VI SA/Wa 2210/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Danuta Szydłowska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Jakub Linkowski Sędzia WSA Agnieszka Łąpieś - Rosińska Protokolant st. sekr. sąd. Karolina Pilecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 marca 2017 r. sprawy ze skargi R. S. na decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] sierpnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy nadania specjalizacji techniczno-budowlanej oddala skargę Zaskarżoną decyzją z dnia [...] sierpnia 2016 r. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa w związku z art. 127 § 1 kpa oraz w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architektów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2014 r. Nr 1946 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania R. S. utrzymała w mocy decyzję Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa z dnia [...] maja 2016 r. odmawiającą nadania specjalizacji techniczno-budowlanej w zakresie śródlądowych budowli hydrotechnicznych do kierowania robotami budowlanymi w ramach uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej hydrotechnicznej. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że wnioskiem z dnia 19 lutego 2016 r. R. S. wystąpił do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Inżynierów Budownictwa o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej śródlądowe budowle hydrotechniczne. Do wniosku dołączył decyzję z dnia [...] grudnia 2009 r. o nadaniu uprawnień budowlanych bez ograniczeń w specjalności konstrukcyjno-budowlanej oraz oświadczenie potwierdzające odbycie praktyki. Przedmiotowy wniosek został złożony w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 r. poz. 1278). Jak stanowi § 16 tego rozporządzenia, "Wykaz specjalizacji techniczno- budowlanych wyodrębnionych w specjalnościach budowlanych określa załącznik nr 4 do rozporządzenia. Ponadto w myśl § 17 powołanego rozporządzenia, osoba ubiegającego się o uzyskanie specjalizacji techniczno-budowlanej potwierdza: 1) posiadanie uprawnień budowlanych bez ograniczeń w odpowiedniej specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację, 2) odbycie po uzyskaniu uprawnień budowlanych, pięcioletniej praktyki w zawodzie w ramach posiadanych uprawnień budowlanych, o których mowa w pkt 1 w zakresie specjalizacji, o którą się ubiega, przy sporządzaniu projektów, w przypadku specjalizacji do projektowania lub na budowie, w przypadku specjalizacji do kierowania robotami budowlanymi. Zgodnie z treścią załącznika nr 4 do rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono następujące specjalizacje techniczno- budowlane: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Zatem w ramach specjalności konstrukcyjno - budowlanej nie wyodrębniono specjalizacji techniczno - budowlanej "śródlądowe budowle hydrotechniczne". Specjalizacja ta została natomiast wyodrębniona w ramach specjalności hydrotechnicznej. Organ wskazał, że zainteresowany uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 r. poz. 1278). W dacie nadania uprawnień obowiązywało rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 ze zm.). Zgodnie z treścią załącznika nr 2 do tego rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno- budowlaną "budowle hydrotechniczne". Organ stwierdził, że w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 r. poz. 1278) brak jest przepisów przejściowych. Podniósł, że bezpośrednie zastosowanie do wniosku strony przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowiłoby oczywiste, a przez to rażące naruszenie § 16 i 17 w/w rozporządzenia. Organ wskazał, że brzmienie art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych (Dz. U. z 2014 r. poz. 768) nie może uzasadniać stosowania do wniosku strony przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie albowiem powyższym przepisem rozstrzygnięto jedynie kwestie ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych. Wyjaśnił, że zachowanie w mocy uprawnień nadanych na podstawie przepisów uchylanych oraz kwestia zakresu stosowania nowych przepisów do takich uprawnień, względnie określenie przepisów właściwych do rozpoznania tzw. spraw w toku, stanową odrębną od siebie materię, która powinna być uregulowana w przepisach przejściowych. Zagadnienia te reguluje w sposób szczegółowy § 30 ust. 2 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. z 2016 r. poz. 283). Ustawodawca uregulował w art. 22 ust. 3 ustawy z dnia z dnia 9 maja 2014 r. zagadnienia, o których mowa w § 30 ust. 2 pkt 3 zasad techniki prawodawczej, nie uregulował zaś zagadnień określonych w § 30 ust. 2 pkt 1 i 4. W ocenie organu z treści art. 22 ust. 3 w/w ustawy nie da się wyprowadzić reguły, że do wniosku strony o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej w uprawnieniach budowlanych nadanych pod rządami dotychczasowych przepisów będzie miało zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Art. 22 ust. 3 nakazuje stosować do oceny zakresu uprawnień przepisy dotychczasowe, a pojęcie specjalności inżynieryjnej hydrologicznej na gruncie tych przepisów w ogóle nie występuje. Organ wywodził, że zastosowanie nieobowiązującego już rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowiłoby naruszenie art. 7 oraz przepisów rozdziału III Konstytucji RP, W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, R. S. wniósł o .uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego tj.  -art. 22 pkt. 3 ustawy o Ułatwieniu Dostępu do Wykonywania Niektórych Zawodów Regulowanych z dnia 9 maja 2014 r. (Dz.U. z 2014 r. Poz. 768) w zw. z przepisem art. 14 pkt. 1 ust. 2) Ustawy Prawo Budowlane z dnia 17 sierpnia 2006 r. (Dz.U. Nr 156, poz. 1118) w zw. Z § 17 pkt. 1 ust. 1) i 2) Rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa w sprawie Samodzielnych Funkcji Technicznych w Budownictwie z dnia 28 kwietnia 2006 r. (Dz.U. Nr 83, poz. 578) w przedmiocie odmowy uznania uprawnień przysługujących skarżącemu z mocy Ustawy Deregulacyjnej, a także w ograniczeniu należnych i nabytych przez skarżacego uprawnień, gdyż organ II instancji, powinien był uznać uprawnienia skarżącego, które przysługiwały mu z tytułu uprawnień wcześniej nabytych, a ponadto organ II Instancji powinien skarżącemu przyznać przysługujące prawo do uzyskania specjalizacji w zakresie specjalności, jak i nadać przedmiotową specjalizację; -art. 22 pkt. 3 Ustawy Deregulacyjnej w zw. z art. 14 pkt. 1 ust. 3) lit. d) Ustawy Prawo Budowlane w zw. Z § 13 pkt. 10 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju w sprawie Samodzielnych Funkcji Technicznych w Budownictwie z dnia 11 września 2014 r. (Dz.U. z 2014r. poz. 1278) w przedmiocie ogranicznia uprawnień skarżącego tj. nieuznania, iż uzyskania przez skarżącego w poprzednim stanie prawnym specjalność konstrukcyjno-budowlana uprawnia oskarżonego do korzystania z praw w niniejszym stanie prawym ograniczonych dla specjalności inżynieryjno-hydrotechnicznej, gdyż organ II Instancji w niniejszej sprawie powinien był uznać nabycie przez skarżącego specjalności inżynieryjno-hydrotechnicznej z urzędu, jako zawierającej się w uprzednim stanie prawnym w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej; - § 22 ust. 2) Nowego Rozporządzenia w przedmiocie nieuwzględnienia wymienionego przepisu i uznania go za nie mający znaczenia dla sprawy, a z którego wynikają istotne prawa skarżącego, gdyż zgodnie z zasadami a minori ad maius organ II Instancji, powinien był zastosować uznany przepis jako zawierający w sobie normy korzystne dla skarżącego i należne skarżącemu, a pojęcie uprawnienia w ramach specjalności interpretować również jako odnoszące się do specjalizacji w ramach specjalności. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął i szczegółowo uzasadnił podniesione zarzuty. W odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymując swoją dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżone decyzje zostały wydane zgodnie z prawem. Poza sporem pozostaje, że wniosek o nadanie specjalizacji techniczno-budowlanej śródlądowe budowle hydrotechniczne skarżący złożył w okresie obowiązywania rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U z 2014 r. poz. 1278). Jak wynika z § 16 i § 17 w/w rozporządzenia możliwość nadania specjalizacji techniczno - budowlanej uzależniona jest od wyodrębnienia jej w załączniku nr 4 do rozporządzenia w ramach określonej specjalności budowlanej. Ponadto osoba ubiegająca się o nadanie specjalizacji musi legitymować się uprawnieniami budowlanymi bez ograniczeń w specjalności, w której wyodrębniono daną specjalizację. W załączniku nr 4 do rozporządzenia, w ramach specjalności konstrukcyjno-budowlanej wyodrębniono takie specjalizacje techniczno- budowlane jak: geotechnika, obiekty budowlane budownictwa ogólnego, obiekty budowlane budownictwa przemysłowego, obiekty budowlane na terenach wpływów górniczych, budowle wysokościowe, rusztowania i deskowanie wielofunkcyjne. Natomiast specjalizacja techniczno – budowlana "śródlądowe budowle hydrotechniczne" wyodrębniona została w ramach specjalności hydrotechnicznej. Skarżący uzyskał uprawnienia budowlane w specjalności konstrukcyjno-budowlanej przed wejściem w życie w/w rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju. W obowiązującym wówczas rozporządzenie Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2006 r. Nr 83, poz. 578 z późn. zm.) w załączniku nr 2 w ramach specjalności konstrukcyjno- budowlanej wyodrębniono specjalizację techniczno-budowlaną "budowle hydrotechniczne". W aktualnie obowiązującym rozporządzeniu brak jest przepisów przejściowych. W konsekwencji z dniem derogacji uprzednio obowiązującego rozporządzenia, wobec braku przepisów przejściowych, nie stanowi ono prawa obowiązującego i nie może być podstawą rozstrzygnięć organów administracji publicznej. Sąd w składzie orzekającym podziela stanowisko organu, że zastosowanie do wniosku skarżącego przepisów rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie stanowiłoby naruszenie § 16 i 17 obecnie obowiązującego, w/w rozporządzenia. Jak stanowi art. 22 ust. 3 ustawy z dnia 9 maja 2014 r. o ułatwieniu dostępu do wykonywania niektórych zawodów regulowanych, uprawnienia budowlane uzyskane przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy zachowują ważność w zakresie wynikającym z przepisów przejściowych. Cytowany artykuł nie daje podstaw do nadawania po dniu wejścia w życie w/w ustawy nowych uprawnień na podstawie przepisów dotychczasowych, gdyż dotyczy on jedynie kwestii ważności i zakresu decyzji administracyjnych o nadaniu uprawnień budowlanych wydanych przed dniem wejścia w życie w/w ustawy. Ponadto nakazuje on stosować do oceny zakresu uprawnień przepisy dotychczasowe, przy czym należy zauważyć, że rozporządzenie Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. takim przepisem nie jest, a pojęcie specjalności inżynieryjnej hydrologicznej na gruncie tych przepisów nie występuje. Skoro zaś ustawa - Prawo budowlane posługuje się pojęciem specjalności konstrukcyjno- budowlanej i specjalności inżynieryjnej hydrologicznej, to uzasadniony jest wniosek organu, że specjalności te nie są tożsame. Na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. Sąd oddalił wniosek skarżącego o przeprowadzenie dowodów wskazanych w skardze. Sąd administracyjny, co do zasady, nie przeprowadza postępowania dowodowego, albowiem kontrolę legalności decyzji administracyjnej opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżone rozstrzygnięcie (art. 133 § 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wyjątek od tej zasady zawiera art. 106 § 3 p.p.s.a. jednakże nie służy on do zwalczania ustaleń faktycznych, z którymi strona się nie zgadza (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 października 2004 r. FSK1186/04 nie publ.). Należy zwrócić uwagę, iż postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami postępowania administracyjnego i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego rozstrzygnięcia. Oznacza to, że sąd w istocie nie może dokonywać ustaleń, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy załatwionej zaskarżoną decyzją. Należy zauważyć, iż przeprowadzenie dowodu z dokumentu jest niezbędne, jeżeli bez tego dokumentu nie jest możliwe rozstrzygnięcie istniejących w sprawie wątpliwości. Podkreślić zatem należy, że zakres kognicji sądu administracyjnego jest ograniczony do kontroli legalności zaskarżonego aktu i wyłącza możliwość czynienia przez ten sąd ustaleń faktycznych, które mogłyby służyć merytorycznemu rozstrzygnięciu sprawy. Celem postępowania sądowoadministracyjnego nie jest bowiem ponownie ustalenie stanu faktycznego sprawy administracyjnej (zob. NSA w wyroku z 6 października 2005 r. sygn. akt II GSK 164/05), lecz zbadanie, czy ustalenia dokonane przez organy administracyjne, których akty zostały zaskarżone, odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z 23 stycznia 2007 r. II FSK 72/06). Reasumując Sąd stwierdza, że nie doszło w sprawie do takiego naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, jak również nie doszło do naruszenia prawa materialnego. Krajowa Komisja Kwalifikacyjna w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób obszerny wyjaśniła podstawę prawną rozstrzygnięcia. Sąd w całości zgadza się z przeprowadzoną przez organ wykładnią przepisów prawa, które miały zastosowanie w sprawie. Należy przy tym podkreślić, iż wyłączona jest możliwość stosowania uznania administracyjnego przez organ a Sąd orzekając w niniejszej w ramach swej kognicji może kontrolować zaskarżoną decyzję administracyjną jedynie z punktu widzenia jej zgodności z prawem (legalności). Nie może natomiast dokonywać kontroli zaskarżonego aktu pod względem jego słuszności, czy też celowości, jak również nie może rozpatrywać sprawy kierując się zasadami współżycia społecznego. Zasady współżycia społecznego mają zastosowanie w prawie administracyjnym jedynie wówczas gdy znajdują odzwierciedlenie w przepisach prawa materialnego. Ani organy, ani Sąd nie mają instrumentów do zmiany prawa. Sąd kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie może także dokonywać oceny obowiązującego porządku prawnego, gdyż stanowiłoby to niedopuszczalne wykroczenie poza meritum sprawy. Wobec niezasadności zarzutów skargi oraz niestwierdzenia przez Sąd z urzędu tego rodzaju uchybień, które mogłyby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia, które sąd ma obowiązek badać z urzędu - skargę należało oddalić. Mając powyższe na uwadze, Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.