II OSK 465/20

Dnia 14 lipca 2020 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Robert Sawuła (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Mirosław Gdesz po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2020 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Wa 1305/19 w sprawie ze skargi [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] kwietnia 2019 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 25 września 2019 r., IV SA/Wa 1305/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny (powoływany dalej jako: WSA) w Warszawie oddalił skargę [...] (skarżący lub ZGN) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] (SKO lub Kolegium) z [...] kwietnia 2019 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy: Jak wynika z ustaleń sądu wojewódzkiego, Marszałek Województwa [...] decyzją z [...] lutego 2019 r., Nr [...], wymierzył ZGN administracyjną karę pieniężną za zniszczenie drzew w wysokości 10.725,00 zł i umorzył postępowania w części dotyczącej zniszczenia rosnących na terenie nieruchomości przy ul. [...] w [...] drzew i krzewów. Decyzja ta została doręczona ZGN za pomocą środków komunikacji elektronicznej (tj. skrzynki e-PUAP) w dniu 27 lutego 2019 r. Dalej wskazano, że odwołanie od decyzji zostało przez ZGN złożone bezpośrednio w organie I instancji w dniu 14 marca 2019 r. W wyroku przytoczono, że powołanym na wstępie postanowieniem SKO stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania od ww. decyzji Marszałka. Kolegium uzasadniając swe postanowienie wskazało, że 14 dniowy termin na złożenie odwołania upływał w dniu 13 marca 2019 r. Tymczasem odwołanie zostało złożone w organie I instancji 14 marca 2019 r., czyli z uchybieniem 14 dniowego terminu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że w skardze do WSA w Warszawie ZGN zarzucił naruszenie art. 6 w zw. z art. 134 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. 2018, poz. 2096 ze zm., K.p.a.) przez uznanie, że odebrał decyzję Marszałka Województwa [...] w dniu [...] lutego 2019 r., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. W ocenie skarżącego datą doręczenia decyzji organu I instancji jest nie dzień, w którym wpłynęła ona do systemu ePUAP, lecz dzień jej zmaterializowania (tj. wydrukowania). W takim układzie podniesiono, że wydrukowanie tego aktu administracyjnego nastąpiło w dniu 28 lutego 2019 r. i tę datę skarżący potraktował jako dzień, od którego rozpoczął bieg terminu na zaskarżenie decyzji. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA w Warszawie oddalił skargę. W motywach tego orzeczenia sąd wojewódzki odnosząc się do twierdzeń skargi opartych na założeniu, że chwilą doręczenia stronie pisma w formie dokumentu elektronicznego jest jego wydrukowanie, wskazał że nawet w odniesieniu do mniej rygorystycznych reguł doręczeń takich dokumentów obowiązujących inne strony niż podmioty publiczne, datą doręczenia nie jest wydrukowanie dokumentu przesłanego w formie elektronicznej, ale wysłanie potwierdzenia jego otrzymania (art. 46 § 3 i 4 K.p.a.). Podobnie jak ma to miejsce w przypadku doręczeń w formie "papierowej", moment doręczenia związany jest z odbiorem korespondencji, a nie z faktycznym zapoznaniem się przez odbiorcę z treścią pisma. Zdaniem tegoż sądu powoływanie się tu na zasadę równości jest o tyle bezzasadne, że kwestia ustalenia momentu doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego została szczegółowo uregulowana w przepisach i organ, w świetle zasady legalizmu (art. 6 K.p.a. i art. 7 Konstytucji RP) nie może odstąpić od stosowania tych przepisów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł ZGN, reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając go w całości i na podstawie art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 174 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2019, poz. 2325 ze zm., Ppsa), zarzucił: 1) naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 Ppsa w zw. z art. 6 w zw. z art. 134 K.p.a. przez uznanie, że datą odebrania decyzji Marszałka Województwa [...] w dniu [...] lutego 2019 r. nie jest dzień jej "zmaterializowania", które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy w zakresie stwierdzenia, że skarżący uchybił terminowi do wniesienia odwołania; 2) naruszenia prawa materialnego, tj. art. 151 Ppsa w zw. z § 8 ust. 3, § 13 ust. 1 i § 14 pkt 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 14 września 2011 r. w sprawie sporządzania i doręczania dokumentów elektronicznych oraz udostępniania formularzy, wzorów i kopii dokumentów elektronicznych (Dz. U. 2018, poz. 180, rozp. PRM 2011) przez niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że poświadczenie doręczenia korespondencji elektronicznej jest tożsame z jej odebraniem. Wobec tego, na podstawie art. 179a Ppsa, skarżący kasacyjnie wnosi o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy przez WSA w Warszawie, a gdyby ten wniosek okazał się niezasadny, wnosi, na podstawie art. 176 § 1 pkt 3 w zw. z art. 188 Ppsa, o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny. Na podstawie art. 176 § 2 Ppsa strona skarżąca kasacyjnie oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. Na podstawie art. 199 w zw. z art. 205 § 2 Ppsa wniesiono również o zasądzenie od Kolegium na rzecz skarżącego kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, wg norm przepisanych. W ocenie skarżącego kasacyjnie datą doręczenia decyzji organu I instancji nie jest dzień, w którym wpłynęła ona do systemu ePUAP, lecz dzień jej "zmaterializowania". Powtarzając argumentację skargi podnosi się, że wydrukowanie tego aktu administracyjnego nastąpiło w dniu 28 lutego 2019 r. i tę datę skarżący potraktował jako dzień, od którego rozpoczął bieg terminu na zaskarżenie decyzji. Uznanie stanowiska organu za zasadne skutkowałoby przyjęciem, że strona, która otrzymała decyzję za pomocą systemu ePUAP, ma w praktyce krótszy termin na złożenie środków odwoławczych/zaskarżenia od strony, która otrzymała rozstrzygnięcie organu w tradycyjnej formie. Zakwestionowano argumentację sądu wojewódzkiego w aspekcie stosowania przepisów odnośnie doręczania pisma w formie dokumentu elektronicznego, podkreślając braku zrozumienia dla odstąpienia od stosowania zasady równości obowiązującej w relacjach między organem a stroną postępowania administracyjnego. W tym aspekcie obszernie przywołano judykaty, w których eksponuje się powyższą zasadę. Skarżący kasacyjnie wywodzi o rozbieżnościach interpretacyjnych "w zakresie stanu faktycznego pomiędzy funkcją urzędowego poświadczenia odbioru a znaczeniem urzędowego potwierdzenia doręczenia", nie jest dopuszczalne – jak zrobić to miał sąd pierwszej instancji, ich utożsamienie. ZGN przywołując reguły doręczania "tradycyjnego" wywodzi, że nie znajduje powodów, by różnicować sytuację podmiotów tzw. publicznych odnośnie do doręczania korespondencji w trybie elektronicznym. Podniesiono ponadto kwestie prawidłowości pouczenia o terminie do wniesienia odwołania i obowiązkach organu w tym zakresie, wywodząc, że brak było precyzyjnego pouczenia. W konkluzji stwierdzono, że ZGN nadal pozostaje w przeświadczeniu, że nie upłynął termin do wniesienia odwołania, gdy odwołanie zostało podpisane przez Dyrektora w dniu 13 marca 2019 r., a wniesione dzień później. W piśmie procesowym pełnomocnika skarżącego kasacyjnie z 11 maja 2020 r. uzupełniając argumentację podstaw kasacyjnych wywodzono, że skoro pouczenie organu prowadzącego postępowanie nie zawierało informacji, jaki dzień uznaje się za początek biegu terminu do wniesienia odwołania, to – "wykładnia stanu faktycznego powinna zmierzać do przyjęcia, że Zakład dopełnił wszystkich formalnych czynności koniecznych do skutecznego wniesienia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 Ppsa (aktualny tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W myśl art. 174 Ppsa, skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 Ppsa przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. Sprawa podlega rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony nie zażądały, stosownie do art. 182 § 2 Ppsa, przeprowadzenia rozprawy. Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach, uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera przeto ocenę zarzutów kasacyjnych. A. Istota sprawy sprowadza się do zakwestionowania przez stronę skarżącą kasacyjnie podzielenia przez sąd pierwszej instancji stanowiska wyrażonego w zaskarżonym postanowienie, wedle którego ZGN uchybił terminowi do wniesienia odwołania, a skuteczne doręczenie decyzji organu I instancji nastąpiło w dniu 27 lutego 2019 r. Pogląd wyrażony w zaskarżonym wyroku jest trafny, a podstawy skargi kasacyjnej nieusprawiedliwione. B. Prawidłowo sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że stronie skarżącej jako podmiotowi publicznemu, co nie było przezeń kwestionowane, pisma w postępowaniu w sprawie administracyjnej były doręczane – stosownie do art. 39² K.p.a. – na elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu. Zasady wymiany informacji, w tym doręczania dokumentów drogą elektroniczną za pośrednictwem platformy e-PUAP, określają przepisy ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (Dz. U. 2017, poz. 570, ze zm., Uinf) oraz rozp. PRM 2011, wydanego w wykonaniu delegacji zawartej w art. 16 ust. 3 Uinf. W myśl art. 46 § 9 K.p.a., "Warunki techniczne i organizacyjne doręczenia pisma w formie dokumentu elektronicznego określają przepisy ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3", natomiast art. 46 § 10 K.p.a. stanowi, że "Doręczenie pisma w formie dokumentu elektronicznego do podmiotu publicznego w rozumieniu przepisów ustawy, o której mowa w § 4 pkt 3, następuje przez elektroniczną skrzynkę podawczą tego podmiotu, w sposób określony w tej ustawie". W powyższych przepisach zawarte jest odesłanie do ustawy, o której ma być mowa w § 4 pkt 3, odesłanie to jest nieprawidłowe, gdyż w obecnym brzmieniu art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie nawiązuje do żadnej ustawy. Przepis ten traktując o elementach zawiadomienia przesyłanego adresatowi pisma w formie dokumentu elektronicznego stanowi jedynie, że jednym z tych elementów jest "pouczenie dotyczące sposobu odbioru pisma, a w szczególności sposobu identyfikacji pod wskazanym adresem elektronicznym w systemie teleinformatycznym organu administracji publicznej, oraz informację o wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w określony sposób". Przepis art. 46 § 4 K.p.a. został zmieniony przez art. 50 pkt 2 ustawy z dnia 5 września 2016 r. o usługach zaufania oraz identyfikacji elektronicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1579). W poprzednim brzmieniu (sprzed wejścia w życie w/w nowelizacji) przepis art. 46 § 4 K.p.a. stanowił o "wymogu podpisania urzędowego poświadczenia odbioru w sposób wskazany w art. 20a ustawy z dnia 17 lutego 2005 r. o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne". Zmiana art. 46 § 4 pkt 3 K.p.a. nie spowodowała jednoczesnej zmiany art. 46 § 9 i § 10 K.p.a., jednak to niedopatrzenie ustawodawcy nie powinno budzić wątpliwości co do prawidłowego stosowania tych przepisów, w judykaturze zgodnie przyjmuje się, że oznacza to, że przepisy art. 46 § 9 i § 10 K.p.a. odsyłają niewątpliwie do zasad określonych w ustawie o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne (por. np. postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia: 16 stycznia 2018 r., II OZ 1649/17; 11 stycznia 2018 r., II OZ 1638/17; 27 kwietnia 2018 r., II OZ 425/18, CBOSA.nsa.gov.pl). Z treści § 10 rozp. PRM 2011 wynika, że dokument elektroniczny doręczany na informatycznym nośniku danych jest przekazywany odbiorcy wraz z tym nośnikiem. Szczególne znaczenie dla prawidłowości ustaleń sądu pierwszej instancji w kwestii zachowania terminu do wniesienia odwołania ma brzmienie § 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM z 2011, wedle którego "doręczenie dokumentu elektronicznego na informatycznym nośniku danych może być potwierdzone poświadczeniem przedłożenia", które jest przesyłane na adres poczty elektronicznej wskazany przez doręczającego (§ 11 ust. 2 pkt 2 rozp. PRM 2011). W przypadku, o którym mowa w ust. 1 pkt 1 dokument elektroniczny powinien być podpisany kwalifikowanym podpisem elektronicznym albo podpisem potwierdzonym profilem zaufanym ePUAP, albo opatrzony kwalifikowaną pieczęcią elektroniczną (art. 11 ust. 2 pkt 1 rozp. PRM 2011). W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń (§ 13 ust. 1 rozp. PRM 2011). W literaturze wskazuje się, że dochodzi tu do automatycznego wygenerowania poświadczenia przedłożenia, bez udziału człowieka (por. K. Wojsyk, w: G. Szpor, C. Martysz, K. Wojsyk, Ustawa o informatyzacji działalności podmiotów realizujących zadania publiczne, Komentarz, Warszawa 2015, s. 164). Dokument w postaci urzędowego poświadczenia przedłożenia (UPP) jest generowany przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego i przekazywany nadawcy. W praktyce oznacza to, że jeżeli wniesiono dokument elektroniczny na informatycznym nośniku danych, zgodnie z warunkami korzystania z platformy e-PUAP, to automatyczne wygenerowanie UPP pozwala przyjąć, że dokument ten wpłynął do urzędu, samo zaś UPP, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 cyt. rozp. PRM 2011 stanowi potwierdzenie doręczenia dokumentu elektronicznego (por. motywy postanowienia NSA z 24 lipca 2019 r., II OSK 1601/19, opubl.CBOSA.nsagov.pl). W przedmiotowej sprawie jeden podmiot publiczny – Marszałek Województwa [...], dokonywał doręczenia za pomocą ePUAP innemu podmiotowi publicznemu – ZGN. Nie jest także kwestionowane, że doręczany w ten sposób dokument elektroniczny był podpisany w sposób określony przepisem § 11 ust. 2 pkt 1 rozp. PRM 2011. W myśl § 8 ust. 3 rozp. PRM 2011 "doręczenia dokonywane za pomocą ePUAP uważa się za dokonane przez podmiot publiczny lub do podmiotu publicznego, który utworzył na ePUAP elektroniczną skrzynkę podawczą. Za pomocą ePUAP możliwe jest przekazywanie doręczanych podmiotowi publicznemu dokumentów elektronicznych do jego systemu teleinformatycznego". § 13 ust. 1 rozp. PRM 2011 określa, że "W przypadku odebrania dokumentu elektronicznego przez elektroniczną skrzynkę podawczą podmiotu publicznego poświadczenie przedłożenia jest automatycznie tworzone i udostępniane nadawcy tego dokumentu przez system teleinformatyczny służący do obsługi doręczeń", z kolei z § 14 pkt 5 cyt. rozporządzenia wynika, że poświadczenie doręczenia jest udostępniane przez system teleinformatyczny podmiotu publicznego w celu umożliwienia podpisania tego poświadczenia przez adresata dokumentu elektronicznego i zawiera: ... "w przypadku podpisania poświadczenia doręczenia - datę i czas podpisania rozumiane jako data i czas doręczenia dokumentu elektronicznego". W ocenie Sądu Naczelnego w tym składzie żadnego z tych przepisów nie naruszył WSA w Warszawie. Wygenerowanie UPP przez system teleinformatyczny ZGN z daty 27 lutego 2019 r. zawierające oznaczenie godzinowe "14.08". odnoszące się doręczanej przez Marszałka Województwa [...] decyzji w przedmiocie wymierzenia temu podmiotowi administracyjnej kary pieniężnej i umorzenia postępowania w części, stanowiło, stosownie do § 11 ust. 1 pkt 1 rozp. PRM 2011, dowód doręczenia tej decyzji stronie skarżącej. Skutkiem powyższego termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 28 lutego 2019 r., wniesienia zaś odwołania przez ZGN w dniu 14 lutego 2019 r. oznacza, że doszło do uchybienia terminu. C. Wywody strony skarżącej kasacyjnie odnośnie konieczności uwzględnienia faktu "zmaterializowania" (czyli wydrukowania decyzji organu I instancji) w dniu 28 lutego 2019 r. i konieczność uwzględnienia tego faktu w aspekcie obliczania terminu do wniesienia odwołania są całkowicie chybione. Żaden z przywoływanych w skardze kasacyjnej przepisów rozp. PRM 2011 nie odnosi się do tego, aby dopiero czynność "zmaterializowania" (wydrukowania) przez stronę przesyłanego do niej drogą elektroniczną dokumentu, warunkowała bieg terminu procesowego. Łatwo wszak dostrzec, że przy takiej wykładni przepisów prawa odnoszących się do skutku doręczenia dokumentu przesyłanego drogą elektroniczną, to faktyczne działania strony skutkowałyby rozpoczęcie biegu terminu, sam zaś cel posługiwania się taką formą przekazywania korespondencji stronie stawiałby pod znakiem zapytania jej walor pewności w aspekcie niewątpliwego ustalenia co do daty doręczenia takiego dokumentu. D. W konsekwencji chybione są zarzuty odnośnie naruszenia art. 151 Ppsa, na podstawie którego sąd wojewódzki skargę oddalił jako nieuzasadnioną, Nie są także skuteczne zarzuty naruszenia przepisów art. 6 i 134 K.p.a., w tym zakresie skarga kasacyjna nie zawiera żadnego uzasadnienia tak skonstruowanej podstawy kasacyjnej. Chybione jest ponadto wywodzenie o wykładni "stanu faktycznego" w piśmie procesowym pełnomocnika skarżącej kasacyjnie. E. Skoro skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, podlegała oddaleniu na zasadzie art. 184 Ppsa.