IV SAB/Wa 293/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Jarosław Łuczaj (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Katarzyna Golat Sędzia WSA Anna Falkiewicz-Kluj po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 25 września 2018 r. sprawy ze skargi [...] Spółka z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w O. na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] grudnia 2013r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania oddala skargę. Pismem datowanym na 16 stycznia 2017 r. "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w O. (dalej "Spółka" lub "skarżąca"), reprezentowana przez pełnomocnika będącego radcą prawnym, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O. na nieruchomościach oznaczonych jako działki o numerach [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...] obr. [...] oraz działka nr [...] obr. [...] w O., domagając się: a) stwierdzenia bezczynności w sprawie rozpoznania ww. wniosku Spółki; b) zobowiązania Wójta Gminy [...] do wydania rozstrzygnięcia w opisanej wyżej sprawie w terminie 7 dni od dnia doręczenia orzeczenia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania; c) stwierdzenia, że bezczynność Prezydenta Miasta [...] miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa; d) orzeczenia o wymierzeniu Prezydentowi Miasta [...] na podstawie art. 154 § 6 ppsa grzywny z tytułu bezczynności w maksymalnej wysokości przewidzianej tym przepisem; e) zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zdaniem skarżącej, organ naruszył: art. 35 § 1 i 3 oraz art. 12 § 1 kpa, bowiem wniosek złożony przez Spółkę w grudniu 2013 r. do dnia wniesienia skargi nie został rozpoznany, a tym samym organ dopuścił się przewlekłości, która miała rażący charakter. Dalej strona argumentowała, że w toku postępowania organ wydał dwie błędne decyzje, co przedłużyło postępowanie o dwa lata, a po zwrocie akt podejmował jedynie pozorne czynności. Podsumowując stwierdziła, że organ pozostawał przez ok. 14 miesięcy bezczynny, celowo prowadził postępowanie w sposób nieprawidłowy i dokonywał czynności pozbawionych podstaw prawnych, aby pozbawić skarżącą możliwości uzyskania decyzji. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta [...] wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu organ podkreślił, że pierwsza decyzja wydana w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne, miała charakter odmowy z uwagi na negatywne stanowisko organu uzgadniającego – Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W.. Kolejna decyzja odmowa została wydana w wyniku stwierdzenia braku zgodności lokalizacji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Organ odwoławczy uchylił tę ostatnią decyzję, wskazując na zgodność z zapisami miejscowego planu. W związku z powyższym, obwieszeniem z dnia 9 sierpnia 2016 r. Prezydent poinformował strony o uchyleniu decyzji z dnia [...] marca 2016 r. i zwrócił się do Spółki o udzielenie informacji czy podtrzymuje swój wniosek, co skarżąca potwierdziła pismem z 15 września 2016 r.. Następnie pismem z dnia 6 października 2016 r. organ wszczął procedurę ofertową dla sporządzenia opinii urbanistycznej w zakresie stwierdzenia zgodności lokalizacji planowanej inwestycji z ustaleniami miejscowego planu i w dniu 21 października dokonał wyrobu ofert. Po otrzymaniu opinii w dniu 20 grudnia 2016 r., na podstawie art. 10 i art. 49 kpa, zawiadomieniem z dnia 9 stycznia 2017 r. i obwieszczeniem organ zawiadomił strony postępowania, w tym też Spółkę o możliwości zapoznania się w terminie 7 dni zebranym w sprawie materiałem dowodnym i możliwości składania uwag i żądań. W dniu 30 stycznia 2017 r. do organu wpłynął wniosek Stowarzyszenia "[...]" o zawieszenie postępowania, zaś w dniu 1 lutego 2017 r. uwagi tego Stowarzyszenia do prowadzonego postępowania. Z uwagi na powyższe organ stwierdził, że wszystkie podejmowane przez niego czynności służą wyjaśnieniu wątpliwości w celu prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto organ musi brać pod uwagę wnioski i uwagi składane przez strony i społeczeństwo biorące udział w niniejszym postępowaniu, a tym samym stwierdził, że postępowanie nie było prowadzone przewlekle. Z akt sprawy wynika, że wnioskiem z dnia 20 grudnia 2013 r. (data wpływu do organu) Spółka wystąpiła do Prezydenta Miasta [...] o wydanie decyzji w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O.. W związku z powyższym pismem z dnia 7 stycznia 2014 r. organ wezwał Spółkę do złożenia wyjaśnień w niniejszej sprawie, a następnie pismem z dnia 31 stycznia 2014 r. zawiadomił strony o wszczęciu postępowania w trybie obwieszczenia i wystąpił do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w W. (RDOŚ) oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w O. (PPIS) o wydanie opinii w sprawie potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko. Wnioskiem z 4 lutego 2018 r. Stowarzyszenie [...] wystąpiło o uznanie za stronę postępowania, a w dniu 17 lutego 2014 r. Stowarzyszenie [...] w C. i Stowarzyszenie "[...]" w G. złożyły wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu na prawach strony. Pismem z dnia 18 lutego 2018 r. organ wezwał Stowarzyszenie [...] do sprecyzowania wniosku z 4 lutego 2018 r.. W dniu 27 lutego 2014 r. do organu wpłynęła opinia RDOŚ o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia, zaś w dniu 28 lutego 2014 r. opinia PPIS o potrzebie opracowania oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia. Decyzjami z dnia [...] marca 2014 r., nr [...] i [...] - Prezydent Miasta [...] umorzył jako bezprzedmiotowe postępowania z wniosku Stowarzyszenia "[...]" i Stowarzyszenia [...] o dopuszczenie do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu, dokonując obwieszczenia w tym zakresie. Postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. organ stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i jednocześnie kolejnym postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. zawiesił postępowanie do czasu przedłożenia przez Spółkę raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Pismem z dnia 30 maja 2014 r. Gmina [...] wystąpiła o włączenie na prawach strony do toczącego się postępowania. W odpowiedzi pismem z dnia 7 lipca 2014 r. organ wezwał Gminę do uzupełnienia złożonego wniosku, co uczyniła ona pismem z dnia 24 lipca 2014 r.. W dniu 4 sierpnia 2018 r. do organu wpłynął "Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", złożony przez Spółkę. Z uwagi na powyższe, postanowieniem z [...] sierpnia 2014 r. organ podjął zawieszone postępowanie i jednocześnie wystąpił do PPIS w O. i RDOŚ w W. o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia oraz dokonał obwieszczenia w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W dniu 27 sierpnia 2014 r. wpłynęły do organu wnioski ww. Stowarzyszeń w zakresie sporządzonego raportu. W dniu 29 sierpnia 2014 r. wpłynął wniosek [...] Towarzystwa [...] w K. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu. Wezwaniem z dnia 5 września 2014 r. organ wystąpił do Spółki o odniesienie się do uwag i wniosków złożonych do "Raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko", a pismem z dnia 12 września 2014 r. o uzupełnienie tego raportu w zakresie żądnym przez RDOŚ w W.. Pismem z dnia 15 września 2014 r. organ poinformował ww. Stowarzyszenia o uznaniu za strony postępowania. Pismami z 22 września i 3 października 2014 r. Spółka wniosła o przedłużenie terminu do odniesienia się do uwag złożonych do raportu oraz do uzupełnienia raportu. W odpowiedzi pismami z 24 września i 6 października 2014 r. organ poinformował o przedłużeniu terminu odpowiednio do 3 i 20 października 2014 r. W dniu 8 października 2014 r. Spółka złożyła uzupełniony raport i ustosunkowała się do złożonych uwagi i wniosków, zaś organ przekazał raport do organów opiniujących przy piśmie z dnia 22 października 2014 r.. W związku z wnioskiem z dnia 13 października 2014 r., pismem z dnia 24 października 2014 r. organ poinformował Polski [...] o uznania za stronę postępowania. Pismem z dnia 17 listopada 2014 r. organ zwrócił się do Spółki o wyjaśnienie korekty wykazu działek objętych planowanym przedsięwzięciem. W odpowiedzi, pismem z dnia 20 listopada 2014 r., strona sprecyzowała obszar lokalizacji inwestycji, o czym organ poinformował organy uzgadniające przy piśmie z dnia 21 listopada 2014 r.. Kolejnym wezwaniem z dnia 3 grudnia 2014 r. organ ponownie nakazał Spółce uzupełnienie raportu w zakresie żądanym przez RDOŚ w W. w terminie do 12 grudnia 2014 r., który na wniosek Spółki został następnie przedłużony do 20 stycznia 2015 r.. W dniu 16 stycznia 2015 r. Spółka złożyła wyjaśnienia i uzupełnienie raportu, który organ przekazał ww. organom uzgodnieniowym. Postanowieniem z dnia [...] stycznia 2015 r. RDOŚ w W. odmówił uzgodnienia warunków realizacji planowanego przedsięwzięcia. W dniu 4 lutego 2015 r. Spółka złożyła nowy "Raport oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko". Obwieszczeniem z dnia [...] czerwca 2015 r., stosownie do art. 10 § 1 kpa, organ poinformował o zakończeniu zbierania dowodów i materiałów, Decyzją z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], Prezydent Miasta [...] odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, która to decyzja została następnie uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (SKO) decyzją z [...] listopada 2015 r.. Pismem z dnia 18 grudnia 2015 r. organ wezwał Spółkę do usunięcia braków w złożonym raporcie, zaś w dniu 20 stycznia 2016 r. złożyła ona pismo wyjaśniające w tym zakresie. Pismem z dnia 5 lutego 2016 r. organ wystąpił do organów uzgodnieniowych o uzgodnienie warunków realizacji przedsięwzięcia. W dniu 9 marca 2016 r. PPIS w O. negatywnie zaopiniował planowane przedsięwzięcie. Kolejną decyzją z dnia [...] marca 2016 r., nr [...] - organ odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedmiotowego przedsięwzięcia, która to decyzja również została uchylona kasacyjnie przez SKO w [...] w dniu [...] lipca 2016 r., ze wskazaniem na zgodność planowanej inwestycji z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wezwaniem z dnia 31 sierpnia 2016 r. organ wystąpił do Spółki o wskazanie czy podtrzymuje swój wniosek z 20 grudnia 2013 r. oraz czy wszelkie dane wnioskodawcy oraz informacje zawarte we wniosku są aktualne. W odpowiedzi z dnia 15 września 2016 r. skarżąca podtrzymała swój wniosek wskazując, że wszystkie dane są aktualne i wezwała do wydania decyzji. W dniu 6 października 2016 r. Prezydent Miasta [...] wystosował zaproszenie do złożenia oferty cenowej dotyczącej sporządzenia specjalistycznej opinii urbanistycznej w zakresie zgodności lokalizacji planowanego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w dniu 21 października 2016 r. dokonał wyboru oferty. Pismem z dnia 6 grudnia 2016 r. Spółka poinformowała organ, że jej zdaniem sporządzenie ww. opinii nie znajduje uzasadnienia w niniejszej sprawie. W dniu 20 grudnia 2016 r. do organu wpłynęła opinia urbanistyczna w ww. zakresie. Pismem z dnia 9 stycznia 2017 r. organ zawiadomił strony o zebraniu dowodów i materiałów w sprawie. W dniu 28 grudnia 2016 r. Spółka złożyła zażalenie na przewlekłe prowadzenie postępowania w trybie art. 37 kpa, a w dniu 17 stycznia 2017 r. - skargę na bezczynność przez Prezydenta Miasta [...]. Po wniesieniu skargi, decyzją z [...] kwietnia 2017 r., nr [...] - organ odmówił określenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpiecznie w O.. Wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt IV SAB/Wa 51/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki na bezczynność Prezydenta Miasta [...] w przedmiocie rozpoznania ww. wniosku. Zdaniem Sądu, wszelkie czynności były podejmowane zasadnie, w odstępach czasu uzasadnionych ich charakterem, a organ nie działał opieszale, ani niesprawnie. Na skutek skargi kasacyjnej złożonej przez Spółkę, wyrokiem z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2768/17, Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Z art. 3 § 2 pkt 1) i 8) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302; dalej: ppsa) wynika, że kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na m.in. bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach decyzji administracyjnych. Nie ulega wątpliwości, że rozpoznanie skargi w niniejszej sprawie mieści się we wskazanych wyżej ramach. Art. 149 § 1 ppsa stanowi, że sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy (...): 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Z kolei z art. 149 § 1a ppsa wynika, że jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Natomiast w myśl art. 149 § 2 ppsa sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. Na podstawie art. 119 pkt 4 ppsa sprawa została rozpoznania w trybie uproszczonym. W pierwszej kolejności wskazać należy, że niniejsza sprawa jest wynikiem faktycznego rozdzielenia skargi Spółki "[...]" z dnia 17 stycznia 2017 r., która pierwotnie dotyczyła tak bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia przez Prezydenta Miasta [...] postępowania w sprawie rozpoznania jej wniosku z dnia 20 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne w O. na wskazanych nieruchomościach. Powyższa, niezwykle istotna okoliczność w ogóle nie została uwzględniona w dotychczasowym toku postępowania. W sprawie odnoszącej się do przewlekłości, w dniu 25 września 2018 r. zapadł ostatecznie wyrok tut. Sądu, sygn. akt IV SAB/Wa 294/18, którym: 1) umorzono postępowanie w przedmiocie zobowiązania Prezydenta Miasta [...] do wydania decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia polegającego na budowie zakładu zagospodarowania odpadów obojętnych i innych niż niebezpieczne na przedmiotowych nieruchomościach, 2) stwierdzono, że Prezydent dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania wskazanego w punkcie 1), a przewlekłość ta miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3) oddalono skargę w części dotyczącej żądania wymierzenia Prezydentowi grzywny z tytułu przewlekłego prowadzenia postępowania 4) zasądzono od organu na rzecz Spółki koszty postępowania sądowego. Podkreślić należy, że w sprawach ze skarg na bezczynność nie obowiązuje zasada orzekania według stanu z daty wydania zaskarżonego aktu, ale sąd orzeka biorąc za podstawę stan prawny i faktyczny sprawy w czasie orzekania. W ocenie Sądu, powyższe okoliczności determinują rozstrzygnięcie w przedmiocie bezczynności tego samego organu (tj. Prezydenta Miasta [...]), co do którego stwierdzono przewlekłe prowadzenie postępowania w tej samej sprawie (rozpoznania wniosku Spółki "[...]" z dnia 20 grudnia 2013 r. o wydanie decyzji określającej środowiskowe uwarunkowania dla wskazanego przedsięwzięcia). Skoro bowiem strona upatruje tej bezczynności, jak też równocześnie przewlekłego prowadzenia przez ten organ postępowania - w tych samych okolicznościach, to nie jest możliwe równoległe stwierdzenie zarówno bezczynności, jak i przewlekłego prowadzenia postępowania. O fakcie wywiedzenia przez skarżącą obydwu żądań (tj. stwierdzenia bezczynności, jak i przewlekłości) z tych samych okoliczności, jednoznacznie świadczy objęcie ich jedną skargą oraz przede wszystkim brak odrębnego ich uzasadnienia. W tym miejscu zwrócić należy uwagę na kwestię sformułowania samej zasadniczej części art. 149 ppsa, która została skonstruowana na zasadzie swoistej alternatywy rozłącznej ("bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy"). Zdaniem Sądu oznacza to, że stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania wyłącza stwierdzenie bezczynności i odwrotnie. Nie ulega wątpliwości, że organ podejmował w sprawie szereg czynności, inną natomiast kwestią jest ocena, czy działał w tym względzie sprawnie i efektywnie. W celu uniknięcia wątpliwości, czy w takim przypadku występuje bezczynność organu, ustawodawca wprowadził pojęcie "przewlekłego prowadzenia postępowania". W uzasadnieniu rządowego projektu nowelizacji Kodeksu postępowania administracyjnego i Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (przeprowadzonej ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), stwierdzono bowiem: "proponowana zmiana treści art. 37 powoduje przyznanie stronom postępowania administracyjnego prawa skarżenia nie tylko bezczynności organów administracji publicznej, ale również przewlekłości prowadzonego przez te organy postępowania. Obecne przepisy Kodeksu nie pozwalają na skarżenie przewlekłości postępowania, co w efekcie powoduje, że organy administracji publicznej dość często prowadzą postępowanie w sposób nieefektywny, wykonując szereg czynności w dużym odstępie czasu, bądź wykonując czynności pozorne, co powoduje, że formalnie nie są bezczynne. Na lukę prawną w tym zakresie zwracał niejednokrotnie uwagę Naczelny Sąd Administracyjny, a ostatnio również Europejski Trybunał Praw Człowieka w Strasburgu. Rozszerzenie prawa do złożenia zażalenia do organu wyższej instancji na przewlekłe prowadzenie postępowania będzie miało również ten skutek, że przewlekłość postępowania, analogicznie jak obecnie bezczynność (niezałatwienie sprawy w terminie), będzie podlegać kognicji sądów administracyjnych, które będą mogły ukarać grzywną organ prowadzący postępowanie w sposób przewlekły" (druk sejmowy nr 2987/VI kadencja). Sąd podziela prezentowany w judykaturze pogląd, że z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy pomimo istniejącego obowiązku organ ten nie załatwia w określonej prawem formie i w określonym prawem czasie sprawy, co do której obowiązujące regulacje czynią go właściwym i kompetentnym (np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 17 grudnia 2013 r., I OSK 2114/13, Lex nr 1421789). Z kolei przewlekłość w prowadzeniu postępowania przez organ zachodzi wówczas, gdy czas trwania tego postępowania przekracza rozsądne granice, przy uwzględnieniu terminowości i prawidłowości czynności podjętych przez organ, a także stopnia zawiłości sprawy i postawy samej strony. Wystąpi ona zatem wówczas, gdy podejmowane przez niego czynności procesowe nie charakteryzują się koncentracją niezbędną w świetle zasady szybkości postępowania (art. 12 kpa), względnie mają charakter czynności pozornych, nie istotnych dla merytorycznego załatwienia sprawy. Jeżeli więc organ prowadzi postępowanie w ten sposób, że przedsiębierze określone czynności, ale działa na tyle opieszale, że pomiędzy nimi występują przerwy (nawet długie), to w takiej sytuacji można mówić o przewlekłym prowadzeniu takiego postępowania, a nie o szeregu okresów bezczynności pomiędzy poszczególnymi podejmowanymi czynnościami. Uwzględniając opisane wyżej nowe okoliczności, które nie zostały dotychczas wzięte pod uwagę, przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd nie był związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 16 maja 2018 r., sygn. akt II OSK 2622/17, gdyż z oczywistych względów wykładnia ta nie obejmowała tych okoliczności. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ppsa, skarga podlegała oddaleniu, o czym orzeczono jak w sentencji.