II OSK 805/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Marzenna Linska - Wawrzon po rozpoznaniu w dniu 4 kwietnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.H. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 13 listopada 2018 r. sygn. akt II SA/Wr 292/18 odrzucającego skargę R.H. na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 31 stycznia 2017 r., nr XXXIII/186/2017 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Krośnice w części obrębu [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną. Postanowieniem z 13 listopada 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 292/18 Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm. dalej – p.p.s.a.) odrzucił skargę R.H. na uchwałę Rady Gminy Krośnice z dnia 31 stycznia 2017 r. w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na obszarze gminy Krośnice w części obrębu [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, iż pełnomocnik reprezentujący małżonków H. wniósł do organu wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego poprzez stwierdzenie nieważności uchwał z 2010 r. i 2017 r. dotyczących miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Uzasadniając interes prawny skarżącego wskazano, że jest to posiadacz działki nr [...] oraz współwłaściciel działki nr [...], położonych na obszarze planu miejscowego. W wezwaniu zarzucono brak indywidualnego rozstrzygnięcia przez organ uwagi złożonej przez żonę skarżącego i pominięcie przez organ posiadania przez żonę skarżącego pozwolenia na budowę oraz istnienia zabudowy na działce nr [...], która w części została objęta liniami rozgraniczającymi drogi publicznej. Do wezwania dołączono kserokopię umowy dzierżawy bez adnotacji urzędowych zawartą w dniu 1.09.2009 r., na mocy której wydzierżawiający właściciel działki nr [...] (żona skarżącego) oddaje jej część w dzierżawę na rzecz skarżącego. Dołączono ponadto odpis z księgi wieczystej dla działki nr [...] nabytej w 2015 r. przez małżonków H. Następnie w skardze do sądu administracyjnego na obie uchwały (sprawy sądowe rozdzielono) opisano naruszenia uchwałą prawa przedmiotowego, natomiast nie podano źródeł przysługiwania skarżącemu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały oraz przyczyn naruszenia tego interesu. W odpowiedzi na wezwanie do usunięcia naruszenia interesu prawnego oraz odpowiedzi na skargę organ nie zaprzeczył prawdziwości dokumentu prywatnego – umowy dzierżawy w zakresie faktu i daty jej zawarcia. W uzasadnieniu postanowienia Sąd Wojewódzki zaznaczył, że legitymację do wniesienia skargi na podstawie art. 101 u.s.g. ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Interes prawny (uprawnienie) to wartość chroniona głównie przepisami prawa materialnego. Jest to więc przyznana przez prawo materialne ochrona konkretnego, dającego się obiektywnie stwierdzić, aktualnego interesu. Interes prawny to bezpośrednio chronione przez prawo materialne uprawnienia, co odróżnia go od interesu faktycznego, kiedy działania organu nie są obojętne dla danego podmiotu, któremu jednak nie przysługuje ochrona prawna. Skutkiem procesowym braku naruszenia interesu prawnego skarżącego jest zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. odrzucenie skargi na uchwałę rady gminy. Uchwała powinna zatem rozstrzygać o określonym elemencie sytuacji materialnoprawnej, czyli zawierać element regulacyjny, zobowiązujący, zakazujący lub dozwalający, który oddziaływuje na interes prawny skarżącego. W ocenie Sądu w skardze nie wskazano na podstawę prawną interesu prawnego, mającego przysługiwać skarżącemu w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały i nadal istniejącego, naruszonego przez uchwałę. Można domyślać się, że źródłem interesu prawnego skarżącego mogłaby być teoretycznie umowa dzierżawy. Jednak co do zasady dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego, poza szczególnymi przypadkami, co w nin. sprawie nie zachodzi. Po uchybieniu terminu do wniesienia skargi przez właścicielkę gruntu, dobrany został jako podmiot mający legitymację skargową jej mąż, któremu powierzono rolę dzierżawcy działki od właścicielki. Zaskarżona została uchwała z uwagi na jej wpływ na prawo własności konkretnej działki. Nie daje skarżącemu legitymacji skargowej jego twierdzenie, że plan miejscowy odnosi się ponadto do działki stanowiącej jego własność, skoro z okoliczności tej nie wywodzi przysługiwania mu i naruszenia interesu prawnego. Z tych względów orzeczono o odrzuceniu skargi. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł R. H., zaskarżając postanowienie w całości i zarzucając mu naruszenie prawa procesowego tj. art. 101 ustawy o samorządzie gminnym (dalej u.s.g.) poprzez jego błędną wykładnię wskutek przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje legitymacja do wniesienia skargi do sądu z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego, gdyż nie wskazał on podstawy prawnej tegoż interesu, zaś dzierżawca - nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego, wywodzącego się z prawa cywilnego, podczas gdy prawidłowo wykładnia ww. przepisu prowadzi do wniosku, iż niewątpliwie skarżący jako dzierżawca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały Rady Gminy, gdyż wspomniany przepis nie nakłada na niego obowiązku wskazania konkretnych przepisów prawa materialnego, które organ naruszył wydając zaskarżoną uchwałę, lecz jedynie obowiązek wykazania istnienia związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą, co też skarżący uczynił (przedkładając protest małżonki G. H. z 23.02.2010 r. oraz opinię urbanistyczną dotyczącą skutków uchwalenia planu przez Radę Gminy); zaś interes prawny skarżącego wywodzić należy z normy prawa materialnego należącej do każdej gałęzi prawa, nie tylko prawa administracyjnego, a zatem nie można przyjąć jakoby skarżący jako dzierżawca takowego nie posiadał, organ uchwałą naruszył bowiem jego interes, tj. uprawnienie do używania przedmiotu dzierżawy, jak również uprawnienie właścicielskie jako współwłaściciela działki [...], a co za tym idzie niewątpliwie posiada on legitymację do wniesienia skargi. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę wyłącznie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skargę kasacyjną należało rozpoznać w granicach przytoczonych w niej podstaw. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznawał złożoną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym korzystając z uprawnień wynikających z art. 182 § 1 P.p.s.a., który stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Niewątpliwie postanowienie o odrzuceniu skargi zalicza się do postanowień kończących postępowanie w sprawie. W tym kontekście wniosek o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie zawarty w skardze kasacyjnej nie odniósł zamierzonego skutku. Wskazać należy, że w pierwszej kolejności Wojewódzki Sąd Administracyjny miał obowiązek zbadać dopuszczalność skargi, ustalając, czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim przepisem szczególnym, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., jest art. 101 ust. 1 u.s.g. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W orzecznictwie utrwalone jest stanowisko, że prawo do zaskarżenia uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wskażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. W przypadku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zasadniczo podmiotami legitymowanymi do jego zaskarżenia są właściciele nieruchomości położonych na terenie objętym planem. Wynika to z istoty planu miejscowego, określonej w art. 6 u.p.z.p. stanowiącym, że ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 u.p.z.p., ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Przyjmowane więc w planie ustalenia co do przeznaczenia i warunków zabudowy konkretnych nieruchomości oraz sposobu zagospodarowania określonego terenu pozostają w bezpośrednim związku z uprawnieniami i obowiązkami właścicieli nieruchomości, chronionymi przepisem art. 140 kc, ale też unormowaniami art. 1 ust. 2 pkt 7 i art. 6 ust. 2 u.p.z.p. (por. wyroki NSA z dnia 14 września 2012 II OSK 1541/12, 23 stycznia 2013 II OSK 2369/12, 5 maja 2014 II OSK 117/13, 23 sierpnia 2016 II OSK 1719/16, 26 października 2016 II OSK 137/15, II OSK 743/15 z 12 grudnia 2016). Przepisy te stanowią zatem źródło interesu prawnego tych podmiotów w zaskarżeniu uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. W niniejszej sprawie skarżący swoją legitymację procesową wiązał z tym, że przedmiotowa uchwała naruszyła jego interes prawny wynikający z umowy dzierżawy działki [...], objętej planem miejscowym. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że interesu prawnego we wniesieniu skargi na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nie mają zasadniczo podmioty, którym przysługuje wyłącznie prawo o charakterze obligacyjnym do nieruchomości objętej planem np. dzierżawcy nieruchomości (por. wyroki NSA z dnia: 28.09.2006 r. II OSK 936/06; 10.03.2008 r. II OSK 1468/07; 26.09.2008 r. II OSK 312/08), najemcy lokali (por. wyrok NSA z dnia 1.12.2009 r. II OSK 1436/09; wyrok NSA z dnia 23.01.2013 r. II OSK 2369/12) czy też podmioty użytkujące budynek znajdujący się na terenie objętym planem na podstawie umowy użyczenia (por. wyrok NSA z dnia 1.04.2009 r. II OSK 1475/08). Prawo o charakterze zobowiązaniowym do nieruchomości nie wynika wprost z przepisu prawa materialnego, lecz jego treść jest przede wszystkim kształtowana przez postanowienia umowy cywilnoprawnej. Ustalenia planu miejscowego mogą mieć jedynie pośredni wpływ na sytuację prawną podmiotów, którym przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości poprzez takie ograniczenie sposobu korzystania przez właściciela z jego prawa własności do nieruchomości, że niemożliwe lub utrudnione stanie się wywiązanie przez niego z umowy cywilnoprawnej uprawniającej inny podmiot do korzystania z nieruchomości lub pobierania z niej pożytków. Podmioty te mogą mieć więc interes w kwestionowaniu ustaleń planu przed sądem administracyjnym, lecz nie będzie to interes prawem chroniony, lecz interes faktyczny. Istotnym argumentem przemawiającym za przyjęciem wskazanego poglądu jest również to, że niejednokrotnie interes podmiotu, któremu przysługuje prawo obligacyjne do nieruchomości jest sprzeczny z interesem jej właściciela (por. postanowienie NSA z dnia 13.01.2017 r. II OSK 2882/16). W niniejszej sprawie Sąd Wojewódzki zasadnie przyjął, iż dzierżawca nie ma własnego, bezpośredniego interesu prawnego wywodzącego się z mocy prawa cywilnego. Przysługuje mu wyłącznie prawo obligacyjne do działki nr [...]. Oznacza to, że interes skarżącego w kwestionowaniu zapisów planu miejscowego wynika wyłącznie z umowy dzierżawy i jest jedynie interesem faktycznym, którego posiadanie nie legitymuje do zaskarżenia uchwały w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego do sądu administracyjnego. Z tych względów za bezzasadny należało uznać zarzut kasacyjny co do naruszenia art. 101 ust. 1 u.s.g. Wbrew argumentacji przedstawionej przez autora skargi kasacyjnej dla oceny legitymacji skarżącego nie ma znaczenia fakt, iż skarżący jest współwłaścicielem działki nr [...] (co wynika z wypisu z księgi wieczystej znajdującego się w aktach administracyjnych) ponieważ, przedmiotowy plan miejscowy zaskarżono jedynie w zakresie działki [...] obręb [...], a więc dzierżawionej przez skarżącego. Skarżący nie przedstawił w sprawie żadnych okoliczności wskazujących na naruszenie jego interesu prawnego w związku z ustaleniami planu miejscowego w zakresie działki nr [...]. W skardze zakwestionowano postanowienia planu wprowadzające ograniczenia związane z przeznaczeniem części działki nr [...] pod drogę publiczną. Wskazywano, że takie przeznaczenie tej działki koliduje z zamierzeniami inwestycyjnymi właścicielki oraz skarżącego, jako dzierżawcy. W takim stanie sprawy zasadnie Sąd Wojewódzki przyjął, że skarżący nie ma legitymacji do zaskarżenia przedmiotowej uchwały na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., co w konsekwencji warunkowało odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna, jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu zgodnie z art. 184 p.p.s.a.