I SA/Wa 907/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Dargas Sędziowie WSA Dorota Apostolidis WSA Anna Falkiewicz-Kluj (spr.) Protokolant Referent Anna Kaczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 września 2019 r. sprawy ze skargi Prokuratora Prokuratury Regionalnej w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uchyla zaskarżoną decyzję. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2019 r. nr [...], dalej "zaskarżona decyzja", wydana na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.) - dalej zwanej "k.p.a.", uchylająca decyzję Wojewody [...], z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] do ponownego rozpoznania, dalej "decyzja organu I instancji". Decyzją tą w pkt [...]. orzeczono o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz P. O., dalej "skarżącego", za prawo własności nieruchomości przejętej z mocy prawa na własność Województwa [...], położonej w W. – działka nr [...] o pow. [...] ha, dalej "przedmiotowa nieruchomość"; w pkt [...] o powiększeniu odszkodowania o 5% tj. o kwotę [...] zł, w pkt [...] o zobowiązaniu Prezydenta Miasta [...] do wypłaty ustalonego odszkodowania terminie 14 dni od dnia uostatecznienia się decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Powyższa decyzja była wynikiem następujących ustaleń i oceny prawnej. Przedmiotowa nieruchomość decyzją Wojewody [...] nr [...] z [...] lipca 2017 r. znak. [...], została przeznaczona na realizację inwestycji drogowej, dalej "decyzja zrid" Nadano jej rygor natychmiastowej wykonalności. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] maja 2018 r. nr [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz P. O. właściciela przedmiotowej nieruchomości – w sposób opisany wyżej. Odwołanie wniósł Skarżący. Zaskarżoną decyzją Minister Inwestycji i Rozwoju uchylił decyzję organu I instancji. Organ stwierdził, że sporządzony przez O. T. na potrzeby postępowania operat szacunkowy jest wadliwy. Wynika to przede wszystkim z tego, że rzeczoznawca majątkowa nie ustaliła dokładnie zakresu przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Tymczasem zgodnie z miejscowym planem zagospodarowana przestrzennego terenu osiedla [...] na dzień wydania decyzji zrid przedmiotowa działka w części przeznaczona została pod tereny dróg publicznych – ulica [...], oznaczona symbolem [...] a część pod usługi – bez przesądzania ich profilu – oznaczone symbolem [...]. Analiza pod kątem ustalenia który sposób użytkowania prowadził będzie do zwiększenia wartości nieruchomości tj. aktualny wynikający z dotychczasowego przeznaczenia czy alternatywny wynikający z celu wywłaszczenia powinna być przeprowadzona jedynie w stosunku do części nieruchomości o przeznaczeniu planistyczny, pod zabudowę komercyjną, zgodnie z brzmieniem art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami zgodnie z zasada korzyści. Co do nieruchomości przeznaczonych w planie pod drogę gdyby biegła odnalazła podobne transakcje drogowe – zasada korzyści nie miałaby zastosowania. Dopiero w przypadku gdyby transakcji takich nie odnaleziono zasadnym byłoby przyjęcie w procesie wyceny nieruchomości przeważających wśród gruntów przyległych. Jak wynika z operatu biegła odnalazła [...] wiarygodne transakcje drogowe na badanym rynku lokalnym. W związku z tym niezrozumiałe jest przyjęcie że szacowanie nieruchomości powinno nastąpić na podstawie nieruchomości o przeznaczaniu przeważającym wśród gruntów przyległych. Zdaniem organu, istnieje konieczność sporządzenia nowego operatu, co uzasadnia uchylenia decyzji organu I instancji.. Wobec tego organ stwierdził że brak jest podstaw do odnoszenia się do zarzutów odwołania dotyczących prawidłowości obliczenia wartości nieruchomości. Zarzuty te powinny być brane pod uwagę przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Wskazano także na prawo strony do złożenia kondtrowdowodu gdyby nie zgadzała się z treścią sporządzonego w postępowaniu administracyjnym operatu. Żaden przepis prawa nie nakłada na organ takiego obowiązku. Poza tym, co do kwestii podobności transakcji organ wskazał, że nigdy nie odnajdzie się takiej samej nieruchomości która może służyć do wyceny. Dobór nieruchomości o takim charakterze należy do kompetencji rzeczoznawcy. – jako osoby powiadającej wiedzę specjalistyczną w tym zakresie. Do niego należy także kompetencji do nadawania cech nieruchomości i wag tych cech. Katalog tych cech jest otwarty. Takie czynniki jak uwarunkowania czasowe wykonania drogi, zaangażowanie społeczeństwa czy zainteresowanie mediów w jej powstaniu nie mają wpływu na wartość nieruchomości. Co do zarzutu naruszenia art. 10 K.p.a. organ uznał go za niezasadny. Z materiału dowodowego w sprawie wynika, że strona miała zagwarantowany czynny udział w sprawie ponieważ zawiadomieniem z [...] listopada 2017 r. Wojewoda [...] poinformował stronę o zebraniu materiału dowodowego i możliwości składania uwag, z czego pełnomocnik skarżącego skorzystał. O konieczności przeprowadzenia rozprawy decyduje organ. Fakt powołania błędnych nr dzienników ustaw nie ma znaczenia. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: - art. 138 § 2 K.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie podczas gdy nie doszło do naruszenia przepisów postępowania a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy nie ma istotnego wpływu na treść rozstrzygnięcia; -art. 138 § 2 K.p.a. w zw. z art. 139 K.p.a. wobec zastosowania art. 138 § 2 K.p.a. i wydanie decyzji kasatoryjnej wyłącznie w celu obejścia art. 139 K.p.a. i w konsekwencji wydanie decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wniesiono o uwzględnienie sprzeciwu i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu sprzeciwu skarżący wskazał na konieczność wykazania przez organ wydający decyzję kasatoryjną, spełnienia przesłanki "konieczny zakres sprawy ma wpływ na rozstrzygnięcie". Gdy organ może sam przeprowadzić postępowanie dowodowe, zgodnie z art. 136 K.p.a. nie ma żadnych podstaw do uchylenia decyzji organu I instancji. Przepis art. 138 § 2 K.p.a. powinien mieć zastosowanie jedynie w wyjątkowych wypadkach. W tej sprawie organ nie wskazał na naruszenie przepisów postępowania a mimo to nakazał sporządzenie nowego operatu. Wydał więc decyzję wyłącznie w celu obejścia zakazu z art. 139 K.p.a. Organ miał możliwość samodzielnej oceny operatu i wyliczenia odszkodowania. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Budownictwa wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zakwestionowana decyzja nie narusza art. 138 § 2 K.p.a. Wyjaśnić należy, że zakres kontroli sądowej wykonywanej przez sąd administracyjny rozpoznający sprzeciw jest znacznie ograniczony w stosunku do kontroli wykonywanej przy rozpoznaniu skargi i wyznacza go art. 64e ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 2302 ze zm., – dalej jako P.p.s.a.) który stanowi, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a.. Uwzględniając sprzeciw od decyzji sąd uchyla decyzję w całości jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 K.p.a. (art. 151a § 1 zd. pierwsze P.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 P.p.s.a.). W tym postępowaniu sąd nie bada zatem innych naruszeń prawa niż prawidłowe zastosowanie przez organ art. 138 § 2 K.p.a., w szczególności nie dokonuje kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ przepisów prawa procesowego nie związanych z podstawami kasacyjnymi. Podkreślić należy, że decyzja kasacyjna, czyli decyzja wydana na podstawie przytoczonego wyżej przepisu art. 138 § 2 K.p.a. jest rozstrzygnięciem formalnym, które powoduje, że wskutek uchylenia decyzji organu pierwszej instancji sprawa wraca do merytorycznego rozpatrzenia przez ten organ. Jak wyjaśnił Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 9/11 decyzja kasacyjna, jako typowe rozstrzygnięcie procesowe nie przesądza o istocie sprawy administracyjnej lecz jest ostatnim aktem wydanym w toku instancji, który w inny sposób kończy postępowanie. Taka decyzja nie kształtuje też stosunku materialnoprawnego (nie ustala praw ani obowiązków stron) stanowi natomiast przeszkodę dla ukształtowania tego stosunku wydanym wcześniej rozstrzygnięciem organu pierwszej instancji, uniemożliwiając mu uzyskanie przymiotu ostateczności. Następstwem wydania decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji. Po uchyleniu decyzji na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. sprawa wraca do poprzedniego stanu i postępowanie przed organem I instancji toczy się od początku. Na nowo zostaje zatem ustalony stan sprawy - zarówno faktyczny i prawny. Z uwagi na powyższe sąd administracyjny kontrolując decyzję wydaną na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. nie może odnosić się do meritum sprawy. Obowiązkiem sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym jest jedynie analiza przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 138 § 2 K.p.a. Ustawodawca wyodrębnił bowiem dwie przesłanki wydania przez organ odwoławczy decyzji, którą uchyla zaskarżoną decyzję w całości i przekazuje sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji: (1) stwierdzenie przez organ odwoławczy, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych; (2) uznanie przez organ odwoławczy, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Użycie w tym przepisie przeciwstawnego spójnika "a" oznacza, że samo stwierdzenie naruszenia przepisów postępowania, aczkolwiek jest konieczną przesłanką uchylenia zaskarżonej decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą; niezbędne jest bowiem dodatkowo wykazanie, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie". Nie można także pomijać, że art. 138 § 2 K.p.a. musi być interpretowany łącznie z art. 136 K.p.a. zakreślającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym. Umożliwia on organowi odwoławczemu przeprowadzenie dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów bądź zlecenia przeprowadzenia takiego postępowania organowi pierwszej instancji. Przepis ten określa zatem granice postępowania wyjaśniającego (dowodowego) przed organem odwoławczym. Wynika z niego, że organ odwoławczy nie jest obowiązany do przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Ocena prawidłowości zaskarżonej decyzji wymagać jednak będzie od organu odwoławczego ustalenia, czy organ pierwszej instancji zgromadził "całokształt materiału dowodowego" i właściwie ocenił zebrane w sprawie dowody. Przepis art. 136 K.p.a. może mieć zatem zastosowanie wówczas, gdy organ odwoławczy stwierdzi, że materiał zebrany przez organ pierwszej instancji był niewystarczający do prawidłowego załatwienia sprawy lub część materiału dowodowego została zgromadzona z naruszeniem prawa w sposób uniemożliwiający uznanie pewnych faktów za udowodnione, przy czym, w obu tych przypadkach organ odwoławczy powinien ocenić, czy nie ma podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Podstawą do ustalenia odszkodowania w niniejszej sprawie był operat szacunkowy z [...] października 2017 r. sporządzony przez rzeczoznawcę majątkowego O. T.. Organ II instancji stwierdził, że operat nie spełnia wymogów ustawowych a przyjęta przez rzeczoznawcę metoda wyliczenia jest wadliwa. Co prawda w decyzji wprost nie wskazano na naruszenie przepisów postępowania, to jednak z uzasadnienia decyzji organu II instancji wynika, że doszło do naruszenia art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. Wbrew zarzutom sprzeciwu biorąc pod uwagę zakres niezbędnych czynności jakie ma przeprowadzić organ I instancji tenże nie mógł w trybie art. 136 § 1 K.p.a. uzupełnić postępowania dowodowego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym powszechnie przyjęty jest pogląd, który Sąd w niniejszym składzie podziela, że potrzeba sporządzenia nowego operatu szacunkowego oznacza konieczność istotnego uzupełnienia braków postępowania wyjaśniającego, co przekracza zakres możliwy do uzupełnienia w trybie art. 136 § 1 K.p.a. (zob. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 grudnia 2018 r. sygn. akt I OSK 4279/18, LEX nr 2601989). Nawiasem mówiąc skarżący w sprzeciwie nie kwestionuje wytkniętych przez organ wad operatu, co oznacza, że się z nimi w pełni zgadza. Szacownie nieruchomości polega na ustaleniu jej wartości rynkowej. Zgodnie z § 36 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (D.U. 200r, poz. 543 ze zm.), wartość rynkową nieruchomości dla potrzeb ustalania odszkodowania za nieruchomości wywłaszczone na drogi określa się przyjmując stan nieruchomości z dnia wydania decyzji, ceny nieruchomości z dnia ustalenia odszkodowania a przeznaczenie zgodnie z art. 154 ustawy o gospodarce nieruchomościami tj. zgodnie z przeznaczeniem w planie miejscowym a w przypadku jego braku na podstawie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy lub decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Z pkt 4 § 36 rozporządzenia wynika, że w sytuacji w której na dzień wydania decyzji wywłaszczona nieruchomość została przeznaczona pod drogę wartość rynkową nieruchomości określa się przyjmując przeznaczenie nieruchomości przeważające wśród gruntów przyległych chyba że możliwe jest określenie wartości nieruchomości przy uwzględnieniu cen nieruchomości transakcji drogowych. W niniejszej sprawie dla przedmiotowej nieruchomości obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zgodnie z którym część jej przeznaczona została pod drogę a część pod usługi. Oznaczałoby to, że przeznaczenie działki w części przeznaczonej pod drogę jeśli idzie o zastosowanie § 36 rozporządzenia odpowiadałoby dyspozycji ust. 4. Sąd podziela stanowisko prezentowane w orzecznictwie, że w odniesieniu do regulacji zawartej w § 36 ust. 4 rozporządzenia przy ustalaniu wartości rynkowej nieruchomości przejętej pod drogę publiczną, która na dzień wydania decyzji była przeznaczona pod inwestycję drogową, wycena rozpoczyna się od porównania transakcji nieruchomości drogowych. Tylko brak wystarczających danych odnoszących się do tego typu transakcji umożliwia dokonanie wyceny przy wykorzystaniu danych dotyczących transakcji nieruchomościami o przeznaczeniu przeważającym wśród gruntów przyległych do szacowanej nieruchomości (vide wyrok NSA z dnia 5 listopada 2014r., sygn. akt I OSK 1395/13). Skoro w obrocie prawnym miały miejsce transakcje nieruchomościami drogowymi należało przyjąć w pierwszej kolejności nieruchomości drogowe. Zasadą przy określaniu wartości rynkowej gruntów zajętych pod drogi publiczne jest (w przypadku braku cen transakcyjnych uzyskanych ze sprzedaży gruntów zajętych pod drogi) przyjęcie cen transakcyjnych występujących w obrocie gruntami przeznaczonymi pod drogi. Dopiero wykluczenie istnienia transakcji gruntami przeznaczonymi pod drogi (a nie tylko zajętymi), uzasadnia obliczenie odszkodowania w oparciu o § 36 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. Nr 207, poz. 2109 ze zm.). W związku z tym, należy stwierdzić, że rzeczoznawca zbyt wcześniej sięgnęła do nieruchomości gruntowych komercyjnych. Ma zatem rację organ wskazują, że skoro rzeczoznawca odnalazła transakcje drogowe, to zgodnie z § 36 ust. 4 powinna ustalić wartość nieruchomości w części przeznaczonej pod drogę – na podstawie tych transakcji. Z operatu nie wynika natomiast dlaczego mimo odnalezienia transakcji drogowych biegła przystąpiła do wyceny nieruchomości (jako całości) na podstawie transakcji gruntami komercyjnymi. Zwrócić także należy uwagę, że z operatu nie wynika jakie jest przeznaczenie nieruchomości wśród gruntów przyległych (ani z ustaleń planu ani z ustaleń rzeczoznawcy). Uniemożliwia to ocenę prawidłowości sporządzonego operatu w świetle § 36 ust. 4 rozporządzenia wykonawczego. Co do zasady korzyści, o jakiej mowa w art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg aktualnego sposobu jej użytkowania jeżeli przeznaczenie nieruchomości (tu wg. Planu miejscowego), zgodnie z celem wywłaszczenia nie powoduje zwiększenia jej wartości. Jeżeli przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia powoduje zwiększenie jej wartości, wartość nieruchomości dla celów odszkodowania określa się wg alternatywnego sposobu użytkowania wynikającego z tego przeznaczenia. W przypadku części przeznaczonej pod drogę nie mamy do czynienia z zasadą korzyści ponieważ cel wywłaszczenia jest tożsamy z aktualnym sposobem użytkowania. Może mieć ona zastosowanie w przypadku pozostałej części nieruchomości wywłaszczonej, gdyż aktualny sposób użytkowania (pod usługi) nie jest tożsamy z celem wywłaszczenia. Rzeczoznawca nie przeprowadziła analizy w tym kierunku, co stanowi o naruszeniu art. 134 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Wyżej wskazane błędy w operacie czynią go za niewiarygodny i tym samym nie mogący stanowić podstawy rozstrzygnięcia. W świetle powyższych okoliczności w ocenie Sądu stanowisko organu odwoławczego o uchyleniu zaskarżonej decyzji należy uznać za uzasadnione, albowiem konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie i przekracza ramy uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, które władny jest przeprowadzić we własnym zakresie organ odwoławczy. Z tego względu nieuzasadnione są zarzuty podniesione przez stronę skarżącą. Następstwem wydania zaskarżonej decyzji kasacyjnej jest powrót sprawy na drogę postępowania przed organem I instancji, który będzie obowiązany przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie prawidłowego określenia wartości nieruchomości, co sprowadza się do pozyskania nowego operatu szacunkowego sporządzonego zgodnie ze wskazówkami organu odwoławczego, a następnie do ponownego rozpatrzenia. Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia art. 139 K.p.a. (zasada reformationis in peius) Sąd nie podziela argumentacji zawartej w skardze. Zasada ta nie odnosi się do decyzji kasatoryjnych gdyż w decyzji tej organ nie orzeka o żadnych prawach i obowiązkach strony. Przez orzeczenie na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu przywołanego przepisu należy rozumieć każde rozstrzygnięcie, które pogarsza sytuację odwołującego się w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem odwołania. Pogorszenie to musi dotyczyć wyłącznie jego praw czy obowiązków wynikających z prawa materialnego, ale i także pewnych uprawnień faktycznych czy procesowych, powstałych w wyniku wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z taką sytuację nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie gdyż organ II instancji w ogóle o takich prawach nie rozstrzygnął. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji nie zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł o jego oddaleniu.