II OSK 2629/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Roman Ciąglewicz (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Małgorzata Masternak - Kubiak Sędzia del. WSA Tomasz Świstak Protokolant starszy asystent sędziego Ewa Dubiel po rozpoznaniu w dniu 25 września 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K. S. i T. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 maja 2017 r. sygn. akt IV SA/Wa 594/17 w sprawie ze skargi K. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 15 maja 2017 r., sygn. akt IV SA/Wa 594/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, oddalił skargę K. S. i T. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia [...] grudnia 2016 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia. W skardze kasacyjnej K. S. i T. S. wnieśli o uchylenie powyższego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie kosztów postępowania sądowego. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucili: I. Naruszenie przepisów postępowania, w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: • art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., polegające na błędnym uznaniu, iż organy administracji przeprowadziły w niniejszej sprawie wyczerpujące postępowania wyjaśniające, mimo że zarówno Burmistrz Miasta M., jak i również Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie nie poczyniły należytych ustaleń faktycznych, w tym przede wszystkim całkowicie pominęły przedstawione przez K. i T. S. dowody (opinię urbanistyczną z dnia 2 czerwca 2015 r., dalej również: "Opinia"), a nadto nie wyjaśniły dlaczego okoliczności podnoszone przez stronę tego postępowania nie zostały wzięte pod uwagę, podczas gdy organy administracji publicznej, prowadząc postępowania administracyjne w oparciu o art. 71 ust. 2 pkt 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1332) zobowiązane są do wszechstronnego rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, co powinno z kolei znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia wydanego w sprawie rozstrzygnięcia; naruszenie to doprowadziło do bezzasadnego oddalenia skargi K. i T. S., mimo że sprawa nie została jeszcze należycie wyjaśniona, • art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 151 P.p.s.a. poprzez lakoniczne i ogólnikowe uzasadnienie wydanego w sprawie orzeczenia w zakresie zarzutów podniesionych w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w tym poprzez niedostateczne wyjaśnienie, dlaczego przedstawiona przez K. i T. S. Opinia nie zasługiwała na uwzględnienie; naruszenie to powoduje, że strona tego postępowania pozbawiona została możliwości poznania motywów, którymi kierował się Sąd pierwszej instancji wydając przedmiotowy wyrok, II. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie: • art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu przez WSA w Warszawie, iż w celu wyjaśnienia przedmiotowej sprawy wystarczające jest literalne odczytanie postanowień uchwały Nr XXXV/404/2002 Rady Miasta M. z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta ''M. II", podczas gdy organy administracji, działając na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 4 pr. bud., zobowiązane są rozpatrzyć wszystkie istotne dla sprawy okoliczności oraz zastosować wszelkie metody wykładni, celem odszyfrowania rzeczywistej intencji miejscowego prawodawcy; naruszenie to doprowadziło do bezzasadnego uznania, że w niniejszej sprawie brak jest możliwości wydania zaświadczenia o zgodności sposobu użytkowania obiektu budowlanego położonego przy ulicy Pomorskiej 10A w Markach z zapisami MPZP M. II, • § 103 oraz § 7 pkt 12 MPZP M. II poprzez jego błędną wykładnię polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż z uchwały Nr XXXV/404/2002 Rady Miasta M. z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta “M. II" nie wynika aby dopuszczalne było wydanie zaświadczenia w przedmiocie zgodności użytkowania budynku położonego w Markach przy ul. Pomorskiej 10A, zlokalizowanego na działce ew. nr 67/6 z obrębu 5-11 z MPZP M. II, podczas gdy z treści w/w postanowień można wywieść, iż na terenie oznaczonym symbolem 168 MU dopuszczalne jest sytuowanie zabudowy czterolokalowej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przepis art. 193 zdanie drugie P.p.s.a. wyłącza odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193 zdanie pierwsze P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia więc w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji. Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważność postępowania, określone w art. 183 § 2 pkt 1 – 6 P.p.s.a. Możliwe jest zatem ograniczenie się do zarzutów wyartykułowanych w podstawach skargi kasacyjnej. W pierwszej kolejności rozważyć należy zarzuty proceduralne. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie zasługuje na uwzględnienie. W myśl art. 141 § 4 zdanie pierwsze P.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Obowiązek przedstawienia zarzutów zawartych w skardze oraz podstawy prawnej rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienia obejmuje odniesienie się do kwestii prawnych wynikających z zarzutów skarżącego (por. wyrok NSA z dnia 28 września 2011 r., sygn. akt II OSK 1457/11, ONSA i wsa 2012/6/101). Wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia w uzasadnieniu wyroku nie musi więc szczegółowo odnosić się do wszystkich argumentów zawartych w skardze. Wymagane jest by uzasadnienie stanowiło logiczną, zwartą całość, a jednocześnie by było ono syntezą stanowiska sądu (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt I OSK 62/11). Sąd pierwszej instancji uznał, że przedmiotowy budynek, tj. środkowy segment, położony przy ulicy Pomorskiej 10A, a zatem jeden z trzech budynków zrealizowanych przez skarżącego na działce nr 67/6 w zabudowie szeregowej, użytkowany w formie czterech lokali mieszkalnych, nie może być zakwalifikowany jako budynek jednorodzinny, z uwagi na niespełnienie przesłanek z art. 3 pkt 2a ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane. W przepisie tym bowiem dopuszcza się wydzielenie nie więcej, niż dwóch lokali mieszkalnych albo jednego lokalu mieszkalnego i lokalu użytkowego o powierzchni całkowitej nieprzekraczającej 30% powierzchni całkowitej budynku. W konsekwencji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, opisany budynek nie spełnia wymogu planu, dopuszczającego na obszarze jednostki planistycznej 168 MU zabudowę mieszkaniowa jednorodzinną. Nadto, według Sądu pierwszej instancji, budynek zrealizowany w formie zabudowy szeregowej nie spełnia zastrzeżenia planu dopuszczającego zabudowę wielorodzinną w formie małych domów mieszkalnych do sześciu lokali w budynku wolnostojącym. Sąd pierwszej instancji przedstawił zatem podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz podał jej wyjaśnienie. Nie ma także wątpliwości co do stanowiska prawnego zajętego przez ten Sąd. Z wyjaśnienia wynika stanowisko Sądu i przesłanki, jakimi się kierował, wydając zaskarżony wyrok. Nie ma również wątpliwości co do tego, że z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika stanowisko Sądu pierwszej instancji co do stanu faktycznego ustalonego w postępowaniu administracyjnym. Takie orzeczenie poddaje się kontroli instancyjnej (por. m.in. wyrok NSA z dnia 11 lipca 2017 r.; sygn. akt II OSK 528/17; wyrok NSA z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; wyrok NSA z dnia 6 października 2017 r., sygn. akt II GSK 36/16). Czym innym jest trafność przyjętej podstawy prawnej i jej wyjaśnienia. Z powołaniem się na zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można jednak skutecznie kwestionować trafności wyroku (patrz m.in. wyrok NSA z dnia 7 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 998/07). Zarzut niedostatecznego wyjaśnienia przyczyn, dla których przedstawiona przez skarżących opinia nie zasługiwała na uwzględnienie, stanowi właśnie próbę podważenia oceny procesowej dokonanej przez Sąd pierwszej instancji. Od razu można odnotować, że pominięcie opinii urbanistycznej z dnia 2 czerwca 2015 r. zostało podniesione jako naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a. W związku z tym możliwe jest merytoryczne odniesienie się do tego zagadnienia. Przede wszystkim odniesienia się wymaga rozważenie przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze znaczenia pojęcia "budynek wolno stojący". Organ odwoławczy nawiązał do art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Zastrzegając, że w ustawa Prawo budowlane nie zawiera definicji "budynku wolnostojącego", organ uznał, że art. 3 pkt 2a wyraźnie rozgranicza budynek wolnostojący od budynku w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Za budynek wolnostojący można zatem, według SKO, uznać budynek, który nie znajduje się w zabudowie bliźniaczej, szeregowej lub grupowej. Jest oczywiste, że zajmując takie stanowisko w zakresie pojęcia budynku wolno stojącego, organ odwoławczy nie uwzględnił wniosku przedstawionego w opinii urbanistycznej. Nie odniósł się wprost do zarzutu pominięcia opinii. Sąd pierwszej instancji, akceptując stanowisko organów, co do treści analizowanego pojęcia, także nie odniósł się wprost do wniosku dowodowego skarżących oraz treści opinii. Nie było to jednak uchybienie mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie można wykluczyć możliwości i potrzeby przeprowadzenia dowodu z opinii specjalistycznej z zakresu urbanistyki, czy też architektury, w procesie wykładni norm planu miejscowego. Odczytanie treści pojęć z tego zakresu, które nie zostały w miejscowym planie zagospodarowania zdefiniowane, a interpretacja systemowa także nie przynosi jasnych rezultatów, powinno sięgać do określeń stosowanych w analizowanej dziedzinie nauk technicznych, w tym przypadku w architekturze i urbanistyce. Jednak w sytuacji, w której możliwe jest stosowanie norm prawa budowlanego z wykorzystaniem wykładni językowej i systemowej, opieranie się na opinii urbanistycznej oczywiście sprzecznej z rezultatami tej wykładni stanowiłoby naruszenie prawa. Pominięcie dowodu z opinii urbanistycznej z dnia 2 czerwca 2015 r., w której za budynek wolnostojący uznano segment w zabudowie szeregowej, nie skutkowało więc naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 K.p.a., mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie są zasadne zarzuty materialnoprawne. Akceptując stanowisko organów, Sąd pierwszej instancji nie naruszył § 103 oraz § 7 pkt 12 MPZP M. II poprzez jego błędną wykładnię. Z treści postanowień uchwały Nr XXXV/404/2002 Rady Miasta M. z dnia 24 kwietnia 2002 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta “M. II" nie można wywieść, iż na terenie oznaczonym symbolem 168 MU dopuszczalne jest sytuowanie zabudowy czterolokalowej. Najpierw skonstatować trzeba, że korzystanie z wykładni systemowej, w trakcie interpretacji norm planu miejscowego nie powinno następować w sposób ahistoryczny. Pojęcia sformułowane w akcie prawa miejscowego należy tłumaczyć definicjami sformułowanymi przede wszystkim w aktach normatywnym, które funkcjonowały w systemie prawa w dacie uchwalania aktu prawa miejscowego. Abstrahując od kontrowersyjnej kwestii interpretacji norm prawa miejscowego przepisami rangi podstawowej, odnotować można, że pojęcia zabudowy używane w MPZP M. II, odpowiadają pojęciom definiowanym w przepisach § 3 pkt 2-4 rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 1999 r. Nr 15, poz. 140 ze zm.). Jest oczywiste, że pojęcie budynku jednorodzinnego nie zostało zdefiniowane w omawianym planie miejscowym, który określa jedynie zabudowę jednorodzinną i wielorodzinną, a w zakresie zabudowy jednorodzinnej MPZP M. II odwołuje się do definicji określonych w prawie budowlanym. To odwołanie prowadzi zaś do określeń zawartych w przywołanym rozporządzeniu (ustawa - Prawo budowlane nie zawierała wówczas stosownych definicji). Przedmiotem postępowania jest budynek mieszkalny jednorodzinny. Taki rodzaj obiektu budowlanego został zaakceptowany przez organ administracji architektoniczno-budowlanej w decyzji Starosty Wołomińskiego z dnia 17 października 2011 r. o pozwoleniu na budowę. Kwalifikacja obiektu jako budynku mieszkalnego jednorodzinnego uwzględniała obowiązujący w dacie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę przepis art. 3 pkt 2a Prawa budowlanego. Pamiętając zatem o zbliżonym do postępowania rozstrzygającego sprawę indywidualną, charakterze postępowania o wydanie zaświadczenia na podstawie art. 48 ust. 3 pkt 1 Prawa budowlanego (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 1277/11), stwierdzić należy, że zaświadczenie powinno uwzględniać stan faktyczny i prawny z daty jego wydania, co oznacza, że zmiana sposobu użytkowania musi odnosić się do obiektu budowlanego w rozumieniu obowiązujących przepisów. Nie jest więc możliwe procedowanie w kierunku takiej zmiany, która doprowadziłaby nie tyle do zmiany sposobu użytkowania budynku jednorodzinnego, ile do zmiany rodzaju obiektu budowlanego. W związku z tym również odczytanie treści planu miejscowego z uwzględnieniem powołanych wyżej przepisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Przestrzennej i Budownictwa z dnia 14 grudnia 1994 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, może dotyczyć obiektu w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego. Przepisy te nie zawierają definicji budynku mieszkalnego jednorodzinnego W § 3 pkt 2-4 tego rozporządzenia zdefiniowane są natomiast pojęcia: budynku mieszkalnego, zabudowy wielorodzinnej i zabudowy jednorodzinnej. Istotna jest treść przepisów § 3 pkt 2 i 4. Zgodnie z § 3 pkt 2 rozporządzenia, ilekroć w rozporządzeniu jest mowa o budynku mieszkalnym - rozumie się przez to budynek wielorodzinny, dom mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania, dom jednorodzinny oraz dom mieszkalny w zabudowie zagrodowej. Natomiast według § 3 pkt 4, przez zabudowę jednorodzinną - rozumie się budynek mieszkalny jednorodzinny lub zespół takich budynków w układzie: wolno stojącym, bliźniaczym, szeregowym, atrialnym, a także budynek mieszkalny zawierający nie więcej niż 4 mieszkania lub zespół takich budynków. Jest oczywiste, że przytoczone przepisy nie pozwalały na utożsamienie domu jednorodzinnego z domem mieszkalnym zawierającym nie więcej, niż cztery mieszkania. W konsekwencji, postanowienia odmowne oraz zaskarżony wyrok nie są obarczone zarzucanym w skardze kasacyjnej naruszeniem art. 71 ust. 2 pkt 4 Prawa budowlanego. Przepis ten został w niniejszej sprawie prawidłowo zastosowany. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.