IV SA/Wa 3002/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Alina Balicka, Sędziowie sędzia WSA Marzena Milewska-Karczewska, sędzia WSA Wanda Zielińska-Baran (spr.), Protokolant ref. staż. Karolina Jóźwik, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 września 2019 r. sprawy ze skargi P. C., J. L. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie zbierania odpadów komunalnych oddala skargę. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie decyzją z dnia [...] sierpnia 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy decyzję Burmistrza Miasta i Gminy [...] nr [...] z [...] listopada 2017 r. nakładającą na P.C. i J.L. - prowadzących działalność gospodarczą w formie spółki cywilnej pod nazwą [...] [...] . - karę pieniężna w wysokości [...] zł za przekazanie po terminie sprawozdania z prowadzonej działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości za II. półrocze 2016 r. W uzasadnieniu SKO podało, że kwestia wydania decyzji określającej wysokość opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi regulowana jest przez przepisy ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.). Zgodnie z art. 9n. 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do sporządzania półrocznych sprawozdań. Sprawozdanie, o którym mowa w ust. 1 podmiot zobowiązany składa do właściwego organu (wójt, burmistrz lub prezydent miasta) w terminie do końca miesiąca następującego po upływie półrocza, którego dotyczy. Sankcją za nieprzekazanie sprawozdania, o którym mowa w art. 9n ust. 1 ustawy jest kara pieniężna w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Brzmienie przepisu art. 9x ust. 5 ustawy jest jednoznaczne i nie pozostawia luzu decyzyjnego organowi. SKO wskazało, że deklaracja za II półrocze 2016 r. została złożona po terminie. Powyższej okoliczności nie kwestionują skarżący. Wskazuje jedynie, że złożenie deklaracji po terminie nie nastąpiło nieumyślnie, że obowiązku tego nie dopełnił pracownik. W ocenie SKO okoliczność ta nie może wpłynąć na odstąpienie od wymierzenia kary. Odnosząc się do zarzutów naruszenia art. 189a § 2 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt I k.p.a., Kolegium wskazało, iż przepisy te stosuje się w takim zakresie, w jakim przepisy odrębne, dotyczące nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu, nie zawierają swoistych regulacji dotyczących kwestii wskazanych w art. 189a § 2. W konsekwencji przepisy komentowanego działu w ograniczonym zakresie będą pełnić funkcję ujednolicania zasad nakładania lub wymierzania administracyjnej kary pieniężnej lub udzielania ulg w jej wykonaniu. Nadto w ocenie Kolegium nie zaistniały przesłanki uprawniające do odstąpienia od wymierzenia kary. Uznało, że nie można bowiem uznać, iż w przypadku, gdy podmiot jest zobowiązany do złożenia deklaracji w określonym terminie i obowiązku tego nie dotrzymuje, to waga naruszenia jest znikoma. Okolicznością łagodzącą nie może być ani wskazywanie, że pracownik zobowiązany do złożenia deklaracji zapewniał o jej złożeniu w terminie, ani tez fakt że poprzednie deklaracje były składane w terminie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na tę decyzję wnieśli P.C. i J.L. podnosząc zarzut naruszenia: a) art. 866 Kodeksu cywilnego poprzez jego niezastosowanie, prowadzące do naruszenia zasad reprezentacji oraz prawa sprawowania zarządu sprawami spółki przez wspólników; b) naruszenie art. 7 oraz art. 7a § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (kpa) poprzez ich niezastosowanie i naruszenie zasady działania w słusznym interesie obywateli; c) naruszenie art. 8 kpa poprzez jego niezastosowanie, co doprowadziło do naruszenia zasad proporcjonalności i równego traktowania oraz zasady zaufania obywatela do organów państwa i art. 2 Traktatu o Unii Europejskiej poprzez naruszenie zasady praworządności; d) rażące naruszenie art. 40 § 1 kpa i art. 10 § 1 kpa w zw. z art. 60 § 4 kpa poprzez ich niezastosowanie w stosunku do jednego ze wspólników; e) art. 268a kpa poprzez brak pisemnego upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji dla "Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami", podpisanego "z up. Burmistrza" i wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną; f) naruszenie art. 9zc i art. ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędne zastosowanie; g) art. 2 i art. 32 Konstytucji RP poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, a także zasady równości wobec prawa i równego traktowania przez organ administracji publicznej oraz zasady niedyskryminacji w życiu gospodarczym; Uzasadniając pierwszy z podniesionych zarzutów skazali, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania zostało doręczone jedynie jednemu wspólnikowi – P. C.. Nie zostało zaś doręczone drugiemu wspólnikowi J.L.. A zatem decyzja obarczona jest wadą, która powoduje, że decyzja ta nie może pozostać w obrocie prawnym. W aktach administracyjnych brak jest dowodów doręczenia wspólnikowi, zarówno zawiadomienia, jak i wydanej z rażącym naruszeniem prawa decyzji. Zgodnie z kodeksem cywilnym uprawnionymi do reprezentacji są wszyscy wspólnicy. Organ swoim postępowaniem pozbawił jednego ze wspólników przysługującego mu prawa sprawowania wspólnego zarządu spółki. Wskazali także, że w ich ocenie norma wynikająca z art. 9zc i art. 9x ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach budzi wątpliwości. Wykładnia dokonana przez organ jedynie pogłębiła te wątpliwości. W celu rozwiania pojawiających się wątpliwości organ powinien dokonać wykładni celowościowej. Niestety organ milczeniem pominął podnoszone wątpliwości i automatycznie, wręcz szablonowo przeprowadził postępowanie. Doszło również do dyskryminacji i nierównego traktowania przedsiębiorców prowadzących tożsamą działalność gospodarczą. W ich ocenie zaskarżona decyzja narusza nasze poczucie sprawiedliwości oraz podważa zasadę zaufania obywatela do organów państwa. Konieczność zapłacenia tak wysokiej kary oznacza dla nas konieczność ogłoszenia upadłości i zakończenia działalności, zwolnienia pracowników. Podali, że działalność prowadzą od 31 lat. I zawsze wywiązywali się z coraz to nowych obowiązków. Organ nigdy nie sygnalizował żadnych zaniedbań z naszej strony, ani nie wzywał nas do uzupełnienia brakujących dokumentów. Organ w swoich decyzjach powinien kierować się przepisami Konstytucji oraz słusznym interesem obywateli, dokonując celowościowej wykładni przepisów ustawowych, winien brać pod uwagę cel regulacji ustawowej i wszystkie okoliczności sprawy. Dlatego uważają, że doszło do naruszenia art. 2 Traktatu o UE poprzez naruszenie zasady praworządności. Wskazali ponadto, że organ nie dokonał skutecznego doręczenia zarówno zawiadomienia jak i decyzji, albowiem zostały one doręczone jedynie jednemu wspólnikowi. Przy czym wspólnicy nie ustanowili pełnomocnika. Podali także, że doszło również do naruszenia art. 268a kpa poprzez brak pisemnego upoważnienia do wydania zaskarżonej decyzji dla "Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami" podpisanego "z up. Burmistrza''' i wydanie decyzji przez osobę nieuprawnioną. W aktach sprawy administracyjnej nie znajduje się aktualne na dzień wszczęcia postępowania ani podpisania decyzji wymagane prawem upoważnienie wydane przez burmistrza. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego błędne zastosowanie wskazali, że nie jest działaniem na podstawie prawa działanie polegające na zróżnicowaniu podmiotów prowadzących tożsamą działalności i przyjmowanie odmiennych kryteriów oceny tych podmiotów i nakładania na te podmioty kar. Przeciwnie - działanie takie narusza praworządność, jest przejawem dyskryminacji i nierównego traktowania w życiu gospodarczym. Uzasadniając zarzut naruszenia art. 2 i art. 32 Konstytucji RP wskazali, że organ inaczej potraktował skarżących i inne podmioty prowadzące taką samą działalność. W odpowiedzi na skargę SKO w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując argumentację zaprezentowaną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2013r., poz. 1399 ze zm.)., podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości obowiązany jest do sporządzenia kwartalnych sprawozdań. Sprawozdanie powinno być przekazane wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta w terminie do końca miesiąca następującego po kwartale, którego dotyczy. Podmiot, o którym mowa w ust. 1, który w danym półroczu nie odbierał na terenie danej gminy odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, przekazuje wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta, w terminie, o którym mowa w ust. 2, sprawozdanie zerowe (ust. 6). Zgodnie z art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który przekazuje po terminie sprawozdanie, o którym mowa w art. 9n - podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia, nie więcej jednak niż za 365 dni. Kary pieniężne, o których mowa w art. 9x ust. 1 i 2, nakłada, w drodze decyzji, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, właściwy ze względu na miejsce wpisania przedsiębiorcy do rejestru działalności regulowanej (art. 9zb ust. 1 ustawy). Natomiast stosownie do art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości i przekazujący po terminie sprawozdanie, podlega karze pieniężnej w wysokości 100 zł za każdy dzień opóźnienia. Adresatem obowiązku sprawozdawczego, o którym mowa w art. 9n ustawy jak i kary pieniężnej przewidzianej w art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy, jest zatem każdy podmiot posiadający stosowne uprawnienia do prowadzenia działalności w zakresie odbierania odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości, a nie tylko podmiot, który faktycznie odpady te odbiera. Skarżący w niniejszej sprawie nie kwestionują, że sprawozdanie zostało wniesione z 232 dniowym opóźnieniem. Zarzucają natomiast brak uwzględnienia słusznego interesu strony i okoliczności, że dotychczas skarżący wywiązywali się z nałożonych obowiązków. Odnosząc się do tych zarzutów wskazać należy, że z powołanych wyżej przepisów jasno wynika, że w przypadku przekazania sprawozdania po terminie nałożenie kary jest obligatoryjne. W orzecznictwie wskazuje się także, że przy ustalaniu wysokości kary pieniężnej za przekazanie po terminie sprawozdania organ nie bierze pod uwagę stopnia szkodliwości czynu, zakresu naruszenia oraz dotychczasowej działalności podmiotu. Związane jest to z tym, że w art. 9zc powoływanej ustawy nie wymieniono kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 5. To, że ustawodawca świadomie wyłączył kary za niezłożenie w terminie sprawozdania zerowego z konieczności uwzględnienia takich okoliczności jak stopień społecznej szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu, nie oznacza, że w tym zakresie można stosować przepisy działu IVA Kodeksu postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 17 lipca 2019 r. sygn. II OSK 1774/18). Ponadto przepis art. 9x ust. 1 pkt 5 ustawy jest skonstruowany w sposób przewidujący wymierzanie kary administracyjnej w sposób uwzględniający tak szkodliwość, jak i wielkość sankcjonowanego naruszenia przepisów, wyrażającego się w okresie opóźnienia w złożeniu sprawozdania (100 zł za każdy dzień opóźnienia), przy czym wyklucza wymierzenie kary niewspółmiernie dolegliwej, poprzez wprowadzenie górnej granicy jej wymiaru (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2019 r., sygn. II OSK 1361/18). W ocenie Sądu także pozostałe zarzuty podniesione w skardze nie miały wpływu na treść rozstrzygnięcia. Z akt sprawy wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania nie zostało skierowane do wspólników spółki cywilnej, a do samej spółki. Wezwanie to zostało doręczone w dniu 27 września 2017 r, a w piśmie z dnia 28 września 2017 r. wspólnicy złożyli wyjaśnienia w sprawie. Pod tym pismem znajdują się podpisy i pieczątki imienne zarówno P.C. jak i J.L.. Mieli oni zatem wiedzę o toczącym się postępowaniu. Decyzja organu I. instancji została również zaadresowana na adres spółki, jednak w rozstrzygnięciu prawidłowo wskazano, że kara pieniężna zostaje nałożona na P.C. i J. L., a nie na spółkę cywilną, a zatem w sposób prawidłowy. Mimo zaadresowania tej decyzji na spółkę, jej wspólnicy w ustawowym terminie wnieśli od niej odwołanie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w sposób prawidłowy zaś przesłało zaskarżoną decyzję wspólnikom spółki cywilnej. Przesyłka adresowana do P.C. została przez niego odebrana w dniu 4 września 2019 r. zaś przesyłka adresowana do J.L. została awizowana w dniu 17 sierpnia 2018 r. Awizo to zostało uznane przez Sąd za nieprawidłowe i dlatego zarządzeniem z dnia 8 stycznia 2019 r. uznano, skargę J.L. za wniesioną w terminie. Decyzja ta w związku z prawidłowym doręczeniem jednemu ze wspólników weszła do obrotu prawnego. Skoro nieprawidłowe doręczenie decyzji nie wywołało po stronie skarżącego J.L. ujemnych skutków procesowych brak było podstaw do uwzględnienia zarzutu w tym zakresie. Sąd nie podziela także stanowiska skarżących, że decyzja organu I. instancji została wydana przez osobę nieuprawnioną. Pod tą decyzją podpisała się Naczelnik Wydziału Gospodarki Odpadami – z up. Burmistrza Miasta i Gminy [...]. Zauważyć należy, że zarówno z art. 107 § 1, jak i art. 268a Kodeksu postępowania administracyjnego nie wynika wprost obowiązek zamieszczenia w decyzji przy podpisie klauzuli upoważnienia do działania w imieniu organu. Zamieszczenie takiej klauzuli ma znaczenie informacyjne. Jej brak nie stanowi rażącego naruszenia prawa dającego podstawę do stwierdzenia nieważności ani tym bardziej do ustalenia naruszenia przepisów o właściwości. Nie ma przy tym podstaw do przyjmowania, że decyzję mogła podpisać osoba osoby nieuprawniona jedynie z tego powodu, że w aktach administracyjnych nie znajduje się dokument potwierdzający zakres umocowania pracownika. Ponadto z § 10 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] nr [...] z dnia [...].10.2015 r. wynika, że kierownicy jednostek organizacyjnych odpowiedzialni są przed burmistrzem za wykonywanie zadań dla nich określonych, w szczególności za wydawanie z upoważnienia burmistrza decyzji administracyjnych, postanowień, pism (i innych dokumentów określonych w imiennym upoważnieniu) w oparciu o aktualny stan faktyczny i prawny (pkt 1 lit. c), ponadto z § 5 pkt 18 tego regulaminu wynika, że w Urzędzie tworzy się stanowisko kierownicze Naczelnika Wydziału Gospodarki Odpadami. Reasumując stwierdzić należy, że w niniejszym postępowaniu nie doszło do takiego naruszenia prawa, które miałoby wpływ na wynik sprawy. Organy orzekające w sprawie prawidłowo zebrały i oceniły materiał dowodowy. Wyjaśniły także, dlaczego nie mogły odstąpić od obowiązku wymierzenia kary. Organy przeanalizowały przesłanki z art. 189a Kodeksu postępowania administracyjnego pod kątem odstąpienie od wymierzenia skarżącym administracyjnej kary pieniężnej za nieterminowe złożenie sprawozdania. Nie ma podstaw do kwestionowania stanowiska organów, co do tej kwestii. Stanowisko skarżących prezentowane w toku postępowania administracyjnego, że pracownik odpowiedzialny za terminowe złożenie deklaracji nie dopełnił swoich obowiązków, nie zdejmuje odpowiedzialności ze skarżących. To w ich interesie leżało bowiem takie zorganizowanie pracy, czy dobór pracowników, by ustawowe obowiązki nakładane przez ustawodawcę były dokonywane na czas. Nie ma także podstaw do uznania, że nakładając kare organy naruszyły zasady równości wobec prawa i równego traktowania oraz zasady niedyskryminacji w życiu gospodarczym. Sankcja za naruszenie art. 9n ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nakładana jest na podmiot odbierający odpady od właścicieli nieruchomości – bez względu na to, w jakiej formie organizacyjnej prowadzi działalność. Skoro podniesione w skardze zarzuty okazały się niezasadne, a także Sąd nie znalazł podstaw do uwzględnienia skargi z urzędu, dlatego na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) skargę należało oddalić.