II SA/Wa 65/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędzia WSA Danuta Kania, Protokolant referent Monika Duma-Szymczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 września 2019 r. sprawy ze skargi małoletniej K. S. reprezentowanej przez przedstawiciela ustawowego A. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2018 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzje z dnia [...] września 2018 r. wydaną w przedmiocie odmowy przyznania A. S. przedstawicielowi ustawowemu małoletniej K. S. świadczenia w drodze wyjątku po śmierci matki D. S. W uzasadnieniu decyzji organ nadmienił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1270 z późn. zm.) zwanej dalej ustawą emerytalną, jest możliwe jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił wszystkie przesłanki, o jakich mowa w tym artykule. Powołany przepis może być ponadto zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowej, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. W sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Prezes ZUS podkreślił, że z akt sprawy wynika, że udokumentowany został jedynie 1 rok, 10 miesięcy i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych matki dziecka, która zmarła w wieku 43 lat. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Przyznanie świadczeń na podstawie ustawy emerytalnej uzależnione jest od przepracowania wymaganego okresu, co wiąże się z odprowadzaniem składek. Przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Ponadto w 10-leciu przed dniem śmierci matki dziecka, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano tylko 1 rok, 4 miesiące i 29 dni tych okresów. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności. Z posiadanej dokumentacji wynika, że matka dziecka od [...] października 1998 r. do [...] czerwca 2005 r., nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. We wskazanym okresie nie była wobec matki dziecka orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Niewykonywanie pracy nie było spowodowane stanem zdrowia lub innym zdarzeniem zewnętrznym, niezależnym od woli ubezpieczonej, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie pozwala, zdaniem organu, przyjąć, że w sprawie zachodzą szczególne okoliczności, które były powodem niespełnienia warunków na zasadach ogólnych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku ocenie podlega również sytuacja materialna, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Podnoszone trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Po ponownym przeanalizowaniu wszystkich okoliczności sprawy pod kątem przesłanek wynikających z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej Prezes ZUS orzekł o odmowie przyznania K. S. renty rodzinnej w drodze wyjątku. A. S. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa ZUS z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego zaskarżona decyzja jest niesprawiedliwa i niezasadna. W ocenie wnioskodawcy spełnione zostały wszystkie przesłanki warunkujące uzyskanie prawa do renty rodzinnej w drodze wyjątku. Udokumentowany został 1 rok 10 miesięcy 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Przedwczesna śmierć matki dziecka nastąpiła w okolicznościach tragicznych, była ciosem dla rodziny. Małoletnia K. do chwili śmierci matki, pozostawała pod jej stałą opieką. Przedstawiciel ustawowy podkreślił, że choroba córki – [...], która ujawniła w 7 roku życia uniemożliwiła podjęcie przez D. S. stałej pracy. Stanowiła też okoliczność trwale wykluczającą aktywność zawodową. Zdiagnozowanie wskazanej choroby było poprzedzone 5-letnimi badaniami klinicznymi. Matka dziecka pozostała w domu i zajmowała się córką. Żywicielem rodziny był A. S. Skarżący podkreślił też, że warunkiem uzyskania przez matkę dziecka świadczenia pielęgnacyjnego była rezygnacja z zatrudnienia. Obecnie sytuacja materialna rodziny nie pozwala na zabezpieczenie potrzeb chorego dziecka. Małoletnia wymaga stałej opieki poradni specjalistycznych, leczenie i rehabilitacja wymaga nakładów finansowych, które będą rosły wraz z wiekiem dziecka. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. W ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1270), określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych z funduszu gromadzonego na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, przewidziano w art. 83 ust. 1 regulację szczególną, która pozwala na uzyskanie w drodze wyjątku świadczenia odpowiadającego świadczeniu na zasadach ogólnych. Świadczenia określone w powołanym przepisie są świadczeniami wyjątkowymi także z tego powodu, że są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy) oraz nie mają charakteru roszczeniowego, gdyż cytowana ustawa nie gwarantuje ich wypłaty, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym przedmiocie uznaniowej decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych. Uznaniowość nie oznacza jednak zupełnej dowolności i niekontrolowanej swobody organu przy rozstrzyganiu o ich przyznaniu lub odmowie przyznania. Z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wynikają bowiem przesłanki uznania administracyjnego, a mianowicie: 1) bycie osobą ubezpieczoną lub członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, 2) niespełnienie warunków do uzyskania prawa do emerytury lub renty zostało spowodowane szczególnymi okolicznościami, 3) niemożność podjęcia przez ubiegającego się o świadczenie pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, 4) brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto podkreślenia wymaga, że w myśl art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. W związku z tym Prezes ZUS podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, zobligowany jest stosować reguły postępowania administracyjnego określające jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 k.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany także do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 k.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. W rozpatrywanej sprawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych uchybił wskazanym regułom postępowania w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie i ocenę całokształtu materiału dowodowego. Przyczyną odmowy przyznania małoletniej K. S. świadczenia w drodze wyjątku był brak szczególnych okoliczności uniemożliwiających jej nieżyjącej matce D. S. wypracowanie odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego. Organ wskazał, że w latach 1998-2005 oraz 2009-2017 matka dziecka nie wykonywała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Wskazując na powyższe okresy, organ nie dokonał jednak prawidłowej analizy przyczyn, dla których skarżąca w tym czasie nie podejmowała zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Z pisma przedstawiciela ustawowego małoletniej kierowanego do organu, a także z treści skargi wynika, iż matka dziecka (urodzonego [...] czerwca 2005 r.) nie wykonywała po urodzeniu córki pracy zawodowej z powodu poważnego schorzenia córki. Przedstawiciel ustawowy małoletniej wskazuje bowiem, że małoletnia cierpi na [...] i z tego powodu wydano wobec niej orzeczenie o I stopniu niepełnosprawności. Okoliczność ta nie była przedmiotem analizy Prezesa ZUS. Zwrócić należy uwagę, iż pojęcie "szczególnych okoliczności" nie jest zdefiniowane przez ustawę i ich określenie w każdej rozpoznawanej sprawie należy do organu stosującego prawo. Należy przy tym mieć na uwadze, iż w przypadku zmarłej matki na te "szczególne okoliczności" składało się kilka przyczyn: zamieszkanie na obszarze gminy o dużej skali bezrobocia (np. w roku 2004 stopa bezrobocia w gminie [...] wynosiła 19,6%) i – co najistotniejsze – opieka nad niepełnosprawnym dzieckiem. Zgadzając się z tezą, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz wychowywania dziecka jest wyborem każdego rodzica i nie jest okolicznością niezależną od ich woli, w związku z czym nie stanowi szczególnej okoliczności o jakiej mowa w art. 83 ustawy emerytalnej, Sąd jednak zauważa, iż taką sytuację odnosić należy jednie do okoliczności, w których sprawowana opieka dotyczy dziecka pełnosprawnego i niewymagającego stałej opieki. W przypadku zaś sytuacji, w której mamy do czynienia z dzieckiem niepełnosprawnym, niezdolnym do samodzielnej egzystencji, czy też wymagającym stałej opieki i jeden z rodziców rezygnuje z pracy na rzecz opieki nad takim dzieckiem, nieodzowne jest wnikliwe zbadanie, czy w istocie mamy do czynienia z "wyborem" rodzica, czy koniecznością życiową. Organ, by móc dokonać takiej oceny jest zobowiązany do zebrania całościowych informacji dotyczących takiego dziecka, czego w niniejszej sprawie nie uczyniono. Na marginesie Sąd zwraca uwagę, że w aktach sprawy brak jest nawet owego orzeczenia o niepełnosprawności K. S. Nie wyjaśnione też zostały przyczyny, dla których matka małoletniej nie pozostawała w ubezpieczeniu w latach 1998-2005. W sytuacji braku dokumentacji obejmującej ten okres organ winien zwrócić się do przedstawiciela ustawowego skarżącej o złożenie stosownych wyjaśnień. Przedstawione wyżej braki w postępowaniu administracyjnym są na tyle istotne, że mogły wpływać na wynik sprawy i to tym bardziej, że art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, nie uzależnia wprost przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku ani od stażu ubezpieczeniowego, ani od długości przerw w zatrudnieniu. Zatem okoliczności te nie mają w sprawie przesądzającego znaczenia. Chodzi natomiast o wykazanie istnienia, bądź braku przesłanek – szczególnych okoliczności nienabycia prawa do renty rodzinnej na ogólnych zasadach i braku niezbędnych środków utrzymania (p. wyroki NSA z 8 grudnia 2000 r., sygn. akt II SA 1933/00 LEX nr 51004 oraz z 9 stycznia 2002 r., sygn. akt II SA 3090/01 LEX nr 82808). Reasumując, w świetle powyższych rozważań stwierdzić należy, że ustalenia dokonane przez organ są niepełne i w konsekwencji niewyczerpująco rozpatrzone, co doprowadziło do wydania decyzji o nieprzekonującej treści, czym dopuszczono się naruszenia reguł procesowych zawartych w art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji.