I OSK 3093/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (spr.) Sędzia NSA Małgorzata Borowiec Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski po rozpoznaniu w dniu 6 listopada 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 322/19 w sprawie ze skargi M.W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 marca 2017 r. 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz M.W. kwotę 240 (słownie: dwieście czterdzieści) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 16 września 2019 r., sygn. akt: II SAB/Wa 322/19 po rozpoznaniu sprawy ze skargi M.W. na bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia 16 marca 2017 r., w punkcie pierwszym stwierdził, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności w rozpoznaniu wniosku skarżącego M.W. z dnia 16 marca 2017 r., w punkcie drugim stwierdził, że bezczynność Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w punkcie trzecim przyznał od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M.W. sumę pieniężną w wysokości 2000 zł, w punkcie czwartym zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: M.W. wnioskiem z dnia 16 marca 2017 r. wystąpił do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o zastosowanie wobec niego art. 8a ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (t.j.: Dz.U. z 2019 r. poz. 288 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą zaopatrzeniową. Wniosek skarżącego wpłynął do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w dniu 20 marca 2017 r. W dniu 2 maja 2017 r. wnioskodawca otrzymał z MSWiA zawiadomienie datowane na dzień 25 kwietnia 2017 r. (znak: BKSiO-FSM-1274-492/17) informujące, że wniosek nie zostanie załatwiony w terminie przewidzianym w art. 35 § 3 k.p.a. W zawiadomieniu wskazano, że wszechstronne i wnikliwe zbadanie sprawy wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających, w tym m.in. wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy wnioskodawca pobiera obecnie świadczenia emerytalne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Ponadto ustalenia będzie wymagało, czy podlega on (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom art. 15c ww. ustawy. W przypadku potwierdzenia powyższego organ wystąpi do IPN - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby skarżącego na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ww. ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ również wystąpi do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub ich następców prawnych, z prośbą o weryfikację okresów jego służby pod kątem ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku będzie możliwe po zebraniu powyższych dowodów, co powinno nastąpić do dnia 31 sierpnia 2017 r. Pismem z dnia 25 kwietnia 2017 r. organ zwrócił się do Dyrektora ZER MSWiA w Warszawie o przekazanie informacji, czy skarżący ma ustalone prawo do emerytury, renty lub renty rodzinnej i czy otrzymuje powyższe świadczenie oraz za jakie okresy pracy i służby i w jakich formacjach. Ponadto organ poprosił o przekazanie kopii decyzji emerytalnej na potrzeby prowadzonego postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo, ZER MSWiA pismem z dnia 8 maja 2017 r. ([..]) wskazał, że skarżący ma ustalone prawo do emerytury i renty inwalidzkiej oraz że został zwolniony ze służby w Komendzie Powiatowej Policji w G. w dniu [.] lutego 2006 r. W dalszej kolejności, przy piśmie ZER MSWiA z dnia 14 czerwca 2017 r., przekazano organowi kopie decyzji emerytalnych z załącznikiem o okresach służby oraz otrzymaną z IPN informację nr [..] z dnia 24 marca 2017 r. Pismem z dnia 24 sierpnia 2017 r., adresowanym do Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu, organ wniósł o przekazanie materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie, czy wnioskodawca spełnia wynikające z art. 8a ust. 1 ustawy zaopatrzeniowej wymogi (przesłanki) do wyłączenia wobec niego stosowania art. 15c ustawy zaopatrzeniowej. Organ zwrócił się z wnioskiem o przekazanie informacji o przebiegu służby byłego funkcjonariusza do dnia 31 lipca 1990 r. - w szczególności: okresy służby, nazwy formacji, jednostki organizacyjne, komórki organizacyjne, zajmowane stanowiska, pełnione funkcje. Pismem z dnia 6 kwietnia 2018 r. organ poinformował wnioskodawcę, że ma on prawo czynnego udziału w każdym stadium postępowania oraz może zapoznać się ze zgromadzonym w sprawie materiałem dowodowym. Organ przedłużył również termin prowadzenia postępowania do dnia 5 października 2018 r. W piśmie z dnia 9 października 2018 r. skarżący skierował do organu wniosek o zawieszenie postępowania o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy zaopatrzeniowej. Pismem z dnia 29 marca 2019 r. skarżący cofnął wniosek o zawieszenie, wzywając Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do usunięcia naruszenia prawa oraz zawarł w tym piśmie ponaglenie w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a. M.W. pismem z dnia 9 kwietnia 2019 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność organu w rozpoznaniu wniosku, domagając się: 1) niezwłocznego przekazania Sądowi skargi wraz z aktami sprawy, 2) zobowiązania Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji do wydania decyzji będącej odpowiedzią na wniosek w terminie 1 miesiąca od dnia doręczenia organowi orzeczenia w sprawie, 3) stwierdzenia, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji dopuścił się bezczynności z rażącym naruszeniem prawa, 4) przyznania skarżącemu od organu sumy pieniężnej w wysokości pięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw, z art. 154 § 6 p.p.s.a., a na wypadek nieuwzględnienia powyższego wniosku wymierzenia organowi administracji grzywny w wysokości dziesięciokrotności przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzednim, ogłaszanego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 154 § 6 p.p.s.a., 5) zasądzenia od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz zwrotu opłaty skarbowej od pełnomocnictwa, według norm przepisanych. W dniu [..] maja 2019 r. organ zakończył postępowanie, wydając decyzję nr [..]. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł ojej oddalenie lub ewentualnie o odrzucenie. W piśmie z dnia 3 czerwca 2019 r. skarżący cofnął wniosek o zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 1 miesiąca od doręczenia organowi orzeczenia w niniejszej sprawie i wniósł o umorzenie postępowania w tym zakresie, podtrzymując wniosek o przyznanie skarżącemu sumy pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że skarga jest zasadna, podkreślając, że skarżący wystąpił w dniu 16 marca 2017 r. o wydanie decyzji, a załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego powinno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej - nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od daty wszczęcia postępowania (art. 35 § 3 k.p.a.). Tymczasem sprawa dopiero w dniu [..] maja 2019 r. została zakończona poprzez wydanie decyzji. W ocenie Sądu zwłoka, jakiej dopuścił się Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w załatwieniu sprawy, nie może budzić żadnych wątpliwości w świetle art. 35 § 1 k.p.a. W sprawie tej nie ma też wątpliwości, że od dnia wystąpienia przez skarżącego z wnioskiem o wydanie decyzji w trybie art. 8a ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym do dnia wydania w niniejszej sprawie decyzji upłynęły ponad 24 miesiące. Sąd uznał, że nie można przyjąć, aby organ działał w sprawie wnikliwie i szybko, czy też bez zbędnej zwłoki monitorował sprawę. Kwestie związane z trudnościami organu wynikającymi z konieczności dokonania kwerendy akt nie zwalniają z zarzutu bezczynności czy przewlekłości. Uznając, że organ pozostawał w bezczynności, Sąd stwierdził, że miała ona miejsce z rażącym naruszeniem prawa, skoro od daty wniosku do dnia wydania decyzji minęło ponad 26 miesięcy. Sąd nie zobowiązał organu do rozpatrzenia wniosku, gdyż do jego rozpatrzenia doszło po wniesieniu skargi na bezczynność. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji zaskarżając ten wyrok w całości, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zarzucając naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 149 § 1 pkt 3 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności (decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [..] maja 2019 r. Nr [..]). Ponadto podjęcie przez organ administracji czynności procesowych uzasadnia umorzenie postępowania ze skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania. "Z chwilą wydania przez organ aktu lub dokonania czynności, o których mowa w tym przepisie ustaje tak stan bezczynności, jak i stan przewlekłości postępowania, a w konsekwencji sąd I instancji nie ma podstaw do wydania merytorycznego orzeczenia w kwestii prowadzenia postępowania administracyjnego w sposób przewlekły (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lipca 2016 r. II GSK 410/15, Legalis numer 1511474); - art. 149 § 1a Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez stwierdzenie, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa, w sytuacji, gdy działanie organu nie wynikało ze złej woli organu, czy też z chęci lekceważenia strony postępowania, ale z konieczności podjęcia przez organ szeregu czynności, w szczególności zebraniu materiału dowodowego i jego wnikliwej analizy. Minister właściwy do spraw wewnętrznych, aby wydać decyzję w przedmiocie wyłączenia stosowania art. 15c, art. 22a i art. 24a musi dokonać wszechstronnego i wnikliwego zbadania przedmiotowej sprawy, co wymaga podjęcia przez organ administracji szeregu czynności wyjaśniających. W przedmiotowej sprawie organ w chwili wniesienia przez skarżącego wniosku z dnia 16 marca 2017 r. nie dysponował materiałem dowodowym i dlatego w pierwszej kolejności na organie ciążył obowiązek wystąpienia do Zakładu Emerytalno-Rentowego MSWiA z zapytaniem czy skarżący pobiera świadczenie emerytalne/rentowe/rentowe rodzinne oraz za jakie okresy służby i w jakich formacjach. Następnie ustalenia wymagało, czy skarżący podlega (ewentualnie za jakie okresy, służba w jakich formacjach) regulacjom ww. ustawy (art. 15 c, art. 22 a, art. 24 a). W przypadku potwierdzenia powyższego konieczne było wystąpienie do Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu – z prośbą o przekazanie informacji o przebiegu służby na rzecz totalitarnego państwa, o której mowa w art. 13b ustawy, a także przekazanie informacji pozwalających na ocenę ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Ponadto niezbędne było wystąpienie do formacji, w których skarżący pełnił służbę, lub jej następcy prawnego, z prośbą o weryfikację okresów służby skarżącego pod kątem przedstawionego powyżej ustawowego wymogu dotyczącego rzetelnego wykonywania zadań i obowiązków po dniu 12 września 1989 r., w szczególności z narażeniem zdrowia i życia. Zatem w tym zakresie, co jest najważniejsze w sprawie, organ jest zależny od sprawności i szybkości przekazywania materiałów dowodowych koniecznych do wydania orzeczenia w sprawie przez właściwe organy. Ponadto wniosek z dnia 16 marca 2017 r. został wniesiony przedwcześnie, tj. przed wydaniem przez organ emerytalno-rentowy decyzji o ponownym ustaleniu wysokości emerytury skarżącego oraz decyzji o ponownym ustaleniu wysokości renty inwalidzkiej skarżącego ([..] czerwca 2017 r.) oraz przed uzyskaniem wiedzy przez organ o dacie zwolnienia ze służby ([..] maja 2017 r.), wydanych decyzjach, wysłudze strony oraz Informacji o przebiegu służby z IPN (19 czerwca 2017 r.). Ponadto informację o przebiegu służby z akt osobowych IPN organ uzyskał w dniu 23 października 2017 r. Natomiast informacja o przebiegu służby w Policji wpłynęła w dniu 23 stycznia 2018 r.; - art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego M.W. sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powołano argumentację na poparcie jej zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.W. wniósł o: 1) oddalenie skargi kasacyjnej w całości, 2) zasądzenie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych; 3) rozpoznanie sprawy poza kolejnością wpływu zgodnie z § 42 ust. 5 Regulaminu wewnętrznego urzędowania Naczelnego Sądu Administracyjnego, 4) rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym; 5) odstąpienie, zgodnie z art. 207 § 2 p.p.s.a. od zasądzania od skarżącego na rzecz organu administracji zwrotu kosztów postępowania w całości na wypadek uwzględnienia skargi kasacyjnej w jakiejkolwiek części; 6) obciążenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji obowiązkiem zwrotu kosztów w całości na rzecz skarżącego na podstawie art. 208 p.p.s.a. także w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej w przypadku, gdy organ administracji lub jego pełnomocnik nie stawią się na rozprawie, o przeprowadzenie której zawnioskowano w punkcie 3 wniosków skardze kasacyjnej. W obszernym uzasadnieniu odniesiono się do zarzutów skargi kasacyjnej, wskazując na jej niezasadność. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym bez udziału stron postępowania - po uprzednim wyrażeniu przez nie zgody, o której mowa w art. 15 zzs4 ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (t.j.: Dz. U. z 2020 r. poz. 1842). Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 202 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2019 r., poz. 2325), zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Natomiast treść art. 149 § 1a p.p.s.a. zobowiązuje Sąd do jednoczesnej oceny, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Należy przypomnieć, że w sprawie ze skargi na bezczynność postępowania sąd administracyjny kontroluje, czy organ rozpoznał sprawę w ustawowych terminach lub terminach wyznaczonych na podstawie ustawy. W wyniku rozpoznawania skargi na bezczynność Sąd bada, czy postępowanie organu prowadzone było w sposób zgodny z zasadą szybkości postępowania (art. 12 § 1 i 2 k.p.a.) i to, wbrew stanowisku organu skarżącego kasacyjnie, bez względu na to, czy sprawa została zakończona, jak w niniejszej sprawie, wydaniem decyzji po wniesieniu skargi, a przed wydaniem orzeczenia przez Sąd, czy też nie. Sąd dokonuje oceny postępowania przed organem administracji, a ściślej działań organu pod kątem prawidłowego zastosowania przepisów postępowania. Skoro bezczynność organu w prowadzeniu postępowania może zostać stwierdzona jedynie w przypadku, gdy organ mając kompetencje do wydania konkretnego aktu bądź podjęcia określonej czynności nie realizuje tych kompetencji w zgodzie z prawnymi standardami szybkości postępowania określonymi w konkretnych przepisach prawa, to zarzut błędnego stwierdzenia przez Sąd bezczynności w załatwieniu sprawy administracyjnej musi obejmować łączne wskazanie tych przepisów postępowania sądowoadministracyjnego, które stanowiły podstawę do orzekania przez Sąd w sprawie ze skargi na bezczynność organu oraz przepisów, które naruszył organ, a których prawidłowe zatasowanie uwalniałoby go z zarzutu bezczynności. Zarzuty skargi kasacyjnej nie spełniają powyższego wymogu. W pierwszej kolejności organ skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. poprzez stwierdzenie, że Minister dopuścił się bezczynności w rozpatrzeniu wniosku, gdy w rzeczywistości Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy, a w przedmiotowej sprawie organ na chwilę zamknięcia rozprawy nie pozostawał w bezczynności, skoro wydał decyzję z dnia [..] maja 2019 r. Jak wyżej wskazano, wydanie decyzji nie zwalnia Sądu z oceny zaistnienia stanu bezczynności, czy przewlekłości w prowadzonym postępowaniu, a wydanie decyzji już po wniesieniu skargi samo przez się nie powoduje bezzasadności skargi. Na okoliczność powołania się w skardze kasacyjnej na nieobowiązującą treść przepisu zwrócono też uwagę w odpowiedzi na skargę kasacyjną. Niezależnie jednak od powyższego, zarzut skargi kasacyjnej sformułowany jako zarzut naruszenia art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. nie mógł być skuteczny w niniejszej sprawie. Wskazany przepis ma bowiem charakter ogólny i kompetencyjny. Tego typu przepisy zasadniczo nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, tj. poza np. przypadkami, gdy strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość wykładni tych przepisów przez Sąd I instancji, co w niniejszej sprawie jednak Woź on w bezczynności, a więc niedochowanie terminu załatwienia sprawy mogło znajdować uzasadnienie w skrupulatnym podejmowaniu przez organ wszelkich czynności zmierzających do jak najszybszego załatwienia sprawy, a przynajmniej nie niweczy stanowiska Sądu o naruszeniu art. 12, art. 35 (§ 1-3) i art. 36 (§ 1 i 2) k.p.a. Z tych samych przyczyn nie mógł być skuteczny zarzut naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. Skoro bowiem Sąd I instancji ocenił – na gruncie powołanych w uzasadnieniu wyroku przepisów bezczynność organu jako mającą miejsce z rażącym naruszeniem prawa, to nie można Sądowi stwierdzającemu, że bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa zarzucić naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a., gdyż takie rozstrzygnięcie jest właśnie zgodne z dyspozycją zastosowanej przez Sąd I instancji normy prawnej wynikającej z tego przepisu. Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym, których w skardze kasacyjnej bezpośrednio w powiązaniu ze stawianym zarzutem naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. jednak nie powołano (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Brak wskazanych wyżej odniesień oznacza w konsekwencji nieskuteczność zarzutu naruszenia zaskarżonym wyrokiem art. 149 § 1a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest bowiem uprawniony do przypisywania skarżącemu zamiaru przytoczenia konkretnej podstawy kasacyjnej ani też poszukiwania takiej podstawy, która byłaby najbardziej skuteczna i adekwatna do prawdopodobnego zamysłu strony. Orzekanie w granicach skargi kasacyjnej wyklucza możliwość merytorycznej oceny tak wadliwie skonstruowanego zarzutu naruszenia art. 149 § 1a p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 maja 2015 r., I OSK 1329/14). W ramach trzeciego zarzutu skargi kasacyjnej wskazano na art. 149 § 2 w związku z art. 154 § 7 w zw. z § 6 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. przez przyznanie od Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 2000 zł, w sytuacji, gdy przyznanie sumy pieniężnej jest fakultatywne, jej wysokość powinna zostać uzasadniona, a suma pieniężna nie ma charakteru odszkodowawczego. Zgodnie z art. 149 § 2 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania, może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Odesłanie zawarte w art. 149 § 2 p.p.s.a. do art. 154 § 6 p.p.s.a. oznacza, że na podstawie art. 149 § 2 cyt. ustawy przyznaje się sumę pieniężną do wysokości połowy dziesięciokrotnego przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego w gospodarce narodowej w roku poprzedzającym, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego na podstawie odrębnych przepisów. W zakresie orzeczenia o wysokości sumy pieniężnej ustawodawca wprowadził zatem pewną swobodę określając jedynie górną granicę tej sumy. W sytuacji zatem, gdy Sąd - któremu w realiach niniejszej sprawy nie zarzucono skutecznie błędnej oceny bezczynności prowadzonego postępowania - znajdując podstawy do przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej – ustala jej granice w wysokości mieszczącej się w ustawowo wskazanych granicach (2000 zł), to zarzut naruszenia art. 149 § 2 w zw. z art. 154 § 7 w zw. z § 6 nie mógł odnieść skutku. Zasadność przyznania sumy pieniężnej w określonej wysokości może być kwestionowana w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (został wskazany w powiązaniu z art. 149 § 2 i art. 154 § 7 p.p.s.a.), z którego treści wynika, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać m.in. podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się jednak nieuzasadniony. W tym zakresie Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że taka (dotycząca przyznania sumy pieniężnej – przyp. NSA) kompetencja orzecznicza przysługuje sądowi administracyjnemu w przypadku uwzględnienia skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania niezależnie od tego, w jakim stopniu organ administracji naruszył prawo i ma przede wszystkim na celu danie stronie swoistego zadośćuczynienia za ignorowanie jej uzasadnionego interesu w terminowym załatwieniu sprawy. Sąd wyjaśnił także, że ustalając wysokość tej kwoty wziął pod uwagę znaczny okres oczekiwania na decyzję przez skarżącego, a także okoliczność, że stronie zostało już znacząco obniżone świadczenie emerytalne, co postawiło go niewątpliwie w trudniej sytuacji bytowej. Powyższa argumentacja Sądu nawiązująca wprost do dokonanych w sprawie przez ten Sąd ustaleń i ocen dotyczących konkretnych przejawów zachowania organu w toku postępowania, spełnia wymóg zindywidualizowania oceny rażącego naruszenia prawa oraz w związku z tym wysokości przyznanej sumy pieniężnej, której wysokość znalazła w tak ustalonym, i niezakwestionowanym skutecznie stanie sprawy usprawiedliwienie, a podstawy przyznania sumy pieniężnej wynikały z oceny bezczynności organu jako zaistniałej z rażącym naruszeniem prawa. Na marginesie warto przy tym zaznaczyć, że przyznanie od organu sumy pieniężnej ma rekompensować stronie nieuzasadnione oczekiwanie na zakończenie postępowania, a więc ma charakter quasi odszkodowawczy. Z powyższych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny uznał skargę kasacyjną za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw, co skutkowało jej oddaleniem w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.