I OSK 2750/18

Dnia 17 września 2019 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: Sędzia NSA Zygmunt Zgierski (spr.) Sędzia del. NSA Jacek Hyla po rozpoznaniu w dniu 17 września 2019 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Gminy Miejskiej K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt II SA/Kr 1656/17 w sprawie ze skargi M.N., L.F., M.F. oraz W.B. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości oddala skargę kasacyjną [pic] I OSK 2750/18 Uzasadnienie Wyrokiem z dnia 9 marca 2018 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie uwzględnił skargę M.N., L.F., M.F. oraz W.B. i uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] października 2017 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] maja 2017 r. w przedmiocie odmowy zwrotu nieruchomości. Od ww. wyroku skargę kasacyjną wniósł uczestnik postępowania Gmina Miejska K. Zaskarżając wyrok w całości zarzuciła mu naruszenie: 1/ przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), dalej p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia wyroku w sposób zbyt lakoniczny, niespójny i nielogiczny w zakresie przedstawionej argumentacji i wskazanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co uniemożliwia jego kontrolę kasacyjną; 2/ przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a. w związku z art. 136 ust. 1 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2016 r. poz. 2147 ze zm.), dalej u.g.n., poprzez uchylenie decyzji organów obu instancji - jako wydanych z naruszeniem ww. przepisów prawa materialnego, podczas gdy obie decyzje w tym zakresie odpowiadały prawu; 3/ przepisów postępowania, co mogło mieć wpływ na wynik sprawy, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w zw. z art. 135 p.p.s.a., a także w zw. z art. 141 § 4 i art. 133 § 1 p.p.s.a., poprzez przyjęcie za podstawę wyroku stanu faktycznego odmiennego, niż wynikający z materiału dowodowego zgromadzonego w aktach, w szczególności: - ustaleniu, że celem wywłaszczenia spornej nieruchomości była budowa ul. [...], a nie jak to wynika z materiału dowodowego budowa osiedla mieszkaniowego i w jego ramach przychodni lekarskiej, - ustaleniu, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczania, podczas gdy na jej terenie zrealizowano (i to w terminach wskazanych w art. 137 ust. 1 u.g.n.) główny cel wywłaszczenia, czyli budowę osiedla mieszkaniowego, a w jego ramach planowanej i niezbędnej dla jego funkcjonowania przychodni lekarskiej, - ustaleniu, że sporna nieruchomość stała się zbędna na cel wywłaszczenia - nawet przy założeniu, że celem wywłaszczenia była budowa ul. [...], podczas gdy z materiału dowodowego wynika, że ulica ta została zrealizowana na przeważającej części wywłaszczonej parceli, a sporny jej fragment stanowił teren zielony i dojście do budynku przychodni, a w najgorszym wypadku "zapas inwestycyjny" - co przy uwzględnieniu standardów prawnych i funkcjonalnych z daty wydania decyzji wywłaszczeniowej świadczy o jej wykorzystaniu na cel wywłaszczenia; 4/ przepisów prawa materialnego, tj. art. 136 ust. 1 i art. 137 u.g.n., poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że cel wywłaszczenia w rozumieniu tych przepisów oznacza wyłącznie cel ogólnikowo wskazany w decyzji wywłaszczeniowej, podczas gdy - w szczególności w przypadku wywłaszczeń dokonanych w dalszej przeszłości - cel ten wynikać winien z kontekstu sprawy i całokształtu jej okoliczności. Wskazując na powyższe naruszenia autor skargi kasacyjnej wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Jednocześnie skarżąca kasacyjnie Gmina oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną M.N., L.F., M.F. oraz W.B. wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ustawy, przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Dlatego też, przy rozpoznawaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Biorąc po uwagę tak uregulowany zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdzić należy, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Kontrolując zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów, powołanych w ramach podstaw wskazanych w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Stosownie zaś do art. 193 in fine uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Stosownie do art. 136 ust. 3 zdanie pierwsze u.g.n. poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. W myśl zaś art. 137 ust. 1 u.g.n. nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1/ pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2/ pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zasada zwrotu nieruchomości, która nie została użyta na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia, ma rangę konstytucyjną i jest oczywistą konsekwencją art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, który dopuszczając wywłaszczenie jedynie na cele publiczne tworzy nierozerwalny związek pomiędzy określeniem tych celów w decyzji o wywłaszczeniu i faktycznym sposobem użycia wywłaszczonej rzeczy. Nakłada to obowiązek dopuszczenia zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w tych wszystkich przypadkach, gdy nie zostanie ona wykorzystana na ten cel publiczny, który był przesłanką jej wywłaszczenia. Zasada ta jest z kolei konsekwencją wyjątkowego i szczególnego charakteru instytucji wywłaszczenia, które powinno być stosowane tylko w sytuacjach koniecznych, uzasadnionych celami publicznymi, a celów tych nie można realizować za pomocą innych środków prawnych (por. wyroki Trybunału Konstytucyjnego z dnia 14 marca 2000 r., P 5/99, OTK ZU 2000/2/60, z dnia 3 kwietnia 2008 r., K 6/05, OTK-A 2008/3/41, Dz.U. Nr 59, poz. 369, z dnia 24 października 2001 r., SK 22/01, OTK 2001/7/216). W orzeczeniu z dnia 22 października 1993 r., SA/Kr 477/93, Naczelny Sąd Administracyjny przyjął, że zasadniczym elementem przy rozstrzyganiu sprawy o zwrot jest ustalenie celu wywłaszczenia. O tym bowiem, czy nieruchomość stała się zbędna, decyduje cel, na który została wywłaszczona. Z kolei istota "zbędności" polega na tym, że cel wywłaszczenia nie jest (i nie był) zrealizowany. Kwestia realizacji celu wywłaszczenia wymaga uprzedniej jego identyfikacji. W niniejszej sprawie organ I instancji przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa ul. [...], który na części wywłaszczonej nieruchomości (dawniej parcela I. kat. [...], obecnie część działki nr [...]) nie został zrealizowany, a odmowa zwrotu uzasadniona została niemożnością dokonania w oparciu o art. 93 ust. 3b u.g.n. podziału w celu wydzielenia części działki do zwrotu. Organ odwoławczy z kolei, choć utrzymał decyzje organu I instancji w mocy, to uznał, że celem wywłaszczenia była budowa osiedla mieszkaniowego i w jego ramach przychodni lekarskiej i cel ten został zrealizowany. Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie, uwzględniając skargę spadkobierców byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości, nie zgodził się z Wojewodą [...] donośnie do ustalenia celu wywłaszczenia. Sąd uznał, że rację miał Starosta K., który przyjął, że celem wywłaszczenia była budowa ul. [...] i że cel ten nie został zrealizowany. Dlatego uchylił decyzję Wojewody [...]. Sąd uznał przy tym, że w obrocie prawnym nie może pozostać także decyzja organu I instancji, bowiem możliwe jest dokonanie podziału działki nr [...] w oparciu o art. 93 ust. 3b u.g.n. i wydzieloną w ten sposób nową działkę, która stała się zbędna na cel wywłaszczenia, można zwrócić uprawnionym osobom. Warto podkreślić, że w skardze kasacyjnej nie sformułowano żadnych zarzutów odnośnie do oceny możliwości dokonania podziału działki nr [...], zajętej częściowo przez budynek przychodnio lekarskiej, co było podstawą uchylenia decyzji organu I instancji. Stad też kwestia ta nie będzie przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego. Gmina Miejska K. skoncentrowała się wyłącznie na argumentach, jakoby Sąd Wojewódzki, bez oparcia w materiale dowodowym, samodzielnie ustalił cel wywłaszczenia, do tego uczynił to błędnie, bowiem przyjął, że celem tym była budowa ul. [...], a nie przychodnia lekarska w ramach osiedla mieszkaniowego. Skarżąca kasacyjnie argumentowała, że nawet jeśli celem wywłaszczenia była budowa ul. [...], to cel ten też został zrealizowany, a sporny fragment uznany za zbędny na cel wywłaszczenia ujęty został jako "zapas inwestycyjny". W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skarżącej kasacyjnej Gminy Miejskiej K. są nieuzasadnione, a w części dotyczącej owego "zapasu inwestycyjnego" wręcz niezrozumiałe, jako że jest to pojęcie nieznane doktrynie i orzecznictwu. Cel wywłaszczenia może być tylko jeden (a więc albo przychodnia lekarska albo ulica), a o ile jest ujęty ściśle w decyzji wywłaszczeniowej – zbędne jest poszukiwanie okoliczności towarzyszących wywłaszczeniu mających pomóc w ustaleniu tego celu. Sąd I instancji opierając się na zgromadzonych w aktach sprawy dokumentach, prawidłowo wskazał, że część dawnej parceli [...] została przejęta na rzecz Skarbu Państwa orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w m. K. z dnia [...] lipca 1961 r., poprzedzonym wnioskiem wywłaszczeniowym Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych w K. z dnia [...] kwietnia 1960 r. Zarówno we wniosku, jak i w orzeczeniu jako cel wywłaszczenia wskazano budowę ul. [...]. We wniosku wywłaszczeniowym dodatkowo ulicę tę opisano jako ważną arterię komunikacyjną projektowaną w związku z dokonywaną rozbudową miasta K. i N. We wniosku odwołano się też do zaświadczenia lokalizacji szczegółowej ul. [...] z dnia [...] czerwca 1959 r. W żadnym z opisanych dokumentów nie ma mowy o budowie osiedla mieszkaniowego, czy też przychodni lekarskiej. W nawiązaniu także do przeznaczenia działki pod budowę ul. [...] w orzeczeniu z dnia [...] września 1961 r. policzone zostało odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Wszystkie wymienione przez Sąd Wojewódzki dokumenty znajdują się w aktach sprawy. Swoje rozstrzygnięcie oparł na nich organ I instancji. Tym samym cel wywłaszczenia był jasno i precyzyjnie określony, pozostawał niezmienny i wszelkie argumenty dotyczące budowy osiedla mieszkaniowego i w jego ramach przychodni lekarskiej pozostają bez znaczenia. Sąd Wojewódzki podkreślił w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że na części dawnej parceli [...] cel wywłaszczenia, którym była budowa ul. [...], nie został zrealizowany, a organ I instancji prawidłowo przyjął, że istnieje prawna przeszkoda do wydania orzeczenia o zwrocie, w postaci niemożności zrealizowania wymagań określonych przepisem art. 93 ust. 3b u.g.n.. Dostrzegł też Starosta K., że owa prawna przeszkoda dotyczy tylko fragmentu części wnioskowanej do zwrotu dawnej parceli [...], bo tylko ten fragment znalazł się "wewnątrz" budynku przychodni i nie może być z niej "wydzielony". Reszta parceli [...] znajduje się pomiędzy zewnętrzną ścianą przychodni a granicą pasa drogowego obecnej Al. [...]. Wprawdzie owa "reszta" służy funkcjonowaniu i obsłudze przychodni, ale ta okoliczność nie stanowi negatywnej przesłanki uniemożliwiającej zwrot nieruchomości. Zasadą jest zwrot nieruchomości wywłaszczonej, która nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia. Jednakże w skardze kasacyjnej nie podniesiono argumentów odnośnie do tej części uzasadnienia zaskarżonego wyroku, oprócz nieuprawnionej tezy o "zapasie inwestycyjnym". Naczelny Sąd Administracyjny nie może wyjść poza granice skargi kasacyjnej, zatem w części dotyczącej możliwości podziału obecnej działki nr [...] w celu wydzielenia opisanego w fragmentu do zwrotu ocena Sadu Wojewódzkiego pozostaje niewzruszona. Nie sposób podzielić też argumentacji o wadliwym sporządzeniu uzasadnienia zaskarżonego wyroku, które jakoby nie nadaje się do kontroli kasacyjnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełniało stawiane przez art. 141 § 4 p.p.s.a wymagania. Przepis ten może stanowić podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku sądu I instancji nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia oraz gdy zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie kontroli instancyjnej (por. wyrok NSA z 28 lipca 2016 r., II FSK 1767/14, wyrok NSA z 13 lipca 2016 r., II GSK 1101/14, wyrok NSA z 24 sierpnia 2016 r., I OSK 107/15). Dla skuteczności tego zarzutu należy zatem wykazać, że uzasadnienie pozbawione jest koniecznych elementów określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a brak ten mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Nie można natomiast za pomocą zarzutu odnoszącego się do art. 141 § 4 p.p.s.a podważać czy to prawidłowości przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego, czy też przedstawionej oceny prawnej, zarzut oparty na tym przepisie odnosi się bowiem do konstrukcyjnych, a nie merytorycznych wad uzasadnienia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. i pozwala na ocenę stanowiska Sądu I instancji. Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji