II OSK 2637/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej Sejmiku Województwa [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 405/17 w sprawie ze skargi Forum Związków Zawodowych w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. [...] w [...] z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem [...] w [...] 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Województwa [...] na rzecz Forum Związków Zawodowych w [...] kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem kosztów postępowania kasacyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 22 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 405/17, po rozpoznaniu skargi Forum Związków Zawodowych w [...] na uchwałę Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. [...] w [...] z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolonym w [...], w punkcie I. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały, a w punkcie II. zasądził od Sejmiku Województwa [...] na rzecz strony skarżącej Forum Związków Zawodowych w [...] kwotę 780 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Sejmik Województwa [...]. W pierwszej kolejności, na podstawie art. 183 § 2 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", autor skargi kasacyjnej zarzucił, że w niniejszej sprawie zachodzi nieważność postępowania z uwagi na wydanie wyroku uwzględniającego skargę z dnia 6 marca 2017 r. w sytuacji, gdy pełnomocnik Forum Związków Zawodowych w [...] nie był należycie umocowany do jego reprezentacji. W przypadku uznania, że w sprawie nie zachodzi nieważność postępowania, niniejszemu orzeczeniu zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 90 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 486) – dalej: "ustawa o samorządzie województwa", poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polegające na pominięciu faktu przedwczesnego wystąpienia przez Forum Związków Zawodowych z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, jeszcze przed wejściem w życie zaskarżonej uchwały; 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r. o działalności leczniczej (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1638) - dalej: "ustawa o działalności leczniczej", poprzez błędną wykładnię przepisów polegającą na uznaniu, że zaskarżona uchwała Sejmiku Województwa [...] o połączeniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem o charakterze wewnętrznym; 3) naruszenie prawa procesowego, tj. art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez stwierdzenie nieważności ww. uchwały, mimo, że w sprawie niniejszej nie wystąpiło istotne naruszenie prawa, względnie, poprzez ogólne stwierdzenie nieważności uchwały, podczas gdy, stwierdzenie to mogło dotyczyć jedynie jej części (§ 6 uchwały). W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o: - stwierdzenie nieważności postępowania ze względu na nienależyte umocowanie pełnomocnika strony przeciwnej, albo - uchylenie niniejszego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie do ponownego rozpoznania, ewentualnie: - zmianę wyroku poprzez stwierdzenie wydania zaskarżonej uchwały z naruszeniem prawa. Ponadto wniesiono o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Uzasadniając zarzut stwierdzenia nieważności postępowania autor skargi kasacyjnej podniósł, że w dacie złożenia skargi pełnomocnik Forum Związków Zawodowych w [...] legitymował się pełnomocnictwem udzielonym stosowną uchwałą zarządu, ale z pełnomocnictwem ograniczonym tylko i wyłącznie do niektórych czynności w postępowaniu, a mianowicie do reprezentowania na rozprawie. Dopiero w dniu 28 kwietnia 2017 r. pełnomocnik na wezwanie Sądu przedłożył pełnomocnictwo z zakresem ogólnym, co musi być potraktowane, że w dacie składania skargi pełnomocnik nie miał legitymacji do jej złożenia. W dalszej części skargi kasacyjnej wskazano, że zaskarżona uchwała została opublikowana w Dzienniku Urzędowym Województwa [...] w dniu [...] grudnia 2016 r., ale weszła w życie dopiero w dniu 5 stycznia 2017 r. Natomiast wystosowane przez Forum Związków Zawodowych wezwanie do usunięcia naruszenia prawa dotyczące powyższej uchwały sporządzone zostało w dniu 3 stycznia 2017 r., nadane dnia 4 stycznia 2017 r., a doręczone do strony skarżącej w dniu 9 stycznia 2017 r. Z uwagi na powyższe, zdaniem autora skargi kasacyjnej należy stwierdzić, że wezwanie do usunięcia naruszenia prawa zostało sporządzone oraz nadane przedwcześnie, tzn. zanim przedmiotowa uchwała weszła w życie. Dalej autor skargi kasacyjnej przytoczył szereg argumentów, które jego zdaniem powodują, że zaskarżona uchwała nie jest aktem prawa miejscowego, a powrót do stanu prawnego sprzed połączenia szpitali stanowiłby istotne zagrożenie powstania znacznej szkody majątkowej jednego, jak i drugiego zakładu, a w konsekwencji realne zachwianie zakresu i jakości świadczonych usług zdrowotnych, głównie ze względu na zahamowanie dostaw środków medycznych dla podmiotu przejętego, w razie jego ponownego usamodzielnienia. Zatem w celu ratowania jednego ze szpitali poprzez przywrócenie zgodności z prawem osiągnie się odwrotny skutek polegający na możliwości doprowadzenia do likwidacji w zaistniałej sytuacji obu podmiotów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Forum Związków Zawodowych w [...] wniosło o jej oddalenie w całości i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Forum podtrzymało stanowisko i argumentację zawartą w uzasadnieniu wyroku. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie sądowoadministracyjne w przedmiotowej sprawie zostało wszczęte po dniu 15 sierpnia 2015 r., a zatem do uzasadnienia wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego znajduje zastosowanie przepis art. 193 zd. 2 P.p.s.a. Zgodnie z nim uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Powołany przepis stanowi lex specialis wobec art. 141 § 4 P.p.s.a. i jednoznacznie określa zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok w przypadku, gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zd. pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia, więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Stan faktyczny i prawny sprawy rozstrzygniętej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny przedstawiony został w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny ocenił zarzuty postawione wobec zaskarżonego wyroku, uwzględniwszy, że rozpoznaniu podlega sprawa w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 P.p.s.a.). W okolicznościach niniejszej sprawy w pierwszej kolejności należało rozważyć, podniesiony zarzut nieważności postępowania wskazany w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. Autor skargi kasacyjnej stoi na stanowisku, że w dacie złożenia skargi pełnomocnik Forum Związków Zawodowych w [...] wprawdzie legitymował się pełnomocnictwem udzielonym stosowną uchwałą zarządu, ale ograniczało się ono tylko i wyłącznie do niektórych czynności w postępowaniu, a mianowicie do reprezentowania mocodawcy na rozprawie. Dopiero w dniu 28 kwietnia 2017 r. pełnomocnik, na wezwanie Sądu, przedłożył pełnomocnictwo z zakresem ogólnym, co musi być potraktowane, że w dacie składania skargi pełnomocnik nie miał legitymacji do jej złożenia. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej wymienione w art. 183 § 2 pkt 2 P.p.s.a. przyczyny nieważności postępowania, w niniejszej sprawie nie mają miejsca. Należy uznać, że działający w imieniu Forum Związków Zawodowych pełnomocnik był należycie umocowany, co zostało potwierdzone poprzez złożenie, na wezwanie Sądu Wojewódzkiego, dokumentu pełnomocnictwa, udzielonego przez osoby, które zgodnie ze Statutem Forum Związków Zawodowych były upoważnione do reprezentowania Forum Związków Zawodowych. Zgodnie z treścią przedmiotowego dokumentu pełnomocnictwa zakres umocowania pełnomocnika rozciąga się począwszy od wniesienia skargi na uchwałę nr [...] Sejmiku Województwa [...] z dnia [...] listopada 2016 r. w sprawie połączenia Specjalistycznego Szpitala im. [...] w [...] z Samodzielnym Publicznym Wojewódzkim Szpitalem Zespolony w [...] i reprezentowania w postępowaniach ze skargi przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie oraz do reprezentowania, w tej sprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym. Wskazać trzeba, że kwestia reprezentacji osób prawnych w postępowaniu sądowoadministracyjnym uregulowana została w art. 28 i art. 29 P.p.s.a. Zgodnie z art. 28 § 1 P.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W myśl art. 29 P.p.s.a. przedstawiciel ustawowy lub organ albo osoby, o których mowa w art. 28, mają obowiązek wykazać swoje umocowanie dokumentem przy pierwszej czynności w postępowaniu. Na tle powyższych uregulowań w orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest pogląd, że brak dokumentu stwierdzającego umocowanie do reprezentacji strony, o którym mowa w art. 29 P.p.s.a., stanowi brak formalny, którego usunięcie w trybie art. 49 § 1 P.p.s.a., polega na przedstawieniu prawidłowego pełnomocnictwa. Niewykonanie w terminie nałożonego przez sąd obowiązku przedstawienia powyższego dokumentu, powoduje odrzucenie skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. (por. postanowienie NSA z dnia 6 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GZ 19/05, LEX nr 424781; wyrok NSA z 22 dnia kwietnia 2005 r. sygn. akt FSK 1675/04, LEX nr 154837). Wskazać należy, że stosownie do art. 49 § 1 P.p.s.a., jeżeli pismo strony nie może otrzymać prawidłowego biegu wskutek niezachowania warunków formalnych, przewodniczący wzywa stronę o jego uzupełnienie lub poprawienie w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia pisma bez rozpoznania, chyba że ustawa stanowi inaczej. Z kolei art. 58 § 1 pkt 3 P.p.s.a. stanowi, że skutkiem nie uzupełnienia braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, jest jej odrzucenie. W przedmiotowej sprawie do skargi pierwotnie została dołączona jedynie uchwała Prezydium Forum Związków Zawodowych, z treści której nie wynikało, aby wymieniony w niej radca prawny upoważniony został do reprezentowania skarżącego w postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z tym Sąd Wojewódzki prawidłowo uznał, na podstawie, art. 49 § 1 P.p.s.a., że skarga zawiera brak formalny i wezwał do jego uzupełnienia, w terminie 7 dni, przez złożenie pełnomocnictwa procesowego do działania w imieniu skarżącego przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Szczecinie lub przed sądami administracyjnymi - pod rygorem odrzucenia skargi. W wykonaniu tego zobowiązania złożone zostało pełnomocnictwo o treści wskazanej wyżej. W związku z tym brak formalny skargi został usunięty, a fakt udzielenia pełnomocnictwa w koniecznym zakresie potwierdzony na piśmie. W tym stanie rzeczy nie można przyjąć, że w przedmiotowej sprawie zachodzi nieważność postępowania, z uwagi na brak należytego umocowania pełnomocnika Forum Związków Zawodowych. Skarżący kasacyjnie podnosi zarzut naruszenia art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, poprzez niedostrzeżenie, że Forum ZZ wystąpiło przedwcześnie do Sejmiku, z wezwaniem do usunięcia naruszeń prawa, tj. jeszcze przed wejściem w życie uchwały Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2016 r. W świetle analizy materiału aktowego, zarzutu tego nie można jednak podzielić. Wezwanie do usunięcia naruszenia prawa trafiło do Sejmiku w dniu 9 stycznia 2017 r., czyli już po dniu wejścia w życie przedmiotowej uchwały. Co istotne także, uchwała z dnia [...] lutego 2017 r. Nr [...] Sejmiku Województwa [...] w sprawie odmowy uwzględnienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa, odnosiła się do stanu prawnego po wejściu w życie zaskarżonej uchwały. Wobec tego zarzut kasacji w tym zakresie nie znajduje dostatecznych podstaw. Zaznaczyć trzeba, że w myśl art. 90 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone przepisem aktu prawa miejscowego, wydanym w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu organu samorządu województwa, który wydał przepis, do usunięcie naruszenia zaskarżyć przepis do sądu administracyjnego. Zauważyć trzeba, że wezwanie do usunięcia naruszenie prawa zostało skierowane do Sejmiku przez Forum ZZ w dniu 4 stycznia 2017 r. tj. w dniu nadania pisma obejmującego to wezwanie, nie zaś, w dniu jego doręczenia. W przedmiotowej sprawie zatem, fakt podjęcia uchwały przez Sejmik Województwa [...] i jej opublikowanie, rodzi niewątpliwie, istniejącą obiektywnie sytuację prawną, w której można stwierdzić, że uprawnienie Forum ZZ do opiniowania założeń i aktów prawa, jako podmiotu należącego do kręgu organizacji związkowych określonych w art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych, zostało naruszone. Na marginesie trzeba odnotować, że instytucja uprzedniego wezwania do usunięcia naruszenia prawa została usunięta z porządku prawnego, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. 2017 r., poz. 935), zmieniającej z dniem 1 czerwca 2017 r., w tym zakresie ustawę o samorządzie województwa. Ustawodawca, w uzasadnieniu ustawy zmieniającej uznał, że ta instytucja jest dysfunkcjonalna i może w praktyce zagrażać skutecznej realizacji prawa do sądu (zob. uzasadnienie projektu ustawy o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw). Pozbawiony jest doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 pkt 1 ustawy o działalności leczniczej, poprzez błędną wykładnię polegającą na wadliwym uznaniu przez Sąd Wojewódzki, że uchwała Sejmiku Województwa [...] nr [...] z dnia [...] listopada 2017 r. o połączeniu samodzielnych publicznych zakładów opieki zdrowotnej jest aktem prawa miejscowego, a nie aktem o charakterze wewnętrznym. Należy zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że akt dotyczący połączenia szpitali stanowi prawo miejscowe. Zawiera bowiem normy generalne i abstrakcyjne, dotyczące w głównej mierze zakresu dostępności do różnego rodzaju świadczeń zdrowotnych, finansowanych ze środków publicznych, a więc dostępnych powszechnie. Adresatami uchwały są nie tylko dwa podmioty - jednostki organizacyjne podlegające połączeniu, ale również abstrakcyjna grupa podmiotów korzystających z usług zakładów opieki zdrowotnej w formie dotychczasowej, jak również uprawnionych do korzystania z tych usług publicznie dostępnych, które będą świadczone w nowej formie. Nadto o mocy prawnej zaskarżonej uchwały, jako akcie prawa miejscowego, przesadza to, że została podjęta na podstawie art. 89 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa. Przepis ten stanowi, że na podstawie tej ustawy oraz na podstawie upoważnienia udzielonego w innych ustawach i w ich granicach, sejmik województwa stanowi akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze województwa lub jego części. Należy podkreślić, że taka wykładnia jest już utrwalona w orzecznictwie sądów administracyjnych (zob. wyrok NSA: z dnia 11 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1818/12, ONSAiWSA 2013, nr 4, poz. 63 i z dnia 18 września 2012 r. sygn. akt II OSK 1848/12, dostępny [w:] CBOSA). Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 147 § 1 P.p.s.a. poprzez błędne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, mimo że w sprawie nie wystąpiło istotne naruszenie prawa, a ewentualne stwierdzenie nieważności mogło dotyczyć jedynie jej części. W ocenie składu orzekającego Naczelnego Sądu Administracyjnego stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały było oczywistą konsekwencją poczynionych prawidłowych ustaleń Sądu Wojewódzkiego, co do natury i charakteru uchwały, jako aktu prawa miejscowego oraz naruszenia prawa mającego miejsce w toku procesu jej stanowienia. Zgodnie z art. 147 § 1 P.p.s.a., uwzględnienie skargi na akt organu samorządu terytorialnego następuje w wyroku stwierdzającym nieważność aktu w całości lub w części. Przepis ten pozostaje w związku z art. 82 ust. 1 ustawy o samorządzie województwa, który stanowi, że uchwała organu samorządu województwa sprzeczna z prawem jest nieważna. Podstawę stwierdzenia nieważności uchwały stanowią takie naruszenia prawa, które mieszczą się w kategorii naruszeń istotnych, tj. w szczególności w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. Podkreślić trzeba, że za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Zgodnie z konstytucyjną zasadą praworządności, wynikającą z art. 7 Konstytucji, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że każde działanie organu władzy, w tym sejmiku województwa, musi mieć oparcie w obowiązującym prawie. Działanie na podstawie i w granicach prawa to działanie organu, który na podstawie przepisu prawa jest właściwy i którego działanie oparte jest na przepisie prawa, który daje umocowanie do jego podjęcia. O związaniu zasadą praworządności w zakresie stanowienia prawa miejscowego przez organy samorządu terytorialnego stanowi art. 94 Konstytucji, zgodnie z którym organy samorządu terytorialnego na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Zgodnie z art. 19 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych organizacja związkowa, reprezentatywna w rozumieniu ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o Radzie Dialogu Społecznego i innych instytucjach dialogu społecznego, ma prawo opiniowania założeń i projektów aktów prawnych w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych. Organy władzy i administracji rządowej oraz organy samorządu terytorialnego kierują założenia albo projekty aktów prawnych, o których mowa w ust. 1, do odpowiednich władz statutowych związku. Skoro ustawodawca przewidział udział związków zawodowych w procesie stanowienia prawa, to w przypadeku pominięcia, w opiniowaniu projektu aktu normatywnego w zakresie objętym zadaniami związków zawodowych, właściwej organizacji związkowej, tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie, musi być potraktowany, jako istotne naruszenie prawa, a więc dające podstawę do stwierdzenia nieważności uchwały. Prawidłowa pod względem prawnym uchwała musi bowiem spełniać niezbędne wymagania zarówno w aspekcie materialnym jak i formalnym. Oznacza to, że nie tylko treść uchwały powinna być zgodna z przepisami prawa, ale także tryb jej podjęcia musi odpowiadać określonym procedurom. W ramach katalogu formalnych warunków podjęcia prawidłowej uchwały, wyróżnić trzeba z pewnością konieczność przedłożenia projektu aktu prawnego do zaopiniowania właściwym podmiotom. Skoro przepisy art. 19 ustawy o związkach zawodowych przewidują taki obowiązek w stosunku do aktów określonej kategorii, to nie wykonanie takiego obowiązku jest równoznaczne z istotnym naruszeniem prawa i skutkuje stwierdzeniem nieważności regulacji (zob. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 22 czerwca 2006 r., sygn. akt IV SA/Wr 805/04, LEX nr 219829). Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 P.p.s.a.