I GSK 2214/19

Dnia 17 czerwca 2020 r. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Ludmiła Jajkiewicz Sędzia NSA Hanna Kamińska Sędzia del. WSA Piotr Kraczowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 17 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej J. R. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Go 330/19 w sprawie ze skargi J. R. na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze z dnia [...] marca 2019 r., nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim (dalej: WSA) wyrokiem z 12 września 2019 r., sygn. akt I SA/Go 330/19, oddalił skargę J. R. (dalej: skarżący) na decyzję Dyrektora Lubuskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Zielonej Górze (dalej: Dyrektor ARiMR) z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami (ONW) na 2018 r. W motywach wyroku WSA wskazał, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w Żaganiu decyzją z [...] stycznia 2019 r. – opartą na art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej: kpa), art. 26 ust. 1 i 2 pkt 2 oraz art. 32 ust. 1 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2018, poz. 627 ze zm.; dalej: ustawa PROW), § 2 i § 3 rozporządzenia z dnia 13 marca 2015 r. Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Płatności dla obszarów z ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz. U. 2015, poz. 364; dalej: rozporządzenie ONW) – odmówił przyznania skarżącemu płatności ONW na 2018 r. Organ ustalił że wśród działek zgłoszonych do płatności 4 z nich, położone na 5 działkach ewidencyjnych nr: 108/1, 113/5, 120/6, 142/7 i 166, wchodzą w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa (ZWRSP), zaś zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW – jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny, z tym że w przypadku działań, o których mowa w art. 3 ust. 1 pkt 10-12 - podmiotowi, który, na dzień 31 maja danego roku, ma do tego gruntu tytuł prawny. Na podstawie informacji udzielonej przez Dyrektora Oddziału Terenowego Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa, skarżącemu nie przysługiwał tytuł prawny do ww. gruntów. Powierzchnia natomiast działki kwalifikującej się do płatności wynosiła 0,58 ha (działka rolna położona na dz. ew. nr 144/5), w związku z czym nie był spełniony warunek minimalnej powierzchni gruntów kwalifikującej do płatności ONW. Ta bowiem winna wynieść nie mniej niż 1 ha. Dyrektor ARiMR decyzją z [...] marca 2019 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W jej uzasadnieniu wskazał, że skarżący zadeklarował do płatności ONW działki rolne zlokalizowane na działkach nr ew.: 108/1, 113/5, 120/6, 142/7 i 166, które wchodzą w skład ZWRSP. Z § 5 rozporządzenia ONW wynika obowiązek złożenia oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do działek zgłaszanych do płatności ONW. Zgodnie zaś z § 3a rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 21 stycznia 2004 r. w sprawie warunków oraz trybu udostępniania danych przechowywanych w rejestrach i ewidencjach prowadzonych na podstawie odrębnych przepisów (Dz. U. Nr 10 poz. 90 ze zm.) KOWR udostępnia ARiMR dane dotyczące gruntów wchodzących w skład ZNRSP. Z pisma Dyrektora OT KOWR z 12 września 2018 r. wynika, że skarżący 5 spornych działek ewidencyjnych od kwietnia 2014 r. użytkuje bezumownie. Potwierdza to, że w ich przypadku nie jest spełniony warunek wynikający z art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Nadto, skarżący nie dochował warunku wynikającego z § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW, ponieważ nie złożył oświadczenia o posiadanym tytule prawnym do spornych działek. Ponieważ powierzchnia działki kwalifikującej się do płatności (0,58 ha), jest niższa niż 1 ha, zatem nie jest spełniony warunek minimalnej powierzchni działek wynikający z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, w związku z czym skarżącemu nie przysługiwała wnioskowana płatności na 2018 r. Zaskarżonym wyrokiem WSA oddalił skargę na decyzję Dyrektora ARiMR. W uzasadnieniu WSA wskazał, że zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 1 i 2 rozporządzenia ONW – płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo jest położonej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli: 1) spełnia warunki określone w art. 31 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1305/2013 z dnia 17 grudnia 2013 r. w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1698/2005 (Dz. Urz. UE L 347 z 20.12.2013, str. 487, ze zm.); 2) łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha; 3) został mu nadany numer identyfikacyjny w trybie przepisów o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatność. Zgodnie zaś z art. 20 ust. 4 ustawy PROW – jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład ZWRSP przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. W myśl § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW – w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy PROW, we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego wywodzi ten tytuł prawny. WSA wskazał, że w sprawie jest bezsporne, że skarżący takiego oświadczenia co do działek nr ew.: nr 108/1, nr 113/5, 120/6, 142/7 i 166 nie złożył. Tym niemniej organy ARIMR, na podstawie pisma Dyrektora OT KOWR z 12 września 2018 r., ustaliły, że ww. działki są bezumownie użytkowane przez skarżącego. I tak działka 108/1 od 1 maja 2014 r., działka 113/5 od 5 maja 2014 r., działka 120/6 od 5 maja 2014 r., działka 142/7 od 1 maja 2014 r., działka 166 od 20 czerwca 2014. Nadto ANR podała, że zostało wszczęte postępowanie egzekucyjne zmierzające do wydania nieruchomości przez bezumownego użytkownika. WSA stwierdził, że organy trafnie uznały pismo z 12 września 2018 r. za wiarygodny i pełnowartościowy dowód w sprawie. Zawarte w nim informacje pochodzą od uprawnionego organu (art. 76 § 1 kpa). Prawidłowość kwalifikacji takiego pisma jako dokumentu urzędowego, objętego domniemaniem zgodności z prawdą, zawartych w nim informacji, w sprawie dotyczącej płatności ONW na 2016 r., w tożsamym stanie faktycznym, potwierdził NSA w wyroku z 12 lipca 2018 r. sygn. akt I GSK 671/18 oddalającym skargę kasacyjna J. R. od wyroku WSA w Gorzowie Wlkp. z 10 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Go 556/17. W efekcie WSA uznał, że skarżący nie posiada do 5 deklarowanych działek ewidencyjnych tytułu prawnego, który utracił w okresie od 1 maja 2014 r. do 20 czerwca 2014 r. Przy czym podkreślił, że skarżący – wbrew obowiązkowi wynikającemu z art. 27 ust. 2 PROW – nie przedstawił żadnego dowodu potwierdzającego posiadanie w dalszym ciągu tytułu prawnego do ww. działek. Tym samym nie została spełniona przesłanka o której mowa w art. 20 ust. 4 PROW. WSA wskazał także, że świetle art. 20 ust. 4 ustawy PROW, w przypadku gruntów wchodzącego w skład ZWRSP, sam fakt ich posiadania i użytkowania nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW. Nie zmienia tej oceny fakt, że skarżący jest obciążany opłatami za bezumowne korzystanie z tych działek. Fakt ten nie stanowi bowiem tytułu prawnego do posiadania działek w rozumieniu art. 20 ust. 4 ustawy PROW. Co do zarzutu wadliwej oceny możliwości przyznania płatności do działki nr ew. 144/5, WSA wskazał, że skarżący we wniosku o przyznanie płatności ONW zadeklarował, iż jej powierzchnia wynosi 0,58 ha. Jest to obszar mniejszy od minimalnego (1 ha) warunkującego prawo do uzyskania wnioskowanej przez skarżącego płatności (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW). W rezultacie WSA, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302; dalej: ppsa), oddalił skargę. Skargą kasacyjną skarżący – reprezentowany przez radcę prawną z urzędu – zaskarżył wyrok WSA w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: 1) na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: art. 141 § 4 ppsa poprzez wadliwe sporządzenie uzasadnienia i brak odpowiedniego wyjaśnienia przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia; 2) na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 ustawy PROW oraz § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, przez błędną jego wykładnię i w jej efekcie jego błędne zastosowanie. W tym stanie rzeczy wniósł o: uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącego zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu za postępowanie przed NSA oraz o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym, W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARiMR wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na jego rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych i zrzekł się rozprawy przed NSA. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do art. 183 § 1 ppsa, rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, która zachodzi w przypadkach przewidzianych w § 2 tego artykułu. W niniejszej sprawie nie występują jednak żadne z wad wymienionych we wspomnianym przepisie, które powodowałyby nieważność postępowania prowadzonego przez sąd I instancji. Pierwszy z zarzutów skargi kasacyjnej, sformułowany na podstawie art. 174 pkt 2 ppsa, dotyczy wadliwego sporządzenia uzasadnienia i brak odpowiedniego wyjaśnienia przez WSA podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Zgodnie z art. 141 § 4 zd. pierwsze ppsa uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z powyższej regulacji wynika, że w uzasadnieniu każdego wyroku szczególne znaczenie ma wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z punktu widzenia istoty sądowoadministracyjnej kontroli legalności działalności administracji publicznej uzasadnienie wyroku powinno odnosić się do wzorca kontroli legalności zaskarżonego działania organu administracji publicznej, co ma istotne znaczenie dla wyznaczenia norm materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w danej sprawie. Zatem sądowa kontrola administracji publicznej swoim zakresem obejmuje kontrolę rekonstrukcji norm proceduralnych stanowiących podstawę oceny realizacji przez organ administracji prawnych wymogów ustalania faktów; kontrolę sposobu prawnej kwalifikacji tych faktów, co odnosi się do materialnoprawnych podstaw rozstrzygnięcia administracyjnego; w tym również w zakresie dotyczącym kontroli wykładni prawa przeprowadzonej przez organ; przez pryzmat zaś przepisów ustaw procesowych określających prawne wymogi odnośnie uzasadnienia decyzji administracyjnej, kontrolę konkretnego sposobu ustalenia faktycznych i prawnych podstaw rozstrzygnięcia. Podkreślenia także wymaga, że wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia nie musi szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów powołanych w skardze, jeśli argumentacja sądu przesądza łącznie o ich bezzasadności (por. wyrok NSA z 30 marca 2006 r., I FSK 795/05, Lex nr 197537). Dodać także należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 ppsa nie może być uwzględniony z powodu niedostatków uzasadnienia wyroku, jeżeli możliwa jest jego kontrola. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku dowodzi, iż zawiera ono w swej treści odniesienie się do wyżej przedstawionych aspektów sądowej kontroli zaskarżonej decyzji. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera też wyjaśnienie podstawy prawnej w kontekście zastosowanych w sprawie norm materialnoprawnych stanowiących podstawę rozstrzygnięcia, w tym art. 20 ust. 4 ustawy PROW i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW. W efekcie Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi z art. 141 § 4 ppsa. Drugi z zarzutów, sformułowany na podstawie art. 174 pkt 1 ppsa, dotyczy naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 ust. 4 ustawy PROW i § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, przez błędną wykładnię i w jej efekcie błędne zastosowanie. Skarżący kasacyjnie uważa, że prawidłowa wykładnia wskazanych wyżej przepisów, powinna skutkować przyznaniem płatności do działki 144/5 o pow. 0,58 ha, stanowiącej własność skarżącego, ponieważ spełnia on m.in. następujące warunki. Z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, ze względu na bezsporną okoliczność posiadania w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, użytków rolnych o powierzchni co najmniej 1 ha (faktycznie posiadał 8,66 ha, do czego tytuł prawny nie był potrzebny w świetle ww. przepisu) oraz z art. 20 ust. 4 ustawy PROW, to jest bezspornej okoliczności posiadania tytułu prawnego do działki 144/5 o pow. 0,58 ha. Nie jest to zarzut usprawiedliwiony. Wskazać należy, że zgodnie z art. 20 ust. 4 ustawy PROW – jeżeli warunkiem przyznania pomocy jest posiadanie gospodarstwa rolnego lub gruntu i pomoc jest przyznawana do powierzchni gruntu, to taka pomoc do gruntu wchodzącego w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa przysługuje podmiotowi, który ma do tego gruntu tytuł prawny. Zgodnie z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW – płatność ONW przysługuje rolnikowi w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. a Rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 1307/2013, którego gospodarstwo jest położonej na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej, jeżeli: łączna powierzchnia użytków rolnych w rozumieniu art. 2 ust. 1 akapit drugi lit. f rozporządzenia 1305/2013, zwanych dalej "użytkami rolnymi", położonych na obszarach górskich lub na innych obszarach charakteryzujących się szczególnymi ograniczeniami naturalnymi lub innymi szczególnymi ograniczeniami, zwanych dalej "obszarami ONW", na których jest prowadzona działalność rolnicza w rozumieniu art. 4 ust. 1 lit. c rozporządzenia nr 1307/2013, posiadanych w dniu 31 maja roku, w którym został złożony wniosek o przyznanie tej płatności, wynosi co najmniej 1 ha. Przy czym istotna dla właściwego rozumienia przytoczonych przepisów jest – pominięta przez skarżącego kasacyjnie, a wskazana przez WSA – treść § 5 ust. 1a rozporządzenia ONW, w myśl którego – w przypadku, o którym mowa w art. 20 ust. 4 ustawy PROW, we wniosku o przyznanie płatności ONW rolnik składa oświadczenie, że ma tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa, do których ubiega się o przyznanie tej płatności, w którym wskazuje, z czego ten tytuł prawny wywodzi. Z powyższego jednoznacznie wynika, że tytuł prawny do użytków rolnych wchodzących w skład ZWRSP, co do których rolnik ubiega się o przyznanie płatności ONW dotyczy wszystkich wnioskowanych gruntów. Innymi słowy, nie można interpretować jak skarżący kasacyjnie, że do obliczenia wielkości posiadania użytków rolnych, o jakich mowa w § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW, bez znaczenia pozostaje kwestia posiadania tytułu prawnego. Jak słusznie wskazał WSA, w przypadku takich gruntów sam fakt ich posiadania i użytkowania nie stanowi podstawy do przyznania płatności ONW. Ponadto warunkiem przyznania pomocy w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, w tym płatności ONW, jest posiadanie przynajmniej 1 ha gruntów kwalifikujących się do płatności. Skarżący kasacyjnie, jak sam wskazuje, posiada działkę rolną, do której posiada tytuł prawny, o wielkości 0,58 ha. Jest to zatem obszar mniejszy od minimalnego (1 ha) warunkującego prawo do uzyskania wnioskowanej przez skarżącego płatności (§ 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia ONW), jak prawidłowo wskazał WSA. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 ppsa, orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. Na podstawie art. 207 § 2 ppsa, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego w całości, z uwagi na trudną sytuacją materialną skarżącego kasacyjnie, która wynika z informacji udzielonych przez niego w trakcie rozpatrywania wniosku o przyznanie prawa pomocy. W odniesieniu do wniosku pełnomocnika ustanowionego w ramach prawa pomocy o przyznanie wynagrodzenia za zastępstwo prawne, w niniejszym wyroku nie zawarto rozstrzygnięcia dotyczącego tej kwestii. Zgodnie bowiem z art. 250 § 1 oraz art. 258 § 2 pkt 8 ppsa wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego na zasadzie prawa pomocy przyznaje się przez wydanie odrębnego postanowienia przez właściwy wojewódzki sąd administracyjny.