II GSK 801/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie Przewodniczący: sędzia NSA Joanna Zabłocka po rozpoznaniu w dniu 18 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Gospodarczej skargi kasacyjnej T. S. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 czerwca 2018 r., sygn. akt IV SA/Wa 1331/18 w zakresie odrzucenia skargi w sprawie ze skargi T.S. na uchwałę Krajowej Rady Komorniczej w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r., nr [...] w przedmiocie zaleceń po wizytacji przeprowadzonej w kancelarii komorniczej postanawia: oddalić skargę kasacyjną Postanowieniem z dnia 13 czerwca 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 1331/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę T. S. na uchwałę Krajowej Rady Komorniczej w Warszawie z dnia 30 stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zaleceń powizytacyjnych. Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym: Uchwałą z dnia 30 listopada 2017 r. nr [...] Rada Izby Komorniczej w Szczecinie wezwała T. S. do: 1. przestrzegania art. 8 ust. 8 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o komornikach sądowych i egzekucji (Dz.U.2018.1309 t.j) dalej: u.k.s.e. i nieprzyjmowania spraw z wyboru wierzyciela, jeśli w zakresie prowadzonych przez niego spraw egzekucyjnych zaległość przekracza 6 miesięcy, 2. starannego prowadzenia wykazu W (wykazu spraw z wyboru wierzyciela) w taki sposób, aby na wykazie tym znajdowały się jedynie sprawy z wyboru, a nie sprawy, które jako takie zostały zarejestrowane w wyniku błędu systemu lub innych zdarzeń, jak choćby błędnej rejestracji, 3. przesłania do Rady Izby Komorniczej w Szczecinie Wykazu W wraz z opisem każdej sprawy znajdującej się na tym wykazie, ze szczególnym uwzględnieniem informacji, czy dana sprawa jest sprawą z wyboru, czy też nie jest sprawą z wyboru, i w takim wypadku, z opisaniem przyczyny, w wyniku której sprawa ta została umieszczona na wykazie, 4. zaprzestania nieprawidłowej praktyki wydawania postanowień o ustalaniu kosztów zastępstwa prawnego w egzekucji przy pierwszej czynności egzekucyjnej, zgodnie z utrwalonym już stanowiskiem Sądu Najwyższego wyrażonym w uchwale III CZP 1/13. Uchwałą z dnia 30 stycznia 2018 r. nr 1870/V Krajowa Rada Komornicza postanowiła utrzymać w mocy zaskarżoną uchwałę oraz ustalenia zawarte w protokole z wizytacji. Odrzucając skargę T. S. na powyższą uchwałę Sąd I instancji powołał się na art. 3 § 1, § 2, § 2a i § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), dalej p.p.s.a., i wskazał, że sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w tych przepisach. Sąd I instancji podniósł, że wśród kategorii spraw podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie wymieniono uchwał samorządu zawodowego w zakresie sprawowanego nad komornikami sądowymi nadzoru zawodowego. Nadzór nad komornikami bowiem, oprócz nadzoru judykacyjnego sprawowanego przez sądy powszechne (art. 759 § 2 k.p.c. i art. 767 i nast. k.p.c.), nadzoru administracyjnego sprawowanego przez prezesa sądu rejonowego, prezesa sądu apelacyjnego i Ministra Sprawiedliwości, ustawa o komornikach sądowych przewiduje dodatkowo wyłącznie nadzór samorządowy (wewnętrzny) sprawowany przez organy samorządu zawodowego. Brak jest podstaw do przyjęcia, że nadzór ten podlega kontroli sądowo-administracyjnej. Zarówno uchwała Rady Izby Komorniczej w Szczecinie, jak i Krajowej Rady Komorniczej w Warszawie, zawierająca zalecenia powizytacyjne, wynika ze sprawowania funkcji nadzorczych. Komornik sądowy z racji sprawowanej funkcji w zakresie przestrzegania powagi i godności zawodu jest podporządkowany radzie izby komorniczej, a akty podejmowane wobec niego w ramach wykonywania funkcji nadzorczych nie mają charakteru zewnętrznego. Są one wydawane w ramach działania organów danej korporacji zawodowej i dotyczą tylko jej członków (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 sierpnia 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 1768/17 – dostępne w CBOSA). W ocenie Sądu I instancji skarga została wniesiona na akty wydane wprawdzie w formie uchwał, ale niemające znamion ani decyzji administracyjnej ani postanowienia. Wobec tego podlegała ona odrzuceniu jako niedotycząca aktów, objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego, wskazanych w art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył skarżący, zaskarżając je w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił: naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. 58 § 3 p.p.s.a. przez uznanie, iż skarga wywiedziona przez skarżącego T. S. jest niedopuszczalna i winna zostać odrzucona, gdyż sprawa nie należy do właściwości do sądu administracyjnego, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący przedstawił argumenty na poparcie podniesionego zarzutu. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, która w niniejszej sprawie nie występowała. Wobec tego NSA może ocenić zaskarżone postanowienie jedynie w zakresie zarzutów sformułowanych w skardze kasacyjnej. Przedmiotem zaskarżenia było postanowienie Sądu I instancji o odrzuceniu skargi T. S. na uchwałę Krajowej Rady Komorniczej w przedmiocie zaleceń powizytacyjnych. Wskazać należy, że w niniejszej sprawie sporna była dopuszczalność wniesienia skargi na ww. uchwałę. Autor skargi kasacyjnej nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji, według którego skarga na uchwałę Krajowej Rady Komorniczej z 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie zaleceń powizytacyjnych podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna ze względu na to, że nie dotyczyła aktów objętych zakresem właściwości sądów administracyjnych. Kognicja sądów administracyjnych została ukształtowana w Konstytucji RP. Zgodnie z art. 184 Konstytucji RP Naczelny Sąd Administracyjny oraz inne sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje również orzekanie o zgodności z ustawami uchwał organów samorządu terytorialnego i aktów normatywnych terenowych organów administracji rządowej. Konstytucja RP nie wprowadza bezpośredniej regulacji właściwości sądów administracyjnych, odsyłając do zakresu określonego w ustawie. Na system regulacji ustawowej właściwości sądów administracyjnych składa się regulacja ustawą z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.; dalej "p.u.s.a."), ustawą – Prawo o postępowaniu przed sądami oraz regulacje w ustawach szczególnych. Według art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Wyznaczona przepisem ustrojowym właściwość sądów administracyjnych została skonkretyzowana regulacją ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 oraz z 2018 r. poz. 149 i 650), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r. poz. 800, z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r. poz. 508, 650, 723, 1000 i 1039), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. – Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Natomiast w myśl art. 3 § 2 a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Ponadto zgodnie z treścią art. 3 § 3 i art. 4 p.p.s.a., sądy administracyjne orzekają w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę oraz rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, jak też spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Konstytucyjnie określony zakres właściwości sądów administracyjnych jest wyznaczony ustawami, a zatem wymaga wyprowadzenia z regulacji ustaw (por. uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 13 stycznia 2014 r. sygn. akt II GPS 3/13 ONSAiWSA 2014 r., nr 4, poz. 55). Przesądza to o dopuszczalności drogi postępowania sądowoadministracyjnego, której naruszenie jest obwarowane sankcją nieważności postępowania sądowoadministracyjnego (art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 1 p.p.s.a.). NSA stwierdza, że Sąd I instancji nie uchybił zarzucanym w skardze kasacyjnej przepisom, uznając, że zaskarżona do tego Sądu uchwała Krajowej Rady Komorniczej z 30 stycznia 2018 r. w przedmiocie zaleceń powizytacyjnych, jak również sama uchwała Rady Izby Komorniczej w Szczecinie z 30 listopada 2017 r., w której została zawarta ocena działalności skarżącego jako Komornika i wydano zalecenia powizytacyjne, nie podlegają zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zakres kompetencji rady izby komorniczej wynika z treści art. 93 u.k.s.e., zgodnie z którym do zakresu działania rady izby komorniczej należy między innymi nadzór nad przestrzeganiem przez komorników i asesorów komorniczych powagi i godności zawodu oraz zlecanie komornikom-wizytatorom dokonania wizytacji wyznaczonej kancelarii. Należy podkreślić, że uchwała Rady Izby Komorniczej w Szczecinie z dnia 30 listopada 2017 r. zawiera ocenę stwierdzonego podczas wizytacji stanu faktycznego oraz zobowiązanie do wykonania zaleceń w celu usunięcia nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Rozstrzygnięcie to nie nosi znamion aktu zaskarżalnego do sądu administracyjnego, gdyż samo w sobie nie rozstrzyga w sposób władczy o prawach lub obowiązkach skarżącego. Zawiera jedynie zalecenia, wskazujące, jak doprowadzić do usunięcia nieprawidłowości w prowadzonej działalności. Nadzór sprawowany przez organy samorządu komorniczego (w tym przez Krajową Radę Komorniczą) polega między innymi na przeprowadzaniu wizytacji kancelarii komorniczych i wydawaniu komornikowi stosownych zaleceń w zakresie konieczności przestrzegania przepisów prawa, w szczególności w określonym zakresie. Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że ocena i zalecenia wydane w formie uchwały po wizytacji mogą być jedną z przyczyn prowadzenia w stosunku do Komornika postępowania dyscyplinarnego (art. 71 pkt 3 u.k.s.e.), jednak sama w sobie uchwała nie stanowi rozstrzygnięcia, mającego charakter decyzji administracyjnej. Wydanie tej uchwały nie kreuje praw czy obowiązków skarżącego, a może być wyłącznie przesłanką do wymierzenia kary dyscyplinarnej przez Komisję Dyscyplinarną. Wobec tego podkreślenia wymaga, że ocena wydana po wizytacji nie kreuje praw czy obowiązków komornika, a może być wyłącznie przesłanką do jego odpowiedzialności dyscyplinarnej. Podkreślić również należy, że ocena powizytacyjna jest oceną stanu faktycznego dokonaną przez wizytatorów na podstawie ich spostrzeżeń i ustaleń dokonanych podczas wizytacji i ani Krajowa Rada Komorniczej, ani tym bardziej sąd administracyjny nie mogą ingerować w treść tej oceny. Wobec tego w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za bezzasadny należało uznać zarzut sformułowany w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej, bowiem Sąd I instancji zasadnie uznał, że spełniona została przesłanka uzasadniająca odrzucenie skargi (art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.), a w konsekwencji zatem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Wniosek Krajowej Rady Komorniczej o zasądzenie kosztów postępowania nie zasługuje na uwzględnienie. Jak wynika z uchwały NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07 (ONSAiWSA 2008, Nr 3, poz. 42), przepisy art. 203 i 204 p.p.s.a. nie mają zastosowania, gdy przedmiotem skargi kasacyjnej jest postanowienie Sądu I instancji kończące postępowanie w sprawie. Do wspomnianej kategorii należy postanowienie o odrzuceniu skargi.