III OSK 2881/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 22 listopada 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej H. M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 357/18 w sprawie ze skargi H. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego postanawia: uchylić zaskarżony wyrok i odrzucić skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 19 września 2019 r. sygn. akt IV SAB/Wa 357/18 oddalił skargę H. M. na bezczynność Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w N. (zwanego dalej PINB) w przedmiocie wszczęcia postępowania administracyjnego. W motywach orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że według skarżącej PINB pozostaje cały czas w bezczynności w sprawie rozpoznania jej wniosku mającego za podstawę § 29 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1422 z późn. zm.) zwanego dalej rozporządzeniem. Skarżąca uważa, że kwestie dotyczące naruszenia stosunków wodnych, czy też szkód powstałych na jej działce podczas prowadzenia robót budowlanych na działce sąsiedniej powinny być rozpoznane przez powiatowy organ inspekcji budowlanej w odrębnym postępowaniu, a nie w ramach postępowania w sprawie nałożenia obowiązku wykonania robót budowlanych. Rozpatrując tę kwestię Sąd zwrócił uwagę, że postępowanie administracyjne w tej sprawie toczy się od 2006 r. PINB wydawał decyzje merytoryczne (pierwsza decyzja została wydana w dniu 16 maja 2006 r.), uchylane następnie w toku instancyjnej kontroli. Wreszcie sprawa ta stała się przedmiotem kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyroku z dnia 22 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1735/11 stwierdził, że konieczne jest ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego przed organem nadzoru budowlanego celem ustalenia stanu technicznego ogrodzenia między nieruchomościami stron. NSA stwierdził także, że niniejsze postępowanie powinno również wyjaśnić, czy doszło do zmiany naturalnego spływu wód opadowych na działce nr [...]. W wytycznych co do dalszego postępowania wskazano, że organ nadzoru budowlanego rozpoznając sprawę ponownie i ustalając stan faktyczny w zakresie stanu technicznego ogrodzenia, zbada także, czy w sprawie zaistniały przesłanki z § 29 rozporządzenia, a więc czy inwestor prowadząc roboty budowlane dokonał zmiany naturalnego spływu wód opadowych, celem kierowania ich na teren nieruchomości skarżącej. PINB rozstrzygając sprawę ponownie wydał w przedmiotowej sprawie decyzję z dnia [....] kwietnia 2018 r. nr [...], którą orzekł o odstąpieniu od nałożenia na inwestora A. G. i U. G. obowiązku wykonania określonych czynności lub robót budowlanych w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Jak wynika zatem z treści tej decyzji, organ nadzoru budowlanego – stosownie do wskazanych wyżej wytycznych NSA – zbadał sprawę również w zakresie zaistnienia przesłanki z § 29 rozporządzenia. Wobec powyższego skarga H. M. złożona w dniu 16 czerwca 2018 r. zarzucająca PINB bezczynność w sprawie rozpatrzenia sprawy pod kątem naruszenia przez inwestora § 29 rozporządzenia jest, zdaniem Sądu całkowicie bezzasadna, bowiem już przed wniesieniem niniejszej skargi organ decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. rozpoznał sprawę również w tym aspekcie. Nie ma w tej sytuacji żadnych podstaw do prowadzenia odrębnego postępowania w sprawie naruszenia ww. przepisu rozporządzenia, czego domaga się skarżąca, skoro Naczelny Sąd Administracyjny w powołanym wyżej wyroku jednoznacznie przesądził, że powiatowy organ nadzoru budowlanego powinien tę kwestię wyjaśnić w postępowaniu dotyczącym prowadzenia robót budowlanych. Organ pierwszej instancji nie dopuścił się bezczynności w rozpatrywanej sprawie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.) dalej P.p.s.a. w związku z art. 7 K.p.a. w związku z art. 8 K.p.a. w związku z art. 9 K.p.a. i w związku z art. 61a § 1 K.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do uznania, iż organ pozostawał w bezczynności w sytuacji, gdy z całokształtu materiału dowodowego zebranego w sprawie wynika, że PINB nie wydał postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania, uniemożliwiając tym samym skorzystanie przez skarżącą z kontroli instancyjnej i ustalenia czy kwestia ewentualnego naruszenia § 29 rozporządzenia została już przez organ rozstrzygnięta. W oparciu o wskazany zarzut wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz zwrot kosztów postępowania, w tym nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, gdyż koszty te nie zostały opłacone w całości ani w części. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ stosownie do art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych zasadach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. z 2020 r. poz. 1842) rozpoznanie sprawy jest konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sadem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 P.p.s.a. W tej sprawie Sąd nie stwierdził wystąpienia przesłanki nieważności postępowania, tym niemniej zaistniała przesłanka odrzucenia skargi przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W rozpoznawanej sprawie skarga na bezczynność podlegała odrzuceniu jako niedopuszczalna w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. z tego względu, że została wniesiona po załatwieniu sprawy przez organ. Decyzja w sprawie została wydana w dniu [...] kwietnia 2018 r. nr [...], a skarga została wniesiona pismem z dnia 9 czerwca 2018 r. Okoliczności te są bezsporne i wynikają z akt sprawy, a także treści samej skargi i uzasadnienia Sądu pierwszej instancji. W dacie rozpatrywania skargi przez Sąd pierwszej instancji w orzecznictwie sądowoadministracyjnym istniała różnica poglądów co do dopuszczalności skargi na bezczynność organu w sytuacji, gdy postępowanie to zostało już w chwili wniesienia skargi zakończone. Rozbieżność poglądów, a w szczególności trudność w rozstrzygnięciu powstałych na tym tle zagadnień prawnych, spowodowała podjęcie przez Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów uchwały z 22 czerwca 2020 r. o sygn. akt II OPS 5/19 dotyczącej bezczynności, w której wprost stwierdzono, że zasadniczym celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest doprowadzenie do usunięcia stanu bezczynności, a skoro postępowanie zostało zakończone wydaniem decyzji, to skarga wniesiona po tym fakcie powinna być uznana za niedopuszczalną. W sytuacji wniesienia skargi na bezczynność po załatwieniu sprawy nie istnieje już stan owej bezczynności, a tym samym nie istnieje przedmiot skargi i to w chwili jej wniesienia. Nie jest już możliwe osiągnięcie celu skargi, którym jest zobowiązanie organu do podjęcia czynności celem wydania aktu rozstrzygającego sprawę, skoro organ dokonał już takiego rozstrzygnięcia. W konsekwencji na etapie dokonywania przez Sąd oceny istnienia przedmiotu skargi na bezczynność nie ma żadnego znaczenia, czy przed jej wniesieniem zostało złożone ponaglenie, o którym mowa w art. 37 § 1 K.p.a. w związku z art. 52 § 1 i 2 P.p.s.a. (tak też NSA w postanowieniu z 16 listopada 2022 r. sygn. akt III OSK 2167/21). W takiej sytuacji za podstawę prawną odrzucenia skargi należy uznać art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. stanowiący, że sąd odrzuca skargę, jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Tym samym w sytuacji, w której Sąd ustalił brak przedmiotu zaskarżenia w postaci ustania stanu bezczynności wskutek wydania rozstrzygnięcia przez organ administracji, nie ma możliwości dokonywania oceny spełnienia kolejnych warunków dopuszczalności wniesienia skargi, skoro sama skarga jest niedopuszczalna z powodu braku przedmiotu zaskarżenia. Ponieważ Sąd pierwszej instancji rozpoznał skargę podlegającą odrzuceniu, to Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 189 w związku z art. 58 § 1 pkt 6 P.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok i odrzucił skargę. Odrzucając skargę Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonuje kontroli zawartych w skardze kasacyjnej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zwrocie kosztów pomocy prawnej, gdyż wynagrodzenie dla pełnomocnika ustanowionego z urzędu za wykonaną pomoc prawną, należne od Skarbu Państwa w oparciu o art. 250 P.p.s.a. przyznawane jest w toku postępowania opartego o art. 258-261 P.p.s.a. i prowadzonego przez właściwy Wojewódzki Sąd Administracyjny.