpi więc w sytuacji, gdy nie istniała norma kompetencyjna uprawniająca organ do wydania decyzji w danej sprawie. W rozpoznawanej sprawie w dacie wydania kontrolowanej w postępowaniu nieważnościowym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie obowiązywał art. 55 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w następującym brzmieniu: "Przed przystąpieniem do użytkowania obiektu budowlanego należy uzyskać ostateczną decyzję o pozwoleniu na użytkowanie, jeżeli: 1) na wzniesienie obiektu budowlanego jest wymagane pozwolenie na budowę i jest on zaliczony do kategorii V, IX-XVIII, XX, XXII, XXIV, XXVII-XXX, o których mowa w załączniku do ustawy; 2) zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 49 ust. 5 albo art. 51 ust. 4; 3) przystąpienie do użytkowania obiektu budowlanego ma nastąpić przed wykonaniem wszystkich robót budowlanych.". W orzecznictwie wypracowano wykładnię tego przepisu przyjmującą, że pomimo iż ustawodawca posłużył się w nim zwrotem "wzniesienie", to jednak dotyczy on także robót budowlanych, które nie prowadzą do wzniesienia obiektu budowlanego, takich jak rozbudowa, nadbudowa, przebudowa. Wyraz "wzniesienie" użyty w omawianym przepisie należy rozumieć w kontekście całego zdania wyrażającego pewną normę prawną, a nie w oderwaniu od tego jako samodzielny zwrot. Z przepisów art. 54 i art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane jasno wynika, że przepisy te dotyczą inwestycji, na realizację której wymagane jest pozwolenie na budowę w rozumieniu art. 3 pkt 12 ustawy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjęto zatem, że w tym przypadku wyraz "wzniesienie" jest synonimem pojęcia "budowa" w rozumieniu art. 3 pkt 6 ww. ustawy (wyroki NSA: z 2.10.2007 r. II OSK 1124/06; z 10.02.2011 r. II OSK 308/10; z 25.09.2009 r. II OSK 1487/08; z 25 września 2009 r., II OSK 1487/08). Tym samym w sytuacji, gdy kontrolowana decyzja o pozwoleniu na użytkowanie dotyczy zrealizowanej inwestycji, polegającej na przebudowie obiektu zaliczonego do kategorii wymienionej w art. 55 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, która wymagała pozwolenia na budowę, to nie zachodzi przesłanka nieważnościowa w postaci wydania kontrolowanej decyzji bez podstawy prawnej. Art. 7 art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. zobowiązują organy administracji publicznej do podejmowania z urzędu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, a także do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, i ocenienia na jego podstawie czy dana okoliczność została udowodniona. Organ powinien kierować się przy tym zasadami logicznego rozumowania, wiedzą oraz doświadczeniem życiowym. Uzasadnienie decyzji kontrolowanej w trybie skargi winno realizować zasadę przekonywania (art. 11 k.p.a.), która łączy się ściśle z zasadą pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organy nie przeprowadziły pełnej weryfikacji decyzji w zakresie wszystkich kwalifikowanych wad wskazanych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., a ograniczyły się do zbadania tylko jednej z przesłanek. Kontrola zaskarżonej decyzji z punktu widzenia przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, powinna być przeprowadzona przez organ pod kątem wszystkich przesłanek jej ewentualnej wadliwości, określonych w kolejnych punktach 1-7 zawartych w art. 156 § 1 k.p.a. Tym samym organy nie rozpatrzyły i nie oceniły wyczerpująco całego materiału dowodowego, w zakresie i w sposób niezbędny do prawidłowego załatwienia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni wyrażone powyżej wskazania i ocenę prawną. Organ będzie miał na względzie obowiązek ponownego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej w jej całokształcie, tj. po rozpatrzeniu całego zebranego w sprawie materiału dowodowego. W szczególności organ powinien uwzględnić, że w myśl art. 59 ust. 1 Prawa budowlanego podstawową przesłanką warunkującą możliwość wydania pozwolenia na użytkowanie jest posiadanie przez inwestora pozwolenia na budowę, albowiem zrealizowany obiekt budowlany musi spełniać warunki w nim zawarte. Brak takiego pozwolenia, wobec wyeliminowania go z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc, stanowi o wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie z naruszeniem art. 59 ust. 1 ustawy Prawo budowlane. Organ powinien mieć na uwadze treść uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 2/12, z której wynika, że stwierdzenie nieważności decyzji, w oparciu o którą wydano inną przedmiotowo zależną decyzję, może stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności decyzji zależnej na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jako wydanej z rażącym naruszenie prawa, a nie do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 8 k.p.a. Organ powinien też przy tym uwzględnić, że samo stwierdzenie nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę nie oznacza, że automatycznie taką wadą dotknięta jest również decyzja o pozwoleniu na użytkowanie, natomiast w każdej sprawie taka ocena musi być dokonana indywidualnie. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w pkt. I sentencji. O zwrocie kosztów postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. Na zasądzone koszty składa się uiszczony wpis od skargi 200 zł i wynagrodzenia radcy prawnego 480 zł.