II OSK 120/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 4 lutego 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K. Sp. z o.o. Sp. k. w L. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 825/19 odrzucającego skargę K. Sp. z o.o. Sp. k. w L. na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 24 września 2019 r., sygn. akt II SA/Gl 825/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach odrzucił skargę K. Sp. z o.o. Sp. k. w L. (skarżąca) na uchwałę Rady Gminy P. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego. Powyższe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym. Uchwałą nr [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r. Rada Gminy P. ustanowiła użytek ekologiczny "[...]". Na uchwałę tę skargę złożyła Spółka K. Sp. z o.o. Sp. k. w L. wnosząc o stwierdzenie jej nieważności lub stwierdzenie jej niezgodności z prawem. W uzasadnieniu wskazała, że swój interes prawy wywodzi z faktu, iż od kilku miesięcy na terenie objętym użytkiem ekologicznym prowadzi prace geologiczne polegające na poszukiwaniu i rozpoznawaniu złóż kopalin oraz przygotowuje dokumentację złoża do jego zatwierdzenia. Wskazała, że podjęta uchwała dotyczy dokładnie obszaru odjętego projektem robót geologicznych. Wyjaśniła również, że prace geologiczne zostały wykonane, a w oparciu o ich wynik, sporządzona została dokumentacja geologiczna złoża, którą złożono do zatwierdzenia. W konsekwencji uzyskania decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża skarżąca uzyska prawo, zgodnie z art. 99 ust. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. Prawo geologiczne i górnicze - do nieodpłatnego korzystania z informacji geologicznej oraz wyłącznego korzystania z niej w celu ubiegania się o wykonywanie działalności w zakresie wydobywania kopalin ze złóż. W ocenie Spółki posiada ona zatem interes prawny w zaskarżeniu uchwały, gdyż wprowadzone nią zakazy do terenu objętego użytkiem ekologicznym, bezpośrednio godzą w przysługujące jej prawa do tego terenu oraz całkowicie niweczą cele przeprowadzonych badań geologicznych, których celem jest uzyskanie koncesji na wydobycie piasku ze złoża i jego eksploatacja. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, ewentualnie o jej oddalenie jako bezpodstawnej. W uzasadnieniu podniósł, że wykonywane przez Spółkę prace geologiczne nie świadczą o interesie prawnym w przedmiotowej sprawie. Wskazał, że skarżąca nie uzyskała dotychczas decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną złoża, a uzyskanie prawa zgodnie z art. 99 ust. 2 i ust. 3 Prawa geologicznego i górniczego do nieodpłatnego korzystania z informacji geologicznej stanowi tylko jej oczekiwanie, co samo w sobie przesądza o braku bezpośredniości, realności i aktualności interesu prawnego. Organ zwrócił również uwagę, że umowa przewidująca możliwość utworzenia kopalni kruszywa podpisana została podpisana na czas oznaczony do [...] maja 2019 r., a zatem wygasła i aktualnie skarżąca nie posiada jakiegokolwiek tytułu prawnego do nieruchomości. Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał, że skarga złożona w trybie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym nie ma charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, zatem aby skutecznie wnieść skargę na taką uchwałę trzeba wykazać nie tylko posiadanie interesu prawnego, ale i jego naruszenie. Podniósł, że kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny strony skarżącej, który musi być własny, indywidualny i skonkretyzowany, wynikający z określonego przepisu prawa materialnego oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Podkreślił, że istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Sąd wskazał, że kwestionowana przez skarżącą Spółkę uchwała narusza jedynie jej interes faktyczny, bowiem powoduje dla strony określone skutki ekonomiczne w postaci choćby uniemożliwienia eksploatacji potwierdzonego złoża piasku, jednak skarżąca nie wskazała żadnego przepisu prawa, który gwarantuje jej możliwość prowadzenia zamierzonej działalności w zakresie planowanej i zamierzonej eksploatacji złoża piasku. W szczególności Sad zwrócił uwagę, że skarżąca nie posiada tytułu prawnego do nieruchomości, gdyż za taki nie można uznać przywołanej umowy dzierżawy zawartej z Nadleśnictwem [...]. Umowa ta zawarta została na czas oznaczony do dnia [...] maja 2019 r. dla wykonania 18 odwiertów geologicznych w celu zbadania złoża piasku i możliwości utworzenia kopalni kruszywa. Sąd podkreślił, że żaden z zapisów tej umowy nie gwarantował Spółce wydobywania piasku, wręcz przeciwnie w pkt 2 § 1 postanowiono, że "przedmiotowy grunt zostaje udostępniony bez zmiany sposobu przeznaczenia". Wskazał także, że skarżąca wykorzystała udostępniony grunt zgodnie ze swoim zamierzeniem, czego dowodem jest zakończenie prac geologicznych decyzją Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] czerwca 2019 r. zatwierdzającą dokumentację geologiczną złoża kruszywa naturalnego – piasku "[...]" na terenie Nadleśnictwa [...] w miejscowości [...] (gmina P.). Podniósł również, że przyjęcie przez Radę Gminy P. uchwały w sprawie ustanowienia użytku ekologicznego nie uniemożliwiło stronie dokończenia rozpoczętych prac geologicznych, czego wyrazem jest właśnie wymieniona powyżej decyzja. Zdaniem Sądu z żadnego przepisu nie wynika, by Spółka legitymowała się prawem umożliwiającym jej i zezwalającym na eksploatację potwierdzonego złoża kruszywa, czy też koncesją na eksploatowanie tego złoża. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się Spółka zarzucając mu naruszenie przepisów: a) postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy: tj. - art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. - poprzez błędne jego zastosowanie, tj. odrzucenie skargi na uchwałę Rady Gminy P. w przedmiocie ustanowienia użytku ekologicznego z powodu rzekomego braku interesu prawnego w zaskarżeniu tejże uchwały, podczas gdy interes ten istnieje i został wykazany w sposób nie budzący wątpliwości; b) prawa materialnego tj.: - art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym poprzez błędne uznanie, iż zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego skarżącej. - art. 99 ust. 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stanowi on podstawę interesu prawnego skarżącej; - art. 99 ust. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. prawo geologiczne i górnicze, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy stanowi on podstawę interesu prawnego skarżącej; - art. 693 k.c. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy również stanowi on podstawę interesu prawnego skarżącej jako dzierżawcy terenu objętego zaskarżoną uchwałą na podstawie zawartej pisemnie umowy dzierżawy, w której cel dzierżawy - utworzenie kopalni piasku- został wyraźnie określony. W oparciu o przytoczone zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do Sądu I instancji celem merytorycznego rozpatrzenia sprawy oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu Spółka wywiodła, iż Sąd I instancji błędnie przyjął, że kwestionowana przez uchwała narusza jedynie interes faktyczny Spółki oraz że nie wskazała ona żadnego przepisu prawa, który gwarantuje jej możliwość eksploatacji złóż piasku. Wskazała, że powoływane w skardze art. 99 ust. 2 i 3 ustawy prawo geologiczne górnicze, w jej ocenie, stanowi wystarczającą podstawę prawną do wykazanie interesu prawnego Spółki. Podniosła, że samo przeprowadzenie przez skarżącą badań geologicznych na podstawie decyzji Marszałka Województwa Śląskiego z dnia [...] stycznia 2019 r. oraz na podstawie zgłoszenia o zamiarze przystąpienia do wykonywania robót geologicznych z dnia [...] stycznia 2019 r. doprowadziło do wytworzenia informacji geologicznej, przez co uzyskała ona prawo do nieodpłatnego korzystania z niej. Wskazała, że prawo do korzystania z informacji geologicznej daje uprawienie do ubiegania się o udzielenie koncesji oraz że zgodnie z art. 99 ust. 3 ustawy prawo geologiczne i górnicze po zatwierdzeniu dokumentacji geologicznej uzyska status wyłącznego prawa do korzystania z tej informacji. Zauważyła, że w oparciu o prawo przysługujące jej na podstawie ww. przepisów mogłaby zainicjować skuteczne wszczęcie postępowania administracyjnego o udzielenie jej koncesji na wydobywanie kopalin ze złóż. W ocenie skarżącej kasacyjnie ograniczenie interesu prawnego do dysponowania już urzeczywistnionym prawem (decyzją koncesyjną) jest zabiegiem zbyt daleko idącym. Zauważyła, że twierdzenia, iż jedynie posiadanie koncesji na eksploatację mogłoby potwierdzać interes prawny, bowiem to z koncesji możnaby wyprowadzić uprawienie, które zaś mogłoby zostać naruszone są, w jej ocenie, nie do zaakceptowania. Podkreśliła, że oczywistym jest, iż uprawnienie jakie uzyskała Spółka tj. wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej w celu ubiegania się o wykonywanie działalności koncesjonowanej jest uprawnieniem opartym na podstawie przepisu prawa materialnego, i którego sam cel wskazuje wyraźnie, iż służy do ubiegania się o koncesję. Wskazała, że jest to uprawienie istniejące obiektywnie, zagwarantowane określoną normą prawa materialnego, która to norma wskazuje wyraźnie na cel tego uprawienia (koncesję). Spółka podniosła także, że utworzenie użytku ekologicznego na terenie udokumentowanego złoża piasku, którego udokumentowanie daje uprawnienie do ubiegania się o koncesję narusza to uprawnienie, bowiem wprowadzone zaskarżona uchwałą ograniczenia w zakresie korzystania z terenu objętego użytkiem wykluczają możliwość eksploatacji, a tym samym uzyskania koncesji w związku z treścią art. 7 ust. 1 i 2 ustawy prawo geologiczne i górnicze. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazła również, że Sąd nie odniósł się w uzasadnieniu postanowienia do wskazanej przez niąvpodstawy prawnej, z której wywodzi ona swój interes prawny, w szczególności nie wskazał przyczyn, dla których uznał, iż wskazany przepis nie może stanowiś podstawy interesu prawnego. Zauważyła, że w chwili podejmowania uchwały przez Radę Gminy dysponowała ona prawem dzierżawy terenu objętego użytkiem ekologicznym, zaś z zawartej umowy wynikał cel tej dzierżąwy - zbadanie złóż piasku oraz możliwość utworzenia kopalni kruszywa – zgodnie zaś z treścią art. 693 i nast. k.c. umowa dzierżawy stanowi źródło interesu prawnego Spółki. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skarga wniesiona w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. skuteczna będzie w przypadku, gdy dojdzie do naruszenia interesu prawnego i naruszenia obiektywnego porządku prawnego. Wskazać również należy, że skarga złożona w tym trybie przepisu nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej). Do jej wniesienia nie legitymuje sama sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Ponadto wyjaśnić należy, że podstawę legitymacji skargowej stanowi aktualny interes prawny ze względu na to, że podstawą zaskarżenia jest niezgodność uchwały z prawem przy równoczesnym naruszeniu przez nią konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy. Zagadnienie to stanowiło również przedmiot rozważań Trybunału Konstytucyjnego (wyrok z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 i z 16 września 2008 r., sygn. akt 76/06). W uzasadnieniach tych wyroków Trybunał Konstytucyjny podzielił argumentację sądów administracyjnych wskazując, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. Wyjaśnić wymaga, że status strony w postępowaniu sądowym zależny jest od posiadania realnego interesu prawnego lub uprawnienia, natomiast dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy umożliwia merytoryczne rozpoznanie skargi. Oceniając sformułowany zarzut naruszenia art. 693 k.c., którego to naruszenia skarżąca upatruje w jego niezastosowaniu i pominięciu przez Sąd I instancji, że przepis ten stanowi postawę jej interesu prawnego, jako dzierżawcy terenu na podstawie zawartej pisemnie umowy dzierżawy. Wyjaśnić należy, że skarżąca powołuje się na umowę dzierżawy zawartą z Nadleśnictwem [...] na czas oznaczony od [...] stycznia 2019 r. do [...] maja 2019 r., która obejmowała wykonanie 18 odwiertów geologicznych w celu zbadania złoża piasku i możliwości utworzenia kopalni kruszywa. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji żaden z zapisów tej umowy nie gwarantował jednak skarżącej wydobywania piasku, wręcz przeciwnie w pkt 2 § 1 postanowiono, że "przedmiotowy grunt zostaje udostępniony bez zmiany sposobu przeznaczenia". Wskazać również należy, że umowa ta wygasła jeszcze przed złożeniem przez Spółkę skargi z dnia [...] maja 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Podnieść należy, że w orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, iż interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości, najemcy lokali czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia. Prawo o charakterze zobowiązaniowym kształtowane jest bowiem przez postanowienia umowy cywilnoprawnej do nieruchomości (nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego), zatem ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości, w takim zakresie w jakim ograniczają sposób korzystania z prawa własności, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Tak ukształtowany interes tych podmiotów nie będzie jednak interesem chronionym prawem, lecz interesem faktycznym (por. wyroki NSA z dnia: 4 kwietnia 2019 r., II OSK 805/19 i powołane tam orzecznictwo). Zwraca się również uwagą, że interesy podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości okazują się niekiedy sprzeczne z interesem właściciela nieruchomości (tak: postanowienie NSA z dnia 13 stycznia 2017 r., II OSK 2882/16). Tym samym nieuzasadniony okazał się zarzut naruszenia art. 693 k.c. Odnosząc się zaś do zarzutów dotyczących naruszenia art. 99 ust. 2 i 3 ustawy prawa geologiczne, których naruszenia skarżąca upatruje w ich niezastosowaniu, podczas gdy stanowią one postawę jej interesu prawnego, wskazać należy, że z treści tych przepisów wynika, komu przysługuje prawo do informacji geologicznej. Ustawodawca w ustępie 2 art. 99 wskazuje, że prawo do informacji geologicznej przysługuje temu, kto, ponosząc koszt prac prowadzonych w wyniku decyzji wydanych na podstawie ustawy lub prowadzonych na podstawie zgłoszenia, o którym mowa w art. 85 ust. 2 i art. 85a ust. 1, uzyskał informację geologiczną, przysługuje prawo do nieodpłatnego korzystania z niej, zaś w ustępie 3 art. 99 wskazuje, że w okresie 3 lat od dnia doręczenia decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną lub od dnia przekazania dokumentacji sporządzonej w przypadkach, o których mowa w art. 92 pkt 3 i 5, podmiotowi, o którym mowa w ust. 2, przysługuje wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej w celu ubiegania się o wykonywanie działalności, o której mowa w art. 100 ust. 2. Zauważyć należy, że w przedmiotowej sprawie skarżąca kasacyjnie, na co sama wskazuje, uzyskała informację geologiczną, a zatem zgodnie z treścią art. 99 ust. 2 ustawy prawo geologiczne przysługuje jej prawo do nieodpłatnego korzystania z uzyskanej informacji. Stosownie zaś do treści ustępu 3 tego przepisu od dnia doręczenia jej decyzji zatwierdzającej dokumentację geologiczną przysługuje jej wyłączne prawo do korzystania z informacji geologicznej w celu ubiegania się o wykonywanie działalności w zakresie wskazanym w ustawie przez okres 3 lat. Ze wskazanych przez skarżącą przepisów nie wynika zatem wprost, aby była ona uprawniona do wykorzystywania złoża, co do którego uzyskała informację geologiczną. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej, że jej uprawnienie wprost wynika z treści wskazanych przepisów, bowiem treść cytowanego art. 99 ust. 2 i 3 przesądza jedynie o pierwszeństwie skarżącej do wykorzystani uzyskanej informacji z uwagi na okoliczność, że poniosła ona koszty prac prowadzonych w wyniku decyzji wydanych na podstawie ustawy lub prowadzonych na podstawie zgłoszenia. Rację ma zatem Sąd I instancji, że Spółka nie wskazała żadnego przepisu prawa, który gwarantuje jej możliwość prowadzenia zamierzonej działalności w zakresie planowanej i zamierzonej eksploatacji złoża piasku. W aktach sprawy brak jest również koncesji na eksploatowanie złoża. W tych okolicznościach za nieuzasadnione należało uznać zarzuty naruszenia art. 99 ust. 2 i ust. 3 prawa geologicznego i górniczego. Rozpoznając zaś zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. wyjaśnić należy, że strona zaskarżając uchwałę organu musi wykazać istnienie związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a jej indywidualną sytuacją prawną. Konieczne jest zatem wykazanie istnienia związku pomiędzy naruszeniem prawa przez zaskarżoną uchwałę oraz negatywnym oddziaływanie na sferę prawnomaterialną skarżącego. Przepis ten stanowi bowiem, że sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest 101 ust. 1 u.s.g. Przedstawione powyżej wywody wskazują, że interes prawny skarżącej nie został naruszony. W przedmiotowej sprawie skarżąca takiego związku skutecznie nie wykazała, a skoro tak to nietrafny okazał się zarzut dotyczący naruszenia art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a.Tym samym również zarzut naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. uznać należało za nieuzasadniony. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.