II SA/Sz 985/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 23 września 2016 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi B. B. i S. B. na uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 5 czerwca 2006 r., Nr XXXIX/363/06 w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "WIATRACZNA II" w Szczecinku postanawia: I. odrzucić skargę, II. zwrócić skarżącym B. B. i S. B. kwotę [...] złotych tytułem uiszczonego wpisu od skargi. B. B. i S. B. reprezentowani przez profesjonalnego pełnomocnika zaskarżyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. uchwałę Rady Miasta Szczecinek z dnia 5 czerwca 2006 r., Nr XXXIX/363/06 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "WIATRACZNA II" w Szczecinku. Z uzasadnienia skargi wynika, że skarżący od 40 lat są najemcami lokalu mieszkalnego położonego w S. przy ul. [...]. Zajmowany przez nich lokal znajduje się w budynku położonym częściowo na działce nr [...] i częściowo na działce [...]. Właścicielem obydwu działek jest Miasto S., z tym, że działka [...] jest przedmiotem użytkowania wieczystego właścicieli lokali położonych w budynku oraz Zakładu Gospodarki Mieszkaniowej Towarzystwa Budownictwa Społecznego Spółki A. Przedsiębiorstwo to jest również dzierżawcą działki nr [...]. Uzasadniając motywy wniesienia skargi, B. B. i S. B. zarzucili kwestionowanej uchwale naruszenie art. 15 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2015 r., poz. 199) poprzez przeznaczenie do rozbiórki budynku znajdującego się na działce [...] obręb [..], w sytuacji, gdy powołane przepisy określające obligatoryjny i fakultatywny zakres planu miejscowego nie przewidują uprawnienia dla organu planistycznego ustalania, które budynki powinny zostać poddane rozbiórce. W ocenie skarżących, rzeczona uchwała spowodowała naruszenie ich interesu prawnego, w ten sposób, że uniemożliwia im, jako najemcom, skorzystanie z uprawnienia do wszczęcia postępowania zmierzającego do nabycia lokalu, co wynika z § 1 i 4 w związku z § 2 ust. 1 lit. b uchwały Rady Miasta Szczecinek z dnia 2 lipca 2012 r., Nr XXVI/225/2012 w sprawie ustalenia zasad i trybu sprzedaży lokali mieszkalnych stanowiących własność Miasta (Dz.Urz. Województwa Zachodniopomorskiego z 2012 r., poz. 1913). Zgodnie z § 2 ust. 1 lit. b powołanej uchwały, wyłączeniu ze sprzedaży podlegają lokale mieszkalne, które znajdują się w budynkach przeznaczonych do rozbiórki lub wykwaterowania. Skarżący spełniają wszystkie warunki, oprócz powyższego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej. Odnosząc się do zarzucanego naruszenia zapisów planu miejscowego organ wyjaśnił, że ustalenia w nim zawarte nie wyznaczają terminu rozbiórki, nie zakazują przeprowadzenia remontu obiektu wskazanego do rozbiórki, a jedynie ustalają docelowy sposób zagospodarowania przedmiotowej nieruchomości. Zgodnie z art. 35 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tereny mogą być wykorzystywane w sposób dotychczasowy, do czasu ich zagospodarowania zgodnie z planem. O powyższym stanowi także § 46 kwestionowanej uchwały, zgodnie z którym "do czasu realizacji nowego zagospodarowania, zgodnego z zapisami dla poszczególnych terenów, dopuszcza się zachowanie dotychczasowego użytkowania terenów". Takie zasady zapewniają właściwe kształtowanie ładu przestrzennego, w tym uporządkowanie chaotycznej standardowej zabudowy gospodarczej w otoczeniu historycznej zabudowy mieszkaniowej zlokalizowanej wzdłuż ul. [..] w S. oraz umożliwiają stworzenie właściwego układu funkcjonalno-przestrzennego w tej części miasta. Zdaniem organu skarżący nie wykazali, że opisana uchwała narusza ich interes prawny. Jego wskazanie jest bardzo lakoniczne i nie spełnia warunku o którym mowa w art. 101 § 1 ustawy o samorządzie gminnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Na podstawie art. 1 §1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, o ile ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie zaś z treścią art. 3 §1 i 2 pkt 5 i 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016r. poz. 718, zwanej dalej P.p.s.a.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej i stosuje środki przewidziane w ustawie, przy czym kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego i inne akty w sprawach z zakresu administracji publicznej organów jednostek samorządu terytorialnego. W myśl art. 134 §1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia, który może obejmować całość albo tylko część danego aktu lub czynności, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Postępowanie przed sądem zainicjowała w niniejszej sprawie skarga B. B. i S. B. wniesiona na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446, zwana dalej u.s.g.). Dokonując oceny dopuszczalności tej skargi Sąd uznał, że została ona wniesiona w wymaganym terminie, z zachowaniem poprzedzających jej wniesienie wymogów proceduralnych w postaci uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia, jednakże nie pochodzi ona od podmiotu mającego legitymację skargową w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z brzmieniem art. 50 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Z § 2 tego przepisu wynika z kolei, że uprawnionym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. W niniejszej sprawie zastosowanie będzie miał właśnie przytoczony art. 50 § 2 p.p.s.a., albowiem w przypadku zaskarżenia uchwały rady gminy obowiązujące przepisy wprowadzają dopuszczalny na podstawie § 2 wyjątek od wyrażonej w art. 50 § 1 p.p.s.a. zasady ogólnej, odmiennie regulujący legitymację skargową. W art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym ustawodawca wprowadził wyjątek od ogólnej zasady dotyczącej legitymacji skargowej wynikającej z ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przewidując, że legitymację do zaskarżenia uchwały rady gminy ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą podjętą przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Skarga złożona w trybie powyższego przepisu nie ma bowiem charakteru actio popularis, zatem do jej wniesienia nie legitymuje ani sprzeczność z prawem zaskarżonej uchwały, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (por. m.in. wyrok NSA z dnia 3 września 2004r., OSK 476/04, publ. ONSA i WSA z 2005r., nr 1, poz. 2 oraz wyrok NSA z dnia 1 marca 2005r., OSK 1437/2004, Wokanda 2005, Nr 7-8, str. 69). Kryterium "naruszenia interesu prawnego", na którym oparta jest legitymacja do wniesienia skargi na uchwałę lub zarządzenie organu gminy oznacza, że akt ten musi naruszać interes prawny skarżącego, który musi być własny, indywidualny i oparty o konkretny przepis prawa powszechnie obowiązującego (por. wyrok NSA z dnia 3 czerwca 1996r., II SA 74/96, ONSA 1997, z. 2, poz. 89). W orzecznictwie przyjmuje się, że mieć interes prawny to tyle, co wskazać przepis prawa uprawniający dany podmiot do wystąpienia z określonym żądaniem w stosunku do organu administracji publicznej (por. wyrok NSA z dnia 22 lutego 1984r., I SA 1748/83). Przyjmuje się, że w postępowaniu administracyjnym interes ten musi być wywodzony przede wszystkim z przepisów prawa materialnego. Ze skargą może więc wystąpić, co do zasady, podmiot, który wykaże "związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym a aktem lub czynnością organu administracji publicznej" (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Postępowanie administracyjne i sądowoadministracyjne, Warszawa 2003, s. 424). Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem na skarżącym spoczywa obowiązek wykazania się nie tylko indywidualnym interesem prawnym lub uprawnieniem, ale także zaistniałym w dacie wnoszenia skargi naruszeniem tego interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący musi wykazać, że istnieje związek pomiędzy jego prawnie gwarantowaną sytuacją, a zaskarżoną uchwałą, polegający na tym, że uchwała narusza jego interes prawny lub uprawnienie (wyrok SN z dnia 7 marca 2003r., III RN 42/02, OSNP z 2004r., nr 7, poz. 114; por. też wyrok WSA w Białymstoku z dnia 9 września 2004r., II SA/Bk 364/04, Lex nr 173736). Skarżący musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia (wyrok NSA z dnia 4 lutego 2005r., OSK 1563/04, LEX nr 171196, wyrok NSA z dnia 22 lutego 2006r., II OSK 1127/05, LEX nr 194894, wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). Interes ten powinien być bezpośredni, konkretny i realny (wyrok NSA z dnia 23 listopada 2005r., I OSK 715/05, LEX nr 192482, por. też wyrok NSA z dnia 4 września 2001r., II SA 1410/01, Lex nr 53376, postanowienie NSA z dnia 9 listopada 1995r., II SA 1933/95, ONSA z 1996r., nr 4, poz. 170). Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją prawną skarżącego a zaskarżoną uchwałą musi w dacie wniesienia skargi powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia danego podmiotu konkretnych uprawnień lub nałożenia na niego obowiązków (por. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008r., II OSK 84/08). W ocenie Sądu argumenty podniesione w niniejszej sprawie przez B. B. i S. B. na uzasadnienie ich legitymacji skargowej, nie mogą być uznane za prawidłowo wykazujące naruszenie zaskarżoną uchwałą ich interesu prawnego, a podnoszone zarówno w wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa, jak i skardze wniesionej do Sądu, okoliczności świadczą wyłącznie o posiadaniu przez nich interesu faktycznego. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego reguluje kwestie związane z przeznaczeniem i zagospodarowaniem nieruchomości. Ze swej istoty zatem ogranicza i "narusza" prawo własności, które jest prawem o charakterze rzeczowym bezwzględnie obowiązującym. Uchwalając miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego organ jest obowiązany chronić prawo własności i ograniczać je jedynie w niezbędnym zakresie podyktowanym potrzebami czy interesami ogółu. Takiego obowiązku nie ma natomiast w odniesieniu do innych osób powiązanych obligacyjnie z właścicielem nieruchomości, w tym dzierżawcy, najemcy. Ustalenia planu mogą mieć pośrednio wpływ na sytuację prawną dzierżawcy, jednakże kwestia ta może mieć znaczenie wyłącznie dla zawieranej z właścicielem nieruchomości umowy. Prawa obligacyjne - w przeciwieństwie do praw bezwzględnych - są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego. Z tych względów, zdaniem Sądu brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę ustaleń planu mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy i w czasie jej obowiązywania). Skarżący są jedynie najemcami budynku objętego ustaleniami kwestionowanej uchwały, a zatem nie są legitymowani do jej zaskarżenia. Posiadanie nieruchomości na podstawie umowy najmu nie rodzi po stronie skarżącej interesu prawnego. Interes najemcy należy zakwalifikować wyłącznie jako interes faktyczny. Nie znajduje on bowiem podstawy w przepisie prawa materialnego, a jego źródłem jest stosunek obligacyjny (umowa najmu). Nie jest to zatem interes własny i indywidualny, albowiem opiera się na sytuacji prawnej innego podmiotu – właściciela nieruchomości. Prawa obligacyjne są bowiem skuteczne jedynie pomiędzy stronami danego stosunku prawnego w przeciwieństwie do praw bezwzględnych. Z tych względów brak jest podstaw do przyjęcia, że sądową kontrolę mogłyby uruchamiać interesy osób, którym prawa do nieruchomości przysługują w ograniczonym zakresie i w określonym czasie (na podstawie umowy najmu). Najemca ma jedynie interes faktyczny, który nie może stanowić podstawy do zaskarżenia uchwały. Skoro skarżona uchwała nie narusza interesu prawnego ani uprawnienia skarżących, to stosownie do treści art. 58 § 1 pkt 5 P.p.s.a., sąd obowiązany był skargę odrzucić. O zwrocie wpisu orzeczono na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 P.p.s.a.