IV SA/Po 284/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Tomasz Grossmann Asesor sądowy WSA Maria Grzymisławska-Cybulska Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Walocha po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 września 2019 r. sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa [...] Sp.j. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika 1. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] 11 2018 r. nr [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego Przedsiębiorstwa [...] Sp.j. kwotę [...]zł [...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Samorządowe Kolegium Odwoławcze" albo "organ II instancji") decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy [...] z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...], w przedmiocie odmowy przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, że Wójt Gminy [...] (dalej jako: "Wójt" albo "organ I instancji"), odmówił Przedsiębiorstwu Produkcyjno – Usługowo – Handlowemu "[...]" Sp. j. z siedzibą w [...] (dalej jako: "Spółka" albo "Przedsiębiorstwo") przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika – K. F.. Organ I instancji podał, że wnioskodawca jest spółką wpisaną do rejestru przedsiębiorców Krajowego Rejestru Sądowego i nie może być uznana za rzemieślnika. Z tego względu młodociany pracownik powinien zdać egzamin zgodnie z przepisami w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie - zgodnie z przepisami Rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie. Tymczasem zdał on egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzony przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. Od decyzji Burmistrza odwołanie, w przewidzianym do tego terminie, złożyła Spółka podnosząc zarzut naruszenia art. 122 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.) Rozpoznając wniesione odwołanie Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że pismem z dnia [...] października 2018 r. Spółka wystąpiła do Burmistrza o dofinansowanie kosztów kształcenia młodocianego pracownika - K. F., z tytułu ukończenia nauki zawodu (tapicer) trwającej 36 miesiące. Wskazano, że w dniu [...] października 2018 r. młodociany pracownik zdał egzamin - przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez Izbę Rzemieślniczą w [...]. Do wniosku załączono m.in. umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego zawartą w dniu [...] września 2015 r. pomiędzy Spółką a K. F.; dokumenty potwierdzające kwalifikacje osoby, pod nadzorem której odbywała się nauka zawodu; zaświadczenie Izby Rzemieślniczej w [...] z dnia [...] października 2018 r. o złożeniu egzaminu czeladniczego przez K. F. przed Komisją Egzaminacyjną powołaną przez ww. Izbę z wynikiem pozytywnym. Następnie organ II instancji stwierdził, że warunki przyznawania przedmiotowego dofinansowania oraz zasady ich ustalania zostały uregulowane w ustawie z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (poprzednio w ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty). Jak wynika z przepisu art. 122 ust. 1 tej ustawy pracodawcom, którzy zawarli z młodocianym pracownikiem umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. Zgodnie z powyższym przepisem pracodawca, który zawarł umowę o pracę z młodocianym w celu przygotowania zawodowego może skutecznie ubiegać się o przedmiotowe dofinansowanie w przypadku łącznego spełnienia dwóch warunków: pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania, a ponadto młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenia do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin zgodnie z przepisami "w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania". Stosownie do treści przepisu § 11 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia wiedza i umiejętności nabyte przez młodocianego podczas nauki zawodu są sprawdzane w trakcie egzaminu. Jak wynika z § 11 ust. 2 tego Rozporządzenia młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w branżowej szkole I stopnia zdaje egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, zgodnie z przepisami w sprawie szczegółowych warunków i sposobu przeprowadzania egzaminu potwierdzającego kwalifikacje w zawodzie (do dnia 1 września 2017 r. przepis ten miał następujące brzmienie: młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem dokształcający się w zasadniczej szkole zawodowej zdaje egzamin potwierdzający kwalifikacje w zawodzie z zakresu kwalifikacji wyodrębnionej w tym zawodzie, a w przypadku gdy w zawodzie wyodrębniono więcej niż jedną kwalifikację - egzaminy potwierdzające kwalifikacje w zawodzie z zakresu wszystkich kwalifikacji wyodrębnionych w tym zawodzie, zgodnie z przepisami dotyczącymi warunków i sposobu oceniania, klasyfikowania i promowania uczniów i słuchaczy oraz przeprowadzania sprawdzianów i egzaminów w szkołach publicznych). Natomiast zgodnie z § 11 ust. 4 młodociany zatrudniony u pracodawcy będącego rzemieślnikiem zdaje egzamin kwalifikacyjny na tytuł czeladnika przeprowadzany przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych, zgodnie z przepisami w sprawie egzaminu czeladniczego, egzaminu mistrzowskiego oraz egzaminu sprawdzającego, przeprowadzanych przez komisje egzaminacyjne izb rzemieślniczych. W ocenie Kolegium kwestią kluczową w sprawie było rozstrzygnięcie czy Spólkę można uznać za rzemieślnika. Jak wynika z przepisu art. 1 ustawy z dnia 22 marca 1989 r. o rzemiośle osoby fizyczne wykonujące działalność gospodarczą na podstawie ustawy Prawo przedsiębiorców mogą wykonywać tę działalność z zachowaniem warunków określonych w niniejszej ustawie. Działalność takich osób jest zaliczona do rzemiosła. Rzemiosłem, w myśl art. 2 jest zawodowe wykonywanie działalności gospodarczej przez: 1) osobę fizyczną, z wykorzystaniem zawodowych kwalifikacji tej osoby i jej pracy własnej, w imieniu własnym i na rachunek tej osoby - jeżeli jest ona mikroprzedsiębiorcą, małym przedsiębiorcą albo średnim przedsiębiorcą w rozumieniu ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców, lub 2) wspólników spółki cywilnej osób fizycznych w zakresie wykonywanej przez nich wspólnie działalności gospodarczej - jeżeli spełniają oni indywidualnie i łącznie warunki określone w pkt 1). Z kolei jak wynika z ust. 6 rzemieślnikiem jest osoba, o której mowa w ust. 1. Zdaniem organu II instancji nie budzi wątpliwości, że odwołująca Spółka nie jest rzemieślnikiem w rozumieniu powyższych przepisów. W związku z tym dla takiego podmiotu zastosowanie będą mieć regulacje dotyczące pracodawców niebędących rzemieślnikami. W konsekwencji niezasadny jest zarzut odwołującej, że warunek uzyskania przedmiotowego dofinansowania w postaci zdania egzaminu należy uznać za spełniony również wówczas, gdy młodociany zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem zda egzamin na tytuł czeladnika. Co prawda takie stanowisko było akceptowane w orzecznictwie sądów administracyjnych (w tym w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego), jednakże miało to miejsce do dnia 31 sierpnia 2012 r., tj. w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, który znacząco różnił się od obecnego. W chwili obecnej ustawodawca w sposób jednoznaczny określił, w jaki sposób młodociany pracownik obowiązany jest zdać egzamin - odesłał bowiem wprost do przepisów w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania. Skoro młodociany pracownik zdał egzamin czeladniczy, ale wnioskodawca nie jest rzemieślnikiem - to przedmiotowe dofinansowanie nie przysługuje w oparciu o przepis art. 122 ustawy Prawo oświatowe. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu Spółka - reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika, wnosząc o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzucono: 1) błędną wykładnię art. 122 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 122 ust. 7 pkt 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe i § 11 ust. 1, 2 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 maja 1996 r. w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagrodzenia (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2010), nie uwzględniającej celu tej regulacji oraz niespójności przepisów, do których unormowanie to odsyła w zakresie funkcji jaką miałyby one spełniać dla zapewnienia odpowiedniego poziomu wyszkolenia młodocianego, skutkującego przyznaniem osobie lub jednostce szkolącej młodocianego przewidzianego tym przepisem dofinansowania, polegającą na wadliwym przyjęciu, że warunek zdania egzaminu, określony w art. 122 ust. 1 pkt 2 ustawy, w przypadku młodocianego, który był zatrudniony u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem, nie jest spełniony jeśli zda on egzamin przed komisją egzaminacyjną izb rzemieślniczych, a jest spełniony w przypadku zdania egzaminu przed Okręgową Komisją Egzaminacyjną; 2) naruszenie art. 122 ust. 1 ustawy w związku z art. 70 ust. 1 Konstytucji RP na skutek de facto uznania przez Przeciwnika Skargi, że pracodawca jest odpowiedzialny za skierowanie ucznia na właściwy egzamin, w sytuacji, gdy pracodawca ten nie ma wpływu na dokonany przez młodocianego wybór rodzaju egzaminu; 3) naruszenie art. 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako "K.p.a." poprzez nieuwzględnienie przez organ przy wydaniu zaskarżonej decyzji zasady rozstrzygania w sposób pogłębiający zaufanie uczestników postępowania administracyjnego do obowiązującego prawa i bez uwzględnienia zasady pewności stanowionego prawa; 4) naruszenie art. 32 ust. 1 Konstytucji RP na skutek jego niezastosowania i akceptacji nierównego traktowania pracodawców będących rzemieślnikami i niebędącymi rzemieślnikami. W odpowiedzi na skargę Kolegium podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej P.p.s.a.), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Jednocześnie zgodnie z art. 134 § 1 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Przedmiotem kontroli sądowej w niniejszej sprawie jest odmowa przyznania dofinansowania kosztów kształcenia młodocianego pracownika. Kwestie związane z dofinansowaniem kosztów kształcenia młodocianych pracowników regulują, począwszy od dnia 1 września 2017 r. przepisy zawarte w art. 122 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. Do dnia 31 sierpnia 2017 r., powyższa problematyka była zawarta w art. 70b ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty. Treść obu wymienionych regulacji (do dnia 01 września 2019 r.) była identyczna. Zgodnie z art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe pracodawcom, którzy zawarli z młodocianymi pracownikami umowę o pracę w celu przygotowania zawodowego, przysługuje dofinansowanie kosztów kształcenia, jeżeli: 1) pracodawca lub osoba prowadząca zakład w imieniu pracodawcy albo osoba zatrudniona u pracodawcy posiada kwalifikacje wymagane do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania; 2) młodociany pracownik ukończył naukę zawodu lub przyuczenie do wykonywania określonej pracy i zdał egzamin, zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1. W orzeczeniach wydanych na tle art. 70b ustawy o systemie oświaty, wielokrotnie zwracano uwagę na to, że przepisy rozporządzenia w zakresie wymogów egzaminacyjnych dotyczących młodocianego kończącego naukę zawodu nie są spójne z regulacjami ustawy o systemie oświaty, dotyczącymi przesłanek uzyskania dofinansowania kosztów jego kształcenia. Wskazywano na cel regulacji tych przepisów, które mają w założeniu zachęcić pracodawców do kształcenia zawodowego młodocianych poprzez dofinansowanie kosztów takiego kształcenia. Dofinansowanie to przysługuje po spełnieniu określonych warunków normatywnych, dotyczących zarówno pracodawcy, jak i młodocianego. Młodociany pracownik ma wprawdzie obowiązek zdać egzamin kończący naukę zawodu, ale pracodawca nie zawsze może mieć wpływ na to, kiedy i przed jaką komisją egzaminacyjną będzie zdawać młodociany pracownik. W utrwalonym orzecznictwie przyjęto, że przez zdanie egzaminu zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1 należy rozumieć zdanie egzaminu na podstawie któregokolwiek z przepisów, na podstawie których funkcjonują komisje egzaminacyjne wymienione w § 11 ust. 2, 3 i 4 rozporządzenia z dnia 28 maja 1996 r. (por. m.in. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 271/09, wyrok z dnia 7 października 2009 r., sygn. akt I OSK 273/09, wyrok z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17; CBOSA). Skład orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela wskazany nurt orzecznictwa. Tezy zawarte we wskazanych orzeczeniach zachowują w dalszym ciągu aktualność. W wyroku z dnia 25 maja 2018 r., sygn. akt I OSK 2942/17, CBOSA, Naczelny Sąd administracyjny stwierdził m. in.: "Nowelizacja art. 70b ust. 1 ustawy dokonana z dniem 1 września 2012 r. ograniczyła się wyłącznie w pkt 2 do zastąpienia wyrażenia "zgodnie z odrębnymi przepisami" wyrażeniem "zgodnie z przepisami, o których mowa w pkt 1", natomiast we wzmiankowanym pkt 1, dotyczącym wymaganych kwalifikacji wymaganych do prowadzenia przygotowania zawodowego młodocianych, wyrażenie "posiada kwalifikacje (...) określone w odrębnych przepisach", zastąpiono wyrażeniem "posiada kwalifikacje (...) określone w przepisach w sprawie przygotowania zawodowego młodocianych i ich wynagradzania". Analiza tego rodzaju zmiany doprowadziła NSA do wniosku że nie doszło tu do żadnej zmiany o charakterze merytorycznym, a jedynie doprecyzowano brzmienie wspomnianego przepisu. Nie ulega bowiem żadnej wątpliwości, że zarówno w brzmieniu sprzed nowelizacji jak i w brzmieniu znowelizowanym przepis art. 70b ust. 1 ustawy odsyłał do regulacji Działu dziewiątego Kodeksu pracy "Zatrudnianie młodocianych". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił także, że o spełnieniu warunku otrzymania dofinansowania, o którym mowa w art. 70b ust. 1 pkt 2 ustawy o systemie oświaty można mówić zarówno wówczas, gdy młodociany złoży egzamin zgodnie z regulacją § 11 ust. 2 i 4 rozporządzenia w sprawie młodocianych, jak i wówczas, gdy zda egzamin z pominięciem rozporządzenia o młodocianych, a wyłącznie na podstawie rozporządzeń Ministra Edukacji Narodowej. Ponadto Sąd powołał piśmiennictwo (M. Pilich w Komentarzu do art.70(b) ustawy o systemie oświaty; System Informacji Prawnej LEX) wskazujące na konieczność takiej liberalnej interpretacji wynikającego z art. 70b ust. 1 pkt 2 obowiązku zdania egzaminu. Gdyby ustawodawca zakładał zdanie egzaminu przez młodocianego wyłącznie zgodnie z § 11 ust. 1-4 rozporządzenia, wskazałby to wprost w komentowanym przepisie. Rozporządzenie to zostało jednak wydane na podstawie delegacji ustawowej zawartej w Kodeksie pracy, a nie w ustawie o systemie oświaty. Nie przewiduje ono żadnych konsekwencji w przypadku zdania przez młodocianego zatrudnionego u pracodawcy niebędącego rzemieślnikiem egzaminu czeladniczego przed komisją egzaminacyjną izby rzemieślniczej. Wskazano także na wykładnię funkcjonalną, podkreślając, że celem art. 70b jest umożliwienie młodocianym pracownikom nauki zawodu, co stanowi realizację ich konstytucyjnego prawa (art. 70 ust. 1 Konstytucji RP). Niespójność regulacji prawnej nie może stanowić uzasadnienia tworzenia przeszkód do jego realizacji ani wbrew intencjom ustawodawcy zniechęcać pracodawców do zatrudniania młodocianych w celu uzyskania przygotowania zawodowego. Przytoczone tezy zachowują w dalszym ciągu aktualność z uwagi na tożsame brzmienie regulacji ustawowych. W tych okolicznościach uznać trzeba, że decyzje obu instancji zapadły z naruszeniem przepisu prawa materialnego (art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe w brzmieniu obowiązującym w dacie orzekania przez organy administracji publicznej) mającym wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to ich uchylenie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 135 P.p.s.a. Na marginesie Sąd zauważa, że brzmienie art. 122 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe uległo zmianie z dniem 01 września 2019 r. w momencie wejścia w życie ustawy z dnia 22 listopada 2018 r. o zmianie ustawy - Prawo oświatowe, ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw (tekst. jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2245), gdzie jednak nie zawarto przepisów przejściowych. W tej sytuacji należy mieć na względzie fakt, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że w sytuacji zmiany przepisów na mniej korzystne dla podmiotu, przy jednoczesnym braku przepisów przejściowych, uwzględniając normę art. 2 Konstytucji RP należy stosować normę względniejszą (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1691/12 i z 16 października 2012 r. sygn. akt I FSK 1996/11, CBOSA). O kosztach postępowania (pkt II sentencji wyroku) Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1it. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r., poz. 265) zasądzając na rzecz Skarżącej kwotę [...]zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. Na zasądzoną kwotę złożyły się koszty: wpisu sądowego od skargi ([...] zł), opłaty skarbowej od pełnomocnictwa ([...] zł.) oraz wynagrodzenia radcy prawnego według stawek minimalnych ([...] zł.).