II OSK 2882/16

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zofia Flasińska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2017 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. B. i S. B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 985/16 w sprawie ze skargi B. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w S. postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II SA/Sz 985/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie odrzucił skargę B. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta S. z dnia [...] czerwca 2006 r., Nr [...] w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]" w S. W uzasadnieniu tego postanowienia Sąd wskazał, że skarżący od 40 lat są najemcami lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. K. [...]. Zajmowany przez nich lokal znajduje się w budynku położonym częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce [...]. Właścicielem obydwu działek jest Miasto S., z tym, że działka [...] jest przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokali położonych w budynku oraz [...] Spółki z o.o. w S.. Przedsiębiorstwo to jest również dzierżawcą działki nr [...]. Uzasadniając motywy wniesienia skargi, B. B. i S. B. zarzucili kwestionowanej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) poprzez przeznaczenie do rozbiórki budynku znajdującego się na działce [...] obręb [...], w sytuacji, gdy powołane przepisy określające obligatoryjny i fakultatywny zakres planu miejscowego nie przewidują uprawnienia dla organu planistycznego ustalania, które budynki powinny zostać poddane rozbiórce. W ocenie skarżących, zaskarżona uchwała spowodowała naruszenie ich interesu prawnego, w ten sposób, że uniemożliwia im, jako najemcom, skorzystanie z uprawnienia do wszczęcia postępowania zmierzającego do nabycia lokalu, co wynika z § 1 i 4 w związku z § 2 ust. 1 lit. b uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta S. (Dz.Urz. Województwa Z. z 2012 r., poz. 1913). Zgodnie z § 2 ust. 1 lit. b powołanej uchwały, wyłączeniu ze sprzedaży podlegają lokale mieszkalne, które znajdują się w budynkach przeznaczonych do rozbiórki lub wykwaterowania. Skarżący spełniają wszystkie warunki, oprócz powyższego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i wyjaśnił, że w planie nie wyznaczono terminu rozbiórki, nie zakazano przeprowadzenia remontu obiektu wskazanego do rozbiórki, a jedynie ustalono docelowy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. O powyższym stanowi także § 46 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym "do czasu realizacji nowego zagospodarowania, zgodnego z zapisami dla poszczególnych terenów, dopuszcza się zachowanie dotychczasowego użytkowania terenów". Takie zasady zapewniają właściwe kształtowanie ładu przestrzennego, w tym uporządkowanie chaotycznej standardowej zabudowy gospodarczej w otoczeniu historycznej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ul. K. w S. oraz umożliwiają stworzenie właściwego układu funkcjonalno-przestrzennego w tej części miasta. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał, iż w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, zwana dalej u.s.g.) ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, przewidując, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., II OSK 84/08). W ocenie Sądu I instancji, argumenty podniesione w niniejszej sprawie przez skarżących świadczą wyłącznie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego w zaskarżeniu tej uchwały. Sąd podkreślił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości, w tym dzierżawcy, najemcy. Ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Z tych względów, zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Sąd stwierdził, że skarżący są jedynie najemcami budynku objętego ustaleniami kwestionowanej uchwały, a zatem nie są legitymowani do jej zaskarżenia. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi po stronie skarżącej interesu prawnego. Interes najemcy należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to zatem interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu – właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy najmu). Najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. W konsekwencji Sąd uznał, że skoro zaskarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, to stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a., sąd obowiązany był skargę odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wnieśli B. B. i S. B., podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z §§ 1, 2 ust. 1 lit. b i 4 uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r., Nr [...] w sprawie ustalenia zasad i trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta S. (Dz. Urz. Województwa Z. z 2012 r., poz. 1913) poprzez przyjęcie, że interes prawny skarżących nie został naruszony zaskarżoną uchwałą w części dotyczącej przeznaczenia do rozbiórki budynku znajdującego się na działce nr [...], obręb [...] (teren 9 MW), podczas gdy prawidłowa ocena sprawy w tym zakresie powinna prowadzić do wniosku, że naruszenie interesu prawnego skarżących polega na uniemożliwieniu przez zaskarżoną uchwałę skorzystania przez nich z uprawnienia wynikającego z §§ 1 i 4 powołanej uchwały Rady Miasta S. z dnia [...] lipca 2012 r., a polegającego na możliwości wszczęcia postępowania zmierzającego do nabycia lokalu. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania kasacyjnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, iż na skutek oznaczenia budynku do rozbiórki w planie miejscowym skarżący zostali pozbawieni uprawnień wynikających z prawa miejscowego, tj. z §§ 1 i 4 uchwały Rady Miasta Szczecinek z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczących nabycia wynajmowanego przez nich lokalu. Według § 2 ust. 1 b tej uchwały wyłączeniu ze sprzedaży podlegają lokale mieszkalne, które znajdują się w budynkach przeznaczonych do rozbiórki lub wykwaterowania. Wnioskodawcy spełniają wszystkie warunki do nabycia tego lokalu oprócz tego dotyczącego przeznaczenia budynku do rozbiórki. Interes prawny skarżących wynika więc z ich sytuacji prawnej i oparty jest na przysługującym im roszczeniu o wykup lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Niezasadny jest podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Uprawnienie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę podjętą przez radę gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej powiązane jest więc zarówno z istnieniem, jak i z naruszeniem interesu prawnego podmiotu, który występuje ze skargą. O naruszeniu interesu prawnego można mówić wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego wynikające z przepisów prawa materialnego lub procesowego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Podkreślenia wymaga, że w tej sprawie przedmiotem zaskarżenia jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Przepisy ogólne ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nakazują organom planistycznym uwzględniać w planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym określone wartości, w tym ochronę prawa własności (art. 1 ust. 2 pkt 7 ustawy). Obowiązek ten związany jest z tym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 ustawy), a więc mają bezpośredni wpływ przede wszystkim na uprawnienia i obowiązki właściciela nieruchomości. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje w związku z tym pogląd, iż interes prawem chroniony we wniesieniu skargi na uchwałę rady gminy w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego mają co do zasady podmioty, którym przysługują najszersze prawa do nieruchomości objętych planem, a więc właściciele tych nieruchomości (wyrok NSA z dnia 28 września 2006 r., II OSK 936/06, wyrok NSA z dnia 10 marca 2008 r., II OSK 1468/07, wyrok NSA z dnia 26 września 2008 r., II OSK 312/08, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Ochronę sądową w tym zakresie przyznaje się również użytkownikom wieczystym nieruchomości, gdyż mają oni prawa rzeczowe do nieruchomości o treści najbardziej zbliżonej do prawa własności (por. wyrok NSA z dnia 22 czerwca 2009 r., II OSK 521/09, publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Właścicielowi oraz użytkownikowi wieczystemu przysługują prawa o charakterze bezwzględnym do nieruchomości, których treść określają wprost przepisy kodeksu cywilnego (art. 140 k.c., art. 233 k.c.). Przepisy te są stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu przyjmuje się więc, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (powołane powyżej wyroki NSA wydane w sprawach o sygn. akt II OSK 936/06, II OSK 1468/07, II OSK 312/08), najemcy lokali (wyrok NSA z dnia 1 grudnia 2009 r., II OSK 1436/09, wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2013 r., II OSK 2369/12, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (wyrok NSA z dnia 1 kwietnia 2009 r., II OSK 1475/08, publ. Centrala Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela. Taka sprzeczność ma miejsce w szczególności, gdy właścicielem nieruchomości jest gmina, która uchwaliła miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. W niniejszej sprawie z akt sprawy wynika, iż skarżący są najemcami komunalnego lokalu mieszkalnego położonego przy ul. K. [...] w S.. Przysługuje im więc wyłącznie prawo obligacyjne do lokalu znajdującego się w budynku położonym na terenie objętym planem. Oznacza to, że interes skarżących w kwestionowaniu zapisów planu wynika wyłącznie ze stosunku najmu i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje ich do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Interes ten nie znajduje podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek zobowiązaniowy (umowa najmu). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, źródłem interesu prawnego skarżących w tej sprawie nie może być również potencjalne roszczenie skarżących o nabycie tego lokalu od Miasta S. Na marginesie wskazać należy, iż w § 3 ust. 1 pkt 2 zaskarżonego planu ustalono, że zabudowa gospodarcza o niskich walorach architektonicznych i technicznych powinna być zlikwidowana zgodnie z rysunkiem planu. Podkreślenia wymaga, że część graficzna planu jest wiążąca w takim zakresie w jakim odzwierciedla treść części tekstowej planu. Tymczasem jak wynika ze znajdującej się w aktach sprawy umowy najmu wynajmowany przez skarżących lokal ma charakter mieszkalny, a nie gospodarczy. Zatem wątpliwe jest czy kwestionowany przez skarżących zapis planu ma w ogóle zastosowanie do budynku, w którym znajduje się lokal wynajmowany przez skarżących. Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.