II SA/Gd 102/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Jadwiszczok (spr.) Sędziowie: Asesor WSA Magdalena Dobek-Rak Sędzia WSA Dariusz Kurkiewicz Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marta Sankiewicz po rozpoznaniu w dniu 5 kwietnia 2018 r. w Gdańsku na rozprawie sprawy ze skargi "A" Spółki Akcyjnej z siedzibą w T. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego oddala skargę. Będąca przedmiotem niniejszej sprawy skarga A. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 14 grudnia 2017 r., nr [..], wniesiona została w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego, działając na wniosek skarżącej z 16 maja 2016 r., wszczął postępowanie administracyjne w sprawie wykorzystania przez Miasto niezgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego – odcinka drogi pomiędzy ulicami M. i T. w M. W toku oględzin, przeprowadzonych w dniu 8 lipca 2016 r., organ ustalił, że: na odcinku drogi tj. na miejscach postojowych i jezdni prowadzona jest działalność handlowa – urządzone jest targowisko; na stanowiskach postojowych dla samochodów osobowych wyznaczone są stanowiska handlowe, na których ustawione są stoły z rozmieszczonym towarem, samochody, zadaszenia; droga posiada oznakowanie pionowe, umożliwiające wykorzystania tego obiektu na cele targowiska miejskiego; na jezdni zamontowane zostały barierki stalowe uchylne, stanowiące urządzenia bezpieczeństwa ruchu związane z funkcjonowaniem drogi; po drodze poruszają się pojazdy oraz odbywa się intensywny ruch pieszy. Podczas oględzin nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych na terenie przedmiotowej drogi. W rezultacie, decyzją z dnia 29 sierpnia 2017 r., nr [..], wydaną na podstawie art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), organ I instancji umorzył wszczęte w niniejszej sprawie postępowanie administracyjne wskazując, że sprawa dotyczy organizacji i bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Skarżąca, nie zgadzając się z powyższą decyzją, wniosła od niej odwołanie. Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją, wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podzielił bowiem stanowisko organu I instancji, zgodnie z którym sprawy związane ze sposobem wykorzystywania dróg reguluje ustawa Prawo o ruchu drogowym, a warunki umieszczania na drogach urządzeń bezpieczeństwa ruchu określa rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Organem właściwym do sprawowania nadzoru nad zarządzaniem ruchem na drogach gminnych jest zaś Wojewoda. Organ wskazał przy tym, że na przedmiotowym odcinku drogi nie prowadzono żadnych robót budowlanych, a stan techniczny omawianej drogi jak i parkingów wzdłuż niej usytuowanych jest odpowiedni i nie powoduje zagrożenia. Ruch kołowy na przedmiotowej drodze, mogący stwarzać zagrożenie, odbywa się pomimo obowiązujących zakazów (znaki drogowe) i nie jest związany tylko z prowadzoną działalnością handlową. Organ zauważył przy tym, że pracownicy Wydziału Infrastruktury Urzędu Wojewódzkiego przeprowadzili w dniu 17 lutego 2017 r. kontrolę w zakresie dokonania oceny wykonywania przez Urząd Miasta obowiązków dot. organizacji ruchu drogowego przedmiotowego odcinka drogi i wydali stosowne zalecenia pokontrolne tj. nakazali niezwłoczne przywrócenie oznakowania na odcinku od ul. G.do T.zgodnie z docelową organizacją ruchu zatwierdzoną przez Starostwo Powiatowe w dniu 24 czerwca 2015 r. Odnosząc się do zarzutów odwołania organ wskazał, że istniejący na przedmiotowym odcinku drogi ruch kołowy (stwarzający zagrożenie) odbywa się pomimo istniejących znaków drogowych, co przesądza o konieczności rozpatrzenia sprawy przez organy odpowiedzialne za organizację ruchu drogowego, a nie przez organ nadzoru budowlanego. We wniesionej do Sądu skardze skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając, że wydana została ona z naruszeniem art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo budowlane poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji błędne uznanie, iż organizowanie handlu na obszarze drogi publicznej i doprowadzenie tym samym do kojarzenia intensywnego i przypadkowego ruchu pieszego z ruchem kołowym, nie stanowi przejawu użytkowania obiektu budowlanego w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzkiemu, ponieważ stanowi to wyłącznie przejaw aktywności z zakresu organizacji i bezpieczeństwa w ruchu drogowym i nie należy do właściwości organu nadzoru budowlanego. Ponadto, w ocenie skarżącej, decyzja ta wydana została pomimo błędu w ustaleniach faktycznych polegającego na przyjęciu, że istniejący na odcinku drogi pomiędzy ul. M. i ul. T. ruch kołowy (stwarzający zagrożenie) wynika z faktu istnienia w tym miejscu drogi i nie jest związany wyłącznie z prowadzoną w tym obszarze działalnością handlową. Skarżąca stoi na stanowisku, że kompetencje nadzorcze Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec obiektu budowlanego jakim jest droga, wynikające z ustawy Prawo budowlane, są równoległe i niezależne do kompetencji nadzorczych Wojewody wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, w pełni podtrzymując stanowisko i argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tj.: Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów, obowiązującego w dacie orzekania. Uwzględnienie skargi, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2017r. poz. 1369), zwanej dalej p.p.s.a., następuje w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy lub naruszenia przepisów postępowania dającego podstawę do wznowienia postępowania lub innego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzygając daną sprawę, sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi, może zastosować przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach, prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). Biorąc pod uwagę tak określoną kognicję oraz przyczyny wzruszenia aktów organów administracji, Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Kontroli legalności w niniejszej sprawie poddano decyzje organów nadzoru budowlanego obu instancji, które, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., orzekły o bezprzedmiotowości postępowania w sprawie wykorzystania przez Miasto niezgodnie z przeznaczeniem obiektu budowlanego – odcinka drogi pomiędzy ulicami M. i T. w M. Postępowanie w tym przedmiocie powiatowy organ nadzoru wszczął na wniosek A. Bezsporne w niniejszej sprawie jest, co organy nadzoru budowlanego ustaliły na podstawie oględzin, że: w dni targowe na przedmiotowym odcinku drogi tj. na miejscach postojowych i jezdni prowadzona jest działalność handlowa – urządzone jest targowisko, na miejscach postojowych dla samochodów osobowych znajdują się stanowiska handlowe, na których ustawione są stoły z rozmieszczonym towarem, samochody, zadaszenia, ponadto na krawężnikach droga posiada oznakowanie pionowe, umożliwiające wykorzystania tego obiektu na cele targowiska miejskiego, a na jezdni zamontowane zostały barierki stalowe uchylne, stanowiące urządzenia bezpieczeństwa ruchu związane z funkcjonowaniem drogi. Podczas oględzin ustalono także, że mimo ograniczeń po drodze poruszają się pojazdy oraz odbywa się intensywny ruch pieszy. Jednocześnie ustalono, że droga jest w dobrym stanie technicznym, a na jej terenie nie stwierdzono wykonywania robót budowlanych. Dodatkowo z treści znajdujących się w aktach sprawy dokumentów wynika, że przedmiotowy odcinek drogi powstał na podstawie projektu zatwierdzonego decyzją Starosty z dnia 3 października 2014 r. , a lokalizacja przedsięwzięcia jest zgodna z uchwałą Rady Miasta z dnia 14 września 2007 r. w sprawie planu miejscowego. Natomiast w dniu 28 lipca 2015 r. zakończenie budowy zgłoszono Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, który nie wniósł sprzeciwu. Powyższe ustalenia były podstawą oceny, że przedmiotowa inwestycja nie wymaga interwencji organów nadzoru budowlanego w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego, ponieważ sprawa organizacji i bezpieczeństwa w ruchu drogowym nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Powyższa ocena jest, w przekonaniu Sądu, słuszna. Przepis art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r., poz. 1332), który stanowił materialną podstawą dokonanej przez organy oceny ustalonego w sprawie stanu faktycznego stanowi, że w przypadku stwierdzenia, że obiekt budowlany: 1) może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia bądź środowiska albo 2) jest użytkowany w sposób zagrażający życiu lub zdrowiu ludzi, bezpieczeństwu mienia lub środowisku, albo 3) jest w nieodpowiednim stanie technicznym, albo 4) powoduje swym wyglądem oszpecenie otoczenia - organ nadzoru budowlanego nakazuje, w drodze decyzji, usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości, określając termin wykonania tego obowiązku. Decyzje podejmowane na podstawie art. 66 mają charakter związany. Oznacza to, że jeżeli wystąpi choćby jedna z przesłanek określonych w art. 66 ust. 1 pkt 1–4, to organ nadzoru budowlanego jest nie tylko uprawniony, lecz jest obowiązany do wydania decyzji nakazującej usunięcie stwierdzonych nieprawidłowości. Rozważaną przez organy przesłanką był przepis art. 66 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego, ponieważ przedmiotowy obiekt, stanowiący drogę publiczną, jest w dobrym stanie technicznym, jego stan nie powoduje zagrożenia życia lub zdrowiu ludzi oraz bezpieczeństwa mienia bądź środowiska, nie powoduje także swym wyglądem oszpecenia otoczenia. Natomiast skarżąca Spółka zarzucała, że obiekt nie jest użytkowany zgodnie z przeznaczeniem, co powoduje wskazane zagrożenia. W przekonaniu Sądu organy prawidłowo przyjęły, że w kontrolowanym stanie faktycznym nie doszło do trwałej zmiany przeznaczenia przedmiotowego obiektu. Zgodnie z treścią przepisu art. 71 ust. 1 pkt. 2 Prawa budowlanego zmianę sposobu użytkowania obiektu stanowi podjęcie bądź zaniechanie w obiekcie budowlanym lub jego części działalności zmieniającej warunki: bezpieczeństwa pożarowego, powodziowego, pracy, zdrowotne, higieniczno-sanitarne, ochrony środowiska bądź wielkość lub układ obciążeń Ustawodawca nie zdefiniował pojęcia zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części. Sytuacje o jakich mowa w art. 71 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, przesądzające o takiej zmianie zostały wymienione w tym przepisie w sposób niewyczerpujący. Wynika jednak z nich, że nie chodzi o jakąkolwiek zmianę sposobu użytkowania w odniesieniu do pierwotnego czyli też dotychczasowego legalnego sposobu użytkowania ale o zmianę, która wpływa na zmianę istotnych wymagań odnoszących się do danego obiektu związanych z konkretnym sposobem korzystania z niego. Dotyczy to w szczególności wymagań o jakich mowa w pkt 2 ust. 1 art. 71 omawianej ustawy, a wiec wymagań związanych z bezpieczeństwem dalszego, zmienionego sposobu użytkowania obiektu. Zalicza się do nich m.in. bezpieczeństwo pożarowe, higieniczno-sanitarne oraz wielkość lub układ obciążeń (por. wyrok WSA w Gliwicach z dnia 28 września 2016 r, sygn.. akt II SA/Gl 509/16, LEX 2141405). Przedmiotowy obiekt w dalszym ciągu pełni funkcję drogi publicznej, a jedynie w dni targowe jego część zajmowana jest przez stragany, na których odbywa się handel, przy czym na drodze odbywa się także ruch samochodowy i pieszy. Taka sytuacja nie powoduje całkowitej zmiany przeznaczenia obiektu w rozumieniu wyżej powołanego przepisu, a jedynie przejściowe utrudnienia w ruchu na tym odcinku drogi. Skoro zatem nie doszło do zmiany użytkowania obiektu budowlanego, prowadzenie postepowania w trybie art. 66 ust. 1 Prawa budowlanego jest bezprzedmiotowe. Należy w tym miejscu podkreślić, że celem art. 66 jest ukierunkowanie działania organów nadzoru budowlanego na zapewnienie należytego użytkowania obiektów budowlanych, dlatego też decyzje wydawane przez organ nadzoru budowlanego powinny zmierzać do usunięcia stwierdzonych w obiekcie budowlanym nieprawidłowości. Wobec tego na podstawie omawianego przepisu nie jest dopuszczalne wydanie nakazu budowy obiektu budowlanego, jak również nie można wydać decyzji nakazującej wyłączenie obiektu z użytkowania ani też decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu lub jego części, a także decyzji nakazującej dokonanie czynności zmierzających do uzyskania pozwolenia na zmianę sposobu użytkowania obiektu budowlanego. Należy zgodzić się z tezą zawarta w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 9 sierpnia 2011 r., sygn. akt VII SA/Wa 1061/11( LEX 1155785), że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa budowanego dotyczy jedynie takich stanów faktycznych, kiedy to obiekt budowlany ze względu na jego niewłaściwe użytkowanie został doprowadzony do takiego stanu, iż znalazł się w nieodpowiednim stanie technicznym, który wymaga wydania przez organ nadzoru budowlanego stosownego nakazu usuwającego stwierdzone nieprawidłowości. W przepisie tym chodzi o skutki wynikające z użytkowania obiektu, które w przedmiotowej sprawie nie występują. Zasadnie skarżąca Spółka wskazała, że kompetencje nadzorcze Inspektora Nadzoru Budowlanego wobec obiektu budowlanego jakim jest droga, wynikające z ustawy Prawo budowlane, są równoległe i niezależne do kompetencji nadzorczych Wojewody wynikających z ustawy Prawo o ruchu drogowym i rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach. Należy jednak stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie organy nadzoru budowlanego, działając w granicach swoich kompetencji prawidłowo zakwalifikowały ustalony stan faktyczny jako nieodpowiadający przesłankom z art. 66 ust. 1 Prawa budowanego i w konsekwencji umorzyły wszczęte na wniosek skarżącej Spółki postępowanie. Kontrola działania Wojewody znajduje się natomiast poza granicami niniejszej sprawy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.