III OSK 2540/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński Protokolant: sekretarz sądowy Małgorzata Samuła po rozpoznaniu w dniu 7 lipca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1102/19 w sprawie ze skargi Burmistrza Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1102/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji) na skutek skargi Burmistrza Miasta P. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się Burmistrz Miasta P. (dalej: skarżący kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej zarzucił wyrokowi: 1) naruszenie prawa materialnego, tj.: a. art. 315a ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2022 r., poz. 2556 ze zm.) – dalej: p.o.ś. w związku z § 1 uchwały nr V/47/5/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z 17 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy w okresach za jakie kara została wymierzona program ten nie obowiązywał; b. art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w związku z § 2 uchwały nr V/47/5/2017 Sejmiku Województwa Śląskiego z 17 grudnia 2017 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji poprzez wymierzenie kary pieniężnej w sytuacji, gdy uchwała nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z dnia 17 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza dla terenu województwa śląskiego mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężenia ekspozycji została z dniem 11 stycznia uchylona; 2) naruszenie prawa procesowego, a to art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i nieodniesienie się w treści uzasadnienia w sposób prawidłowy do zarzutu naruszenia prawa materialnego poprzez co uniemożliwiono w zakresie objętym niniejszą skargą kontrolę kasacyjną rozstrzygnięcia. W oparciu o przytoczone zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz decyzji organów administracji publicznej, względnie uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów procesu według norm przepisanych, a także o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że nie kwestionuje okoliczności, iż kara została wymierzona za okres obowiązywania poprzedniej uchwały, tym niemniej nie można zgodzić się z uznaniem, że kara pieniężna ma być wymierzona w oparciu o przepis prawa, który nie obowiązuje w dacie jej ustalenia. Uchwałodawca uchylając dotychczasową uchwałę nie przewidział sytuacji o konieczności zachowania obowiązywania jej przepisów. Skarżący kasacyjnie zauważył, że przepis przejściowy rozstrzyga, czy i w jakim zakresie utrzymuje się w mocy dotychczasowe przepisy, zaś skoro regulacji takiej nie przewidziano, rozważyć należałoby, czy te uchylone przepisy znajdą zastosowanie do stanów faktycznych powstałych pod ich rządami, bowiem w dacie orzekania nie obowiązują i nie mogą stanowić podstawy normatywnej do wydanego rozstrzygnięcia. Odwołując się do art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś., skarżący kasacyjnie zaznaczył, że aprobuje pogląd przedstawiony w odpowiedzi na skargę, że podzielenie stanowiska skarżącej może skutkować, odnośnie stanów faktycznych powstałych w dacie obowiązywania poprzednich programów (poprzednich uchwał), brakiem możliwości egzekucji ich zapisów przez organy Inspekcji Ochrony Środowiska, tym niemniej stanowi to błąd uchwałodawcy. Obciążanie zaś tym błędem skarżącego z odwołaniem się do poprawy jakości powietrza jako dobra istotnego nie może uzasadniać działania niemającego umocowania w obowiązującym przepisie. Odwołując się do orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżący kasacyjnie zauważył, że modyfikacja wyników wykładni językowej określonej normy prawnej przez stosowanie wykładni celowościowej, prowadzi do niedopuszczalnego "poprawiania" prawa przez stosujący je organ, który w tym wypadku przyznawałby sobie kompetencje uchwałodawcy. Skoro zatem uprawniony organ uchwałodawczy pozbawił dany akt prawa mocy, to pytanie dlaczego inny organ - tu wydający zaskarżoną decyzję - w dalszym ciągu kierując się wyłącznie celowością poprzednio obowiązującej regulacji nadal go stosuje. Nadto skarżący kasacyjnie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał na wadliwość sporządzonego przez Sąd I instancji uzasadnienia orzeczenia. Skarżący kasacyjnie podniósł, że w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia poza wskazaniem, że uchwała nr IV/57/3/2014 "(...) obowiązywała (...) w czasie gdy została wydana zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu I instancji" brak jest jakiejkolwiek polemiki z treścią skargi w tym zakresie, jak też merytorycznego odniesienia się do zarzutu nieobowiązywania uchwały w dacie wydania ww. decyzji oraz przepisu prawa, który zdaniem skarżącego zezwala na zastosowanie normy już uchylonej jako podstawy rozstrzygnięcia przez organ administracji. W konsekwencji, w ocenie skarżącego kasacyjnie, zaskarżone rozstrzygnięcie nie zawiera wyjaśnienia na jakiej zasadzie Sąd I instancji uznał, ze organy prawidłowo oparły się na ww. uchwale pomimo utraty przez nią mocy obowiązującej. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest zaś bowiem wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W ramach podstawy prawnej rozstrzygnięcia sąd powinien podać nie tylko argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie, ale też wskazać dlaczego nie podzielił zarzutów strony, czego w niniejszej sprawie, zdaniem skarżącego kasacyjnie, zabrakło. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor Ochrony Środowiska – pismem z dnia 10 marca 2020 r. – wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 259 ze zm.) – dalej: p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. zmierzają do wykazania, że organ administracji nie był uprawniony do wymierzenia kary w oparciu o powyższy przepis, gdyż chwała nr IV/57/3/2014 Sejmiku Województwa Śląskiego z 17 listopada 2014 r. w sprawie przyjęcia Programu ochrony powietrza mającego na celu osiągnięcie poziomów dopuszczalnych substancji w powietrzu oraz pułapu stężeń ekspozycji (dalej: uchwała POP) nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonej decyzji, gdyż została uchylona z dniem 11 stycznia 2018 r. Zgodnie z art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w przypadku niedotrzymania terminów realizacji zadań określonych w programach ochrony powietrza oraz planach działań krótkoterminowych organ za to odpowiedzialny podlega karze pieniężnej w wysokości od 10 000 zł do 500 000 zł. Do zadań takich należało zgodnie z uchwałą POP z 2014 r. prowadzenie kontroli palenisk domowych w zakresie przestrzegania zakazu spalania odpadów. W sprawie niekwestionowanym jest, że Wójt Gminy P. w latach 2015 – 2017 nie zrealizował powyższego zadania. Zdaniem skarżącej kasacyjnie, skoro w dacie wydawania zaskarżonej decyzji, nie obowiązywała już uchwała POP z 2014 r., to nie mogła ona stanowić podstawy wymierzenia kary pieniężnej w oparciu o art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że uchwała POP z 2014 r. została uchylona z dniem 11 stycznia 2018 r., a więc obowiązywała do tej daty i wywołała określone skutki prawne. Podkreślenia wymaga, że nie stwierdzono nieważności tej uchwały, co wywoływałoby skutki ex tunc, lecz ją uchylono. Rację ma skarżąca kasacyjnie, że podstawową zasadą prawa administracyjnego jest zasada aktualności. Została ona zawarta w art. 7 Konstytucji RP jak i art. 6 k.p.a. Zasada ta oznacza, że organy administracji działają na podstawie i w granicach prawa, a więc rozumiana jest jako nakaz określonego działania skierowany do podmiotów upoważnionych do stosowania prawa, tj. nakaz rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej z uwzględnieniem aktualnych okoliczności faktycznych i prawnych w chwili orzekania. Tak rozumianą zasadę aktualności należy odróżnić od zasady aktualności w jej szerszym rozumieniu, a więc od sytuacji, gdy zastosowanie będzie miał stan prawny obowiązujący w dacie zaistnienia zdarzenia (por. W. Jakimowicz, Aktualność pojęcia prawa administracyjnego, LEX 2023). Stanowisko takie wynika także z ugruntowanego w doktrynie, jak i orzecznictwie poglądu, że zasada bezpośredniego działania nowego prawa polega na tym, że nowe przepisy należy stosować do wszelkich stosunków prawnych i zdarzeń, które powstaną po ich wejściu w życie, jak również tych, które powstały wcześniej, ale nadal - pod ich rządami - trwają. Stosowanie nowego prawa do stosunków prawnych i zdarzeń, które zostały w pełni ukształtowane w trakcie obowiązywania poprzedniej regulacji jest zaś możliwe jedynie wtedy, gdy ustawodawca wprowadził stosowne przepisy przejściowe. Jednocześnie, co należy podkreślić, na gruncie przepisów dotyczących sankcji administracyjnych nie znajduje co do zasady zastosowania wywodząca się z prawa karnego reguła lex retro non agit. Trzeba bowiem zauważyć, że obowiązuje ona w tej dziedzinie prawa bezpośrednio z woli ustawodawcy, a zatem w konsekwencji nie znajduje ona zastosowania na gruncie prawa administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 28 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 674/10; wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 22 września 2009 r., sygn. akt SK 3/08). Podkreślić należy, że każdorazowo podejmując decyzję o bezpośrednim stosowaniu nowego prawa organ administracji musi rozważyć, czy nie doprowadzi to do skutków niedających się zaakceptować z punktu widzenia konstytucyjnych zasad porządku prawnego. Zauważyć należy, że Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie prezentował stanowisko, zgodnie z którym "do stosunków i zdarzeń powstałych od chwili wejścia w życie nowych przepisów stosuje się nowe przepisy, a do trwających stosunków i do trwających następstw zdarzeń powstałych przed wejściem w życie nowego prawa stosuje się przepisy dawne. Takie rozwiązanie daje możliwość kompromisu między poszanowaniem stanu bezpieczeństwa prawnego a nieodzownością dokonania zmiany prawa. Pozwala również sprostać wymaganiom równego traktowania wszystkich podmiotów uwikłanych w stosunki prawne danego typu (por. wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. akt P 43/07, LEX nr 321915). Zasadą więc jest stosowanie przepisów prawa obowiązujących w dacie wydania decyzji, jednakże "jeżeli istotą sprawy jest określenie przez organ konsekwencji prawnych normy prawa materialnego w sytuacji istnienia swoistych dyrektyw intertemporalnych w stosunku do stanu faktycznego, tj. w przypadku gdy sam ustawodawca w rozmaity sposób wiąże konsekwencje prawne z zaistnieniem w danym czasie określonego stanu faktycznego, to są to normy w kształcie obowiązującym w chwili zaistnienia tego stanu, a nie w chwili orzekania, a mimo to, ze względu na ich specyfikę i aksjologię demokratycznego państwa prawnego, spełniające wymóg zachowania ważności w chwili orzekania" (por. W. Jakimowicz, Aktualność pojęcia prawa administracyjnego, LEX 2023). Stanowisko takie zostało zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1354/11, w którym to stwierdzono, że "Ocena zachowania przedsiębiorcy prowadzącego działalność w zakresie transportu drogowego powinna odbywać się w oparciu o przepisy obowiązujące w okresie objętym kontrolą. Nie można podzielić poglądu, że jeżeli po kontroli drogowej, której wyniki uzasadniały wszczęcie postępowania w sprawie nałożenia kary administracyjnej z tytułu nieuiszczenia opłaty za przejazd po drogach krajowych, ustawodawca zniósł obowiązek wnoszenia takiej opłaty, to organ traci podstawę prawną uzasadniającą rozstrzyganie w przedmiocie kary. Miarodajny dla oceny deliktu administracyjnego jest stan prawny z daty jego popełnienia". Podzielając w pełni przedstawione stanowisko, stwierdzić należy, że zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. zawarte w punkcie 1 jak i 2 skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Zasadnie bowiem Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, że niewypełnienie zadań zawartych w uchwale POP z 2014 r., w czasie kiedy ta uchwała obowiązywała stanowi podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej w oparciu o art. 315a ust. 1 pkt 3 p.o.ś. w związku z § 2 uchwały POP z 2014 r. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wszystkie wymogi i standardy, o których stanowi art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, zrelacjonowano sformułowane w skardze zarzuty oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia. Za pomocą art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. To, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji było odmienne od prezentowanego w toku postępowania oraz w skardze kasacyjnej nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawierało wady konstrukcyjne oraz nie poddawało się kontroli kasacyjnej. Odnotować przy tym należy, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wyrażany jest pogląd, który podziela także Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w niniejszej sprawie, że prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku nie wymaga szczegółowego odniesienia się przez sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi oraz podniesionej w niej argumentacji, a jedynie w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia kontroli zaskarżonego aktu administracyjnego. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.