II OSK 2333/18

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019r. skargi kasacyjnej J.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 10 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Bk 939/17 w sprawie ze skargi J.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddala skargę kasacyjną Wyrokiem z dnia 10 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Bk 939/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku (dalej jako: "sąd I instancji") oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku z dnia [...] 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia, w wyniku wznowienia postępowania, wydania decyzji z naruszeniem prawa. Powyższe orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym. Wójt Gminy T.K. decyzją z [...] 2012 r., znak: [...], ustalił M.K. i G.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego, wolno stojącego oraz garażu wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na działce nr [...], obr. N. K.. Decyzja powyższa została utrzymana w mocy decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku dnia [...] 2013 r., nr [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 12 sierpnia 2014 r., sygn. akt II SA/Bk 1201/13, oddalił skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Białymstoku dnia [...] 2013 r., a Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 września 2016 r., sygn. akt II OSK 3131/14, oddalił skargę kasacyjną od powyższego wyroku sądu I instancji. Wnioskiem z dnia [...] 2014 r. I.W. - N. i J. N. zwrócili się o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z dnia [...] 2013 r. wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017, poz. 1257, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej jako: "K.p.a."). Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Białymstoku (dalej również jako: "Kolegium" albo "Samorządowe Kolegium Odwoławcze"), postanowieniem z dnia [...] 2016 r. wznowiło postępowanie, a następnie decyzją z dnia [...]2016 r., nr [...], stwierdziło wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2013 r. z naruszeniem prawa, wskazując, że wnioskodawcy nie brali udziału w postępowaniu zakończonym skarżoną decyzją. W ocenie Kolegium decyzja z [...] 2013 r. została wysłana do wnioskodawców, jednakże nie została im doręczona z uwagi na wysłanie jej na nieaktualny adres. Wnioskiem z dnia [...]2017 r., J. N. i I. W. – N., powołując się na art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a., zażądali wznowienia postępowania administracyjnego zakończonego ostateczną decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2016 r., a więc decyzji stwierdzającej wydanie z naruszeniem prawa decyzji Kolegium z dnia [...]2013 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...]2017 r., wznowiło postępowanie, a po jego przeprowadzeniu, decyzją z dnia [...] 2017 r., nr [...], stwierdziło wydanie własnej decyzji z dnia [...]2016 r., z naruszeniem prawa. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że istotnie decyzja została skierowana na nieaktualny adres skarżących, jednak uchylenie zaskarżonej decyzji w trybie art. 151 § 1 K.p.a. nie jest możliwe z uwagi na to, iż w wyniku ponownego rozpoznania sprawy mogłaby zapaść wyłącznie decyzja o takiej samej treści. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...]2017 r. złożyli B. N., Sz. N., J. N. i I. W. – N.. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]2017 r., nr [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ opisał dotychczasowy przebieg postępowania i wyjaśnił, że nie ma wątpliwości, iż w postępowaniu Kolegium doszło do naruszenia przepisów o postępowaniu w zakresie doręczenia decyzji z [...]2016 r. Zostały one skierowane na niewłaściwy adres, a zatem choć skarżący zostali uznani za strony w postępowaniu prowadzonym przed Kolegium, to rzeczywiście nie brali w nim udziału. Zarówno bowiem postanowienie o wszczęciu postępowania, jak i decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2016 r. skierowane zostały na nieaktualny adres. Zdaniem organu II instancji uchylając decyzję z [...]2016 r. Kolegium mogło jedynie ponownie orzec jak wcześniej, czyli stwierdzić wydanie decyzji z [...]2013 r. z naruszeniem przepisów prawa, a więc wydać rozstrzygnięcie, o jakim mowa w art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. W dalszej kolejności Kolegium wskazało, że intencją skarżących jest doprowadzenie do uchylenia decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji na działce o nr [...]w N. ., natomiast już w decyzji z [...]2017 r. Kolegium szczegółowo wyjaśniło powody braku możliwości uchylenia tej decyzji. Decyzja o warunkach zabudowy została wydana bez naruszenia przepisów ustawy planistycznej. Nie jest ona decyzją uznaniową, a odmowa wydania decyzji możliwa jest jedynie wówczas, gdy niespełniony jest którykolwiek z warunków wymienionych w art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 778, ze zm., obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 ze zm.), co jednak nie miało miejsca w przedmiotowej sprawie. W opinii Kolegium na skutek wznowienia postępowania można wydać jedynie decyzję odpowiadającą swojej treści dotychczasowym decyzjom Kolegium (a co za tym idzie - również organu I instancji). Samorządowe Kolegium Odwoławcze podniosło, że decyzja o warunkach zabudowy nie może oceniać okoliczności związanych z naruszeniem stosunków wodnych, a decyzja organu I instancji, w punkcie 7.4, zawiera zobowiązanie inwestora do przestrzegania norm wynikających z ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne (tekst jedn. z. U. z 2017 r., poz. 1566). Normy te określają, że właściciel gruntu (w tym inwestor) nie może zmienić, w myśl art. 29 tej ustawy, stanu wody na gruncie ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi bowiem praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, na co wskazuje art. 63 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Ponadto zdaniem Kolegium decyzja o warunkach zabudowy nie ma związku z ewentualnym postępowaniem dotyczącym postępowania toczącego się przed Generalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w zakresie ochrony zwierząt i roślin. Potencjalne rozstrzygnięcie powyższego organu może co najwyżej mieć wpływ na wykonalność decyzji lub jej wykonanie wraz z ewentualnymi ograniczeniami wskazanymi przez organ ochrony przyrody. Tym samym nie ma podstaw do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. o co ubiegały się strony skarżące, a co zostało rozstrzygnięte odrębnym postanowieniem Kolegium. Na koniec organ wyjaśnił, że brak możliwości zakwestionowania decyzji o warunkach zabudowy wynika również z prawomocności tych rozstrzygnięć. Decyzja Wójta Gminy T. K. z dnia [...]2012 r. została bowiem utrzymana w mocy przez Kolegium, a następnie sądy administracyjne, które potwierdziły prawidłowość rozstrzygnięć administracyjnych. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku J.N.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalając skargę podniósł, że w sprawie niniejszej nie ma sporu co do ustalonego przez organy stanu faktycznego oraz wyjaśnił, że wszystkie zarzuty skargi oscylują wokół braku zawieszenia postępowania, które w ocenie sądu I instancji, nie powinno w sprawie nastąpić. Następnie sąd I instancji wskazał, że Kolegium postanowieniem z dnia [...]2017 r., odmówiło zawieszenia postępowania, wyjaśniając, że prowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania nie jest zależne od rozstrzygnięć innych organów w zakresie ochrony przyrody. Na mocy więc art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. brak jest w tym przypadku zagadnienia wstępnego, które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania. Zdaniem sądu I instancji Kolegium miało rację, gdyż złożony wniosek nie dotyczył zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Sąd I instancji zwrócił uwagę, że przedmiotem prowadzonego postępowania było wznowienie postępowania w sprawie już wcześniej rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania, ale organy uzasadniając swoje stanowisko, iż na skutek wznowienia postępowania można by było wydać jedynie decyzję odpowiadającą w swojej treści dotychczasowym decyzjom, sięgnęło dalej, a mianowicie do decyzji o warunkach zabudowy i trafnie wskazały, że podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przesłankami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wprawdzie z pkt 5 wskazanego przepisu wynika, że decyzja taka musi być zgodna z przepisami odrębnymi, a zatem także z przepisami ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 142) oraz z przepisami ustawy Prawo wodne, ale o zgodności z tymi przepisami orzekły już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1201/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3131/14. Kwestia, czy jakieś toczące się postępowanie przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie zakończy się zaliczeniem działki nr [...]do terenu zalewowego, nijak nie wpływała na możliwość zakończenia sprawy niniejszej. Rozstrzygnięcie w tamtej sprawie może mieć ewentualny wpływ na wykonalność decyzji o warunkach zabudowy, ale nie stanowi zagadnienia wstępnego dla rozpoznania sprawy niniejszej. Bez tego rozstrzygnięcia bowiem sprawa niniejsza nie tylko mogła, ale też winna być zakończona, co się zresztą stało. W kontekście zatem powyższego jako niezasadny należy więc uznać zarzut naruszenia art. 151 § 2 K.p.a. w zw. z art. 146 § 2 k.p.a. i art. 98 K.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł J. N. (dalej jako: "skarżący kasacyjnie") podnosząc zarzut naruszenia przepisów prawa procesowego mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. 98 K.p.a. w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. poprzez uznanie, że w sprawie nie wystąpiło zagadnienie wstępne, które dawałoby podstawę do zawieszenia postępowania do czasu ostatecznego i prawomocnego zakończenia postępowania administracyjnego toczącego się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie o objęcie działki [...] terenem zalewowym w sytuacji gdy w rzeczywistości wynik tego postępowania będzie miał istotny wpływ na decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy; art. 151 § 2 w zw. z art. 146 § 2 K.p.a. poprzez pominięcie, że organ przy wydawaniu decyzji na tej podstawie powinien przekonująco wykazać, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej, czego organ nie uczynił oraz art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2017 r., poz. 1566 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie i pominięcie, że przepis ten ma charakter prewencyjny, pozwalający na wydanie decyzji nakazującej właścicielowi gruntu powodującego zmiany stanu wody wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez sąd I instancji oraz o zasądzenie na rzecz organu kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. Jednocześnie zrzeczono się rozpoznania sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący kasacyjnie wskazał, że nie sposób zgodzić się z sądem I instancji, że kwestia czy jakieś postępowanie toczące się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej zakończy się zaliczeniem działki do terenu zalewowego nie wpływa na możliwość zakończenia sprawy niniejszej, gdyż w jego ocenie wynik tego postępowania będzie miał wpływ na rozstrzygnięcie w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że odmowa uchylenia decyzji, orzeczona z powołaniem się na art. 146 § 2 K.p.a., wymaga przekonującego wykazania, że w sprawie mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swojej istocie decyzji dotychczasowej. Jak podkreślił skarżący kasacyjnie, zastosowanie rozwiązania przewidzianego w art. 146 § 2 K.p.a. wchodzi w grę jedynie wtedy, gdy wszystkie okoliczności sprawy ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego przemawiają za tym, że nie ma żadnych podstaw do wydania innej decyzji niż dotychczasowa. W dalszej części skargi kasacyjnej skarżący odwołując się do treści art. 234 ustawy Prawo wodne wskazał, że przepis powyższy miał zastosowanie w sprawie, gdyż w decyzji o warunkach zabudowy nałożono na inwestorów zobowiązanie do przestrzegania norm wynikających m.in. z ustawy Prawo wodne. Jak wynika z treści decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]2017 r. warunki określone w art. 234 ustawy Prawo wodne istotnie zostały naruszone, co potwierdza zgromadzony materiał dowodowy - opinia biegłego dotycząca naruszenia stosunków wodnych na działce nr [...]oraz kopie fotografii mających wskazywać na utwardzenie gruntu przez inwestorów. Naczelny Sad Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się bezzasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej jako: "P.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, któremu pozostałe strony nie sprzeciwiły się, Sąd rozpoznał kasację na posiedzeniu niejawnym. Stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 P.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej wyznaczonymi wskazanymi podstawami. Zgodnie z treścią art. 174 P.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na - naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; - naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznając wniesioną w niniejszej sprawie skargę kasacyjną, Naczelny Sąd Administracyjny zauważa w pierwszej kolejności, że sąd administracyjny nie stosuje przepisów K.p.a., dlatego zarzuty skargi kasacyjnej - w ramach przesłanki z art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - oparte tylko na przepisach K.p.a. należało uznać za błędnie sformułowane. W tym bowiem zakresie wymagane jest powiązanie z odpowiednimi przepisami ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, które to przepisy stanowią podstawę prawną orzekania przez sąd administracyjny. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się od podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (patrz: uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz.1), co też skład orzekający w niniejszej sprawie uczynił. Jak prawidłowo zauważył sąd I instancji przedmiotem prowadzonego postępowania było wznowienie postępowania w sprawie już wcześniej rozpatrywanej w trybie wznowienia postępowania. Organy administracji publicznej uznając, że w sprawie spełnione zostały przesłanki wznowienia postępowania stwierdziły wydanie decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] 2016 r. oraz z dnia [...]2013 r. z naruszeniem prawa. Równocześnie organy stwierdziły, że na skutek wznowienia postępowania można było wydać jedynie decyzję odpowiadającą w swojej treści dotychczasowym decyzjom. Skarżący kasacyjnie stoi jednak na stanowisku, że w tej sytuacji konieczne było także uchylenie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...]2012 r., z uwagi na fakt toczącego się postępowania w przedmiocie zaliczenia nieruchomości, dla której wydano warunki zabudowy, do terenu zalewowego. Odnosząc się do powyższych zarzutów Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje za sądem I instancji, że podstawą do wydania decyzji o warunkach zabudowy jest zgodność zamierzenia inwestycyjnego z przesłankami wynikającymi z art. 61 ust. 1 pkt 1 – 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. O zgodności powyższej orzekły już Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w wyroku z dnia 12 sierpnia 2014 r. w sprawie II SA/Bk 1201/13 oraz Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 23 września 2016 r. w sprawie II OSK 3131/14. Niezależnie od powyższego Naczelny Sąd Administracyjny stoi na stanowisku, że postępowania w przedmiocie zaliczenia do terenu zalewowego działki, dla której wydano decyzji o warunkach zabudowy nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Zagadnienie wstępne stanowi materialnoprawną przeszkodę powstającą lub ujawniającą się w toku postępowania jurysdykcyjnego, której usunięcie warunkuje rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Jest to zagadnienie odrębne od sprawy, na której tle wystąpiło, warunkujące jednakże merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej. Zagadnienie to musi dotyczyć w pierwszym rzędzie kwestii materialnoprawnej, która warunkuje możliwość wyznaczenia konsekwencji normy prawnej dla indywidualnej sytuacji i determinuje tym samym treść merytorycznego rozstrzygnięcia. Konieczność rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ i obowiązek wstrzymania się z rozstrzygnięciem danej sprawy administracyjnej do czasu rozstrzygnięcia tego zagadnienia (prejudykatu), zachodzą jedynie w sytuacji bezpośredniego uzależnienia rozstrzygnięcia danej sprawy od rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego, a zatem w sytuacji istnienia pomiędzy tymi kwestiami ścisłego związku. Związek ten nie zachodzi natomiast, kiedy sprawa, co do której rozstrzygać ma organ, jest przedmiotowo związana z inną sprawą toczącą się przed organem administracji bądź sądem czy organami ścigania, ale której brak rozstrzygnięcia nie tamuje (nie uniemożliwia) prawidłowego rozstrzygnięcia danej sprawy administracyjnej. Samo stwierdzenie, że wynik innego postępowania może mieć, a nawet będzie miał, wpływ na losy sprawy administracyjnej, nie daje jeszcze podstaw do zawieszenia postępowania, jeżeli w chwili orzekania możliwe jest rozpatrzenie sprawy przez organ administracyjny i wydanie decyzji (tak np. W. Jakimowicz, O kwestii prejudycjalnej w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym, Samorząd Terytorialny 2003, Nr 10, s. 29). Przenosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy wskazać należy, że sąd I instancji prawidłowo przyjął, że toczące się przed Dyrektorem Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Warszawie postępowanie dotyczące zaliczenia działki nr [...] do terenu zalewowego, nie miało wpływu na możliwość zakończenia niniejszej sprawy. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 234 ust. 3 ustawy Prawo wodne, zgodnie z którym spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności, uznać należy za niezasadny, gdyż nie miał on zastosowania w sprawie. Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.