II SAB/Kr 346/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magda Froncisz Sędziowie: WSA Mirosław Bator (spr.) WSA Krystyna Daniel po rozpoznaniu w dniu 20 września 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w K. na bezczynność [...] Konserwatora Zabytków w K. w przedmiocie wniosku z dnia 11 marca 2019 r. oddala skargę Pismem z dnia 2 lipca 2019 r. Wspólnota Mieszkaniowa [....] wniosła skargę na bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. w sprawie rozpatrzenia wniosku o wydanie opinii dotyczącej prawidłowości robót przy zabytku, z dnia 13.03.2019 r. wnoszą o zobowiązanie [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w K. do załatwienia sprawy w terminie nie dłuższym niż 14 dni od dnia wydania orzeczenia uwzględniającego skargę oraz zasądzenie na rzecz Skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu strona podała, iż jest ona wspólnotą mieszkaniową złożoną z właścicieli lokalu w budynku przy ul. [...] w K. (dalej: "Wspólnota"). Budynek przy ul. [...] w K. jest zabytkiem wpisanym do rejestru zabytków. Na nieruchomości wspólnej Wspólnoty (wewnętrznym dziedzińcu budynku) prowadzony jest remont konserwatorski na podstawie udzielonych i ostatecznych pozwoleń konserwatorskich i pozwoleń na budowę. W ramach prowadzonego remontu konserwatorskiego, doszło m.in. do odtworzenia murku podparatowego we wnęce pookiennej znajdującej się w osi trzeciej od bramy wejściowej na dziedziniec. Odtworzenie murku nastąpiło zgodnie z projektem budowlanym oraz zgodnie z poleceniem autora projektu wydanym w ramach nadzoru autorskiego. Z uwagi na powtarzane działania podejmowane przez jednego z członków Wspólnoty - Pana A. N., zmierzające do likwidacji przedmiotowego murku, a także z uwagi na działania podejmowane przez Wspólnotę zmierzające do jego odtworzenia w formie historycznej, niezmienionej od XIX wieku, zgodnej z uzyskanymi dotychczas pozwoleniami konserwatorskimi, Wspólnota przyjęła, że uzasadnione jest przeprowadzenie przez Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. kontroli merytorycznej i wydanie jednoznacznego rozstrzygnięcia w przedmiocie zasadności i poprawności odtworzenia przedmiotowego murku pod względem konserwatorskim. W dniu [...].03.2019r. Wspólnota złożyła do Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. pismo, w którym wniosła o: "wydanie opinii przez Organ w sprawie skucia murku podparatowego znajdującego się w osi trzeciej od bramy wejściowej na dziedziniec oraz w sprawie jego odtworzenia, w tym przede wszystkim ustalenie czy jego odtworzenie zostało wykonane prawidłowo" (pismo w aktach sprawy). Do dnia złożenia niniejszej skargi organ nie wydał wnioskowanej opinii, przez co, stosownie do art. 37 § 1 pkt 1 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "KPA"), pozostaje w bezczynności. Sprawa nie została załatwiona, ani "bez zbędnej zwłoki", ani "w ciągu miesiąca", ani nawet w ciągu "dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania", czego wymaga od organu art. 35 § 1 i 3 KPA. Organ nie podejmuje również już żadnych czynności zmierzających do załatwienia sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 04.03.2019r, wydanym w sprawie o sygnaturze II OSK 3531/18 wskazał, że: "Z bezczynnością organu mamy do czynienia wówczas, gdy organ zobowiązany do podjęcia określonych czynności proceduralnych, przewidzianych w obowiązujących przepisach prawa, nie wykonuje ich w terminie określonym przez te przepisy. (...) Strona wnosząca do organu administracji publicznej żądanie określonej treści ma prawo domagać się rozstrzygnięcia o jej prawach i obowiązkach na podstawie i w granicach zakreślonych obowiązującymi przepisami prawa. Rozstrzygnięcie sprawy powinno nastąpić niezwłocznie". Jak równie trafnie zauważył Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu: "Sam brak działania przy równoczesnym przekroczeniu terminu załatwienia przesądza o bezczynności organu" (wyrok z dnia 30.09.2018r, sygn. akt: II SAB/Po 53/18; por. także wyrok tut. WSA w Krakowie z dnia 06.03.2018r, sygn. akt: III SAB/Kr 68/17). W dniu 24.05.2019r. (data wpływu) Skarżący wniósł ponaglenie na bezczynność Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. do Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Tym samym zrealizowano jedyny wymóg formalny, wynikający z art. 53 § 2b PPSA. Ponaglenie do dnia złożenia niniejszej skargi nie zostało rozpoznane. Wobec powyższego, organ pozostaje w bezczynności, a niniejsza skarga zasługuje na uwzględnienie. W odpowiedzi na skargę organ Wojewódzki Konserwator Zabytków w K. wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu wskazał, iż że pismo z dnia 11 marca .2019 roku wpłynęło w trakcie postępowania dotyczącego przeprowadzonej kontroli z dnia [...].11.2019 roku i zakończonego wydaniem decyzji r z dnia 07 maja 2019 roku nakazującej Panu K. L. przywrócenie zabytku do poprzedniego stanu w sposób opisany w pozwoleniu nr [...] z dnia 14.09.200 terminie do dnia 31.06.2019 roku) - aktualnie w trybie zaskarżenia do organu II stopnia Tak więc, Wojewódzki Urząd Ochrony Zabytków w K. nie może wydać niezależnej opinii dotyczącej prawidłowości wykonanych robót, ze względu na stan sprawy w toku procedowania administracyjnego. Dlatego też na potrzeby przedmiotowej sprawy, należy przytoczyć tezę wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 23 sierpnia 2016 roku nr II którym orzeczono, iż warunkiem dopuszczalności skargi na bezczynność organu jest uprzednie wyczerpanie środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie. W przypadku skargi na bezczynność organu niezbędne jest złożenie zażalenia do organu wyższego stopnia, jak stanowi art 37 § l K.p.a. Organ ten może wyznaczyć dodatkowy termin na załatwienie sprawy. Dopiero po wyczerpani strona może wnieść skargę na bezczynność organu". W tym miejscu trzeba z skarżący zastosował ten tryb postępowania administracyjnego (złożenie ponaglenia) zatem złożenie skargi w trybie sądowo administracyjnym było przedwczesne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 149 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); zwanej dalej P.p.s.a., sąd uwzględniając skargę na przewlekle prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1–4, albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd stwierdza, czy przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miało miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a P.p.s.a.). Sąd, w przypadku, o którym mowa w § 1, może ponadto orzec z urzędu lub na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6 (art. 149 § 2 P.p.s.a.). Pojęcie bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania obejmuje takie działanie organu, które nacechowane jest opieszałością i nieskutecznością. Ma ono miejsce w sytuacji, gdy organ nie podejmuje działań mimo, że powinien działać i nie istnieją przeszkody do prowadzenia postępowania i rozpatrzenia wniosku strony. Niepodejmowanie przez organ działań prowadzi w konsekwencji do braku możliwości realizacji przez stronę jej praw. Instytucja skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ administracji publicznej, ma zasadniczo na celu doprowadzenie do wydania rozstrzygnięcia w sprawie – załatwienia sprawy administracyjnej. Kontrola Sądu, zmierza zatem do ustalenia, czy istotnie organ administracji publicznej postępowanie w administracyjnej sprawie prowadzi przewlekle (nie prowadzi go wcale) i bezpodstawnie nie kończy go wydaniem rozstrzygnięcia. W piśmiennictwie i judykaturze przyjmuje się, że z bezczynnością lub przewlekłością działania organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w określonym terminie organ nie podejmuje żadnych czynności w sprawie lub gdy prowadził postępowanie jednakże, mimo istnienia ustawowego obowiązku, nie kończy go wydaniem stosownego aktu lub nie podjęciem czynności – a zaniechanie to nie znajduje racjonalnego i przede wszystkim prawnego uzasadnienia (zob. T. Woś, H. Krysiak-Molczyk i M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 86). Wyjaśnić również należy, że celem skargi na bezczynność czy przewlekłość organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi, Sąd bierze zaś pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność czy przewlekłość organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. W świetle powyższego dla uznania bezczynności czy przewlekłości organu konieczne jest w pierwszym rzędzie ustalenie, że organ administracji był zobowiązany, na podstawie obowiązujących przepisów prawa, do wydania decyzji, aktu lub podjęcia określonych czynności i mimo to nie podejmuje w terminach ustawowych działań, mających na celu uczynienie zadość temu obowiązkowi. Zauważyć przy tym należy, iż zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 P.p.s.a kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Kategorie spraw, jakie obejmuje kontrola sądu w przedmiocie oceny czy organy nie pozostają w bezczynności spraw które są załatwiane w formie decyzji administracyjnej (art. 3 § 2 pkt 1 P.p.s.a.) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończących postępowanie i rozstrzygające sprawę co do istoty (art. 3 § 2 pkt 2 P.p.s.a.), postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie (art. 3 § 3 pkt 2 P.p.s.a.), innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.), oraz pisemnych interpretacje przepisów prawa podatkowego (art. 3 § 2 pkt 4a P.p.s.a.). Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 7 marca 2019 r. I OSK 891/18 bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie określonym terminie wymieniony organ nie podejmie żadnych czynności w sprawie lub gdy wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, jednakże - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem stosownego aktu lub nie podjął czynności (T. Woś (w:) T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, 2010, s. 70). Przedmiotem sądowej kontroli w sprawie ze skargi na bezczynność nie jest zatem określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Kategoria bezczynności organu administracji związana jest ściśle z pojęciem sprawy administracyjnej tj. sprawy, w której w oparciu o przepisy prawa materialnego i posiadanych kompetencji, organ administracji z urzędu lub na wniosek uprawnionej strony ma obowiązek wszcząć postępowanie zakończone jednym z aktów, o których mowa w art. 3 ust 2 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a. Jeżeli organ powinności takiej nie ma tj. brak przepisów prawa materialnego na podstawie których, organ w ramach posiadanych kompetencji winien podjąć czynności zakończone aktem, o którym mowa w art. 3 ust 2 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a., brak podstaw by uznać, że powstrzymanie się organu od działania, jest bezczynnością organu lub że dopuszcza się on przewlekłości postępowania choćby nawet złożone zostało żądanie podjęcia takiego działania. Jak zasadnie wskazuje Naczelny Sad Administracyjny w wyrokach z dnia 30 sierpnia 2001r. syg. I SAB 5/01 opubl. Lex nr 54726 i z dnia 7 marca 2001r. syg. SAB/ Sz 75/00 nie publ., nie można organowi administracji przypisać bezczynności w przypadku, gdy ze względu na brak stosownych przepisów organ nie miał możliwości załatwienia sprawy w określonej formie prawnej. Taka sytuacja zachodzi w rozpoznawanej sprawie. W ocenie sądu tak właśnie sytuacja - brak powinności działania organu, zaistniała w niniejszej sprawie. Pismo z 11 marca 2019 r. kierowane do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków dotyczyło wniosku o wydanie opinii w sprawie skucia murku podparapetowego oraz jego odtworzenia w budynku przy [...] w K.. W ocenie sądu żaden przepis ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 z późn. zm.) jak też inne przepisy ustrojowe (przepisy regulujące między innymi zadania i kompletnie tego organu) nie nakazują mu wydawania opinii w przedmiocie prac budowlanych, zrealizowanych w obiektach budowlanych choćby były one zabytkowe. Tym samym złożenia żądania wydania w takiej sprawie opinii nie odniosło skutku wszczęcia sprawy administracyjnej tj. sprawy powiązanej z powinnością działania organu administracji wieńczonego jednym z rozstrzygnięć, o których mowa w art. 3 ust 2 pkt 1-4 i 4a P.p.s.a. Skoro zaś brak sprawy administracyjnej, nie można mówić o bezczynności organu. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności, na podstawie art. 151 P.p.s.a orzeczono jak w sentencji.