II SA/Gl 660/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Artur Żurawik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Grzegorz Dobrowolski, Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Protokolant specjalista Ewa Pasiek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 września 2019 r. sprawy ze skargi A sp. z o. o. w B. na uchwałę Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 23 lipca 2018 r. nr LXVII/866/18 w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oddala skargę. Uchwałą z dnia 23 lipca 2018 r., Nr LXVII/866/18 (Dz. Urz. Woj. Śl. z 2018 r., poz. 4919), Rada Miejska w Bytomiu, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 5, art. 40 ust. 1 i art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2019 r., poz. 506 – dalej u.s.g.) oraz art. 3 ust. 1 i art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2018 r., poz. 1945 z późn. zm. – dalej u.p.z.p.), po stwierdzeniu, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru Bobrka w Bytomiu, dla terenów położonych w dolinie rzeki Bytomki nie narusza ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom", przyjętego uchwałą nr XVI/204/11 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 24 sierpnia 2011 r., zmienionego uchwałą nr X/120/13 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 25 lutego 2013 r., uchwałą nr XXXVIII/485/17 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 27 lutego 2017 r. i uchwałą nr LXI/814/18 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 26 marca 2018 r. oraz uchwałą nr LXIV/839/18 Rady Miejskiej w Bytomiu z dnia 28 maja 2018 r., uchwalił miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego części obszaru Bobrka w Bytomiu, dla terenów położonych w dolinie rzeki Bytomki (dalej m.p.z.p.). "A." sp. z o.o. w B., działając przez pełnomocnika, złożyła skargę na ww. uchwałę, w części dotyczącej terenu położonego w Bytomiu, obręb Bobrek, objętego jednostką strukturalną o symbolu planu 1ZP, stanowiącego działkę gruntu nr 1, o powierzchni 40.268 m2. Zarzucono naruszenie art. 20 ust. 1 zd. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., poprzez uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego naruszającego ustalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Na tej podstawie wniesiono o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w ww. części oraz o zasądzenie od organu, który wydał zaskarżony akt, na rzecz Skarżącej, zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu podano m. in., że organ nadzoru uznał, iż przeznaczenie ustalone w planie miejscowym dla terenu oznaczonego symbolem 1ZP - teren zieleni urządzonej - nie stoi w sprzeczności z postanowieniami studium. Ze stanowiskiem organu nadzoru nie sposób się zgodzić. Ww. nieruchomość położona była w granicach terenów oznaczonych symbolami: 1) 9.3.4/1.Z5, 2) 9.4.1/1.Z5, 3) 3.1.D2.KDZ. Z wypisu i wyrysu ze Studium dla terenu położonego przy ul. [...], obejmującego południową część działki nr 1., wynika, że ww. teren położony jest w granicach jednostki urbanistycznej - 9.4.1. Na terenie oznaczonym symbolem 9.4.1/1.Z5 Studium przewidywało możliwość zabudowy terenu nieruchomościami i obiektami niekubaturowymi, związanymi ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną - przeznaczenie dominujące: Z5. Natomiast jako przeznaczenie dopuszczone Studium przewidywało możliwość zabudowy terenu nieruchomościami i obiektami przeznaczonymi na prowadzenie handlu, świadczenia usług nieprodukcyjnych, gastronomii oraz nieruchomościami i obiektami przeznaczonymi na hotele, motele czy schroniska - tereny zabudowy usług komercyjnych: U1 oraz możliwość zabudowy terenu nieruchomościami i obiektami kubaturowymi i niekubaturowymi, związanymi ze sportem wyczynowym, amatorskim i kulturą fizyczną - jako tereny sportu i rekreacji: Z4. Podobne ustalenia Studium przewidywało dla terenów położonych w granicach jednostki urbanistycznej - 9.3.4, na terenie oznaczonym symbolem: 9.3.4/1.Z5 (północna część działki nr 1., obręb Bobrek). Przez centralną części działki nr 1. Studium przewidywało poprowadzenie nowej drogi powiatowej oznaczonej symbolem: 3.1.D2.KDZ. Tymczasem ww. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, przyjęty w czasie obowiązywania Studium, dla przedmiotowego obszaru, ustalił przeznaczenie terenu odmienne. Tereny przeznaczone dotychczas do zabudowy, uznane zostały za tereny zieleni urządzonej oznaczone symbolem 1ZP, bez dostępu do drogi publicznej. Jak wynika z treści § 17 ust. 1 pkt 1 i 2 ww. uchwały, na terenie oznaczonym symbolem 1ZP nie dopuszcza się lokalizowania zabudowy, co stoi w oczywistej sprzeczności z zapisami studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Gminy Bytom. Studium nie przewidywało przeznaczenia terenu objętego wnioskiem oraz terenu przyległego wyłącznie na tereny zieleni urządzonej, nieprzeznaczone do zabudowy. Skarżąca pismem z dnia 11 maja 2018 r. zgłosiła uwagi do projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując na zaistniałe rozbieżności ograniczające przeznaczenie nieruchomości. Ostatecznie uwagi te nie zostały uwzględnione. W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Gminy Bytom, poprzez pełnomocnika, wniosła o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W uzasadnieniu podano m. in., że to gmina ma zdolność sądową w postępowaniu w przedmiocie skargi, której przedmiotem jest uchwała rady gminy. Powyższe uchybienie winno skutkować odrzuceniem skargi. Wyżej wymieniona działka w skarżonym planie miejscowym, położona jest na terenie oznaczonym na rysunku planu symbolem 1ZP - teren zieleni urządzonej. Ma następujące przeznaczenie: 1) podstawowe: zieleń urządzona; 2) uzupełniające: a) terenowe urządzenia sportowe, b) zieleń nieurządzona, c) parkingi terenowe. Przeznaczenie planu nie narusza ustaleń ww. Studium. Przedmiotowa nieruchomość położona jest w granicach terenów oznaczonych symbolami: - 9.3.4/1.Z5, 9.4.1/1.Z5: przeznaczenie dominujące: Z5 - tereny rekreacji i wypoczynku: nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną; przeznaczenie dopuszczone: Z4 - tereny sportu i rekreacji: nieruchomości i obiekty kubaturowe i niekubaturowe, związane ze sportem wyczynowym, amatorskim i kulturą fizyczną; przeznaczenie dopuszczone: U1 - tereny zabudowy usług komercyjnych: nieruchomości i obiekty: handlu, usług nieprodukcyjnych, gastronomii oraz hotele, motele, schroniska. - 3.1.D2.KDZ - o przeznaczeniu: tereny dróg publicznych: nieruchomości i obiekty położone w terenach drogowych - drogi zbiorcze. Jednocześnie Studium w rozdziale pt. "Kierunki rozwoju systemów komunikacji, transportu i parkowania (Rozdział 9, § 27 ust. 4 pkt 3, tom II "Kierunki zagospodarowania przestrzennego") stanowi: "3) możliwa jest rezygnacja w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wyznaczonej w studium drogi z jednoczesnym zachowaniem w granicach tych terenów istniejącego przeznaczenia, z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, traktując te tereny jako tereny rezerwowe." Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach dwukrotnie potwierdził prawidłowość Studium (sygn. II SA/Gl 1329/10, II SA/Gl 227/12) oraz NSA (II OSK 2183/12). Późniejsze zmiany Studium nie dotyczyły ww. nieruchomości. W tej sytuacji co do Studium obowiązuje zatem powaga rzeczy osądzonej. W Studium, w tabeli: "Kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów" (zał. nr 6) każdemu z terenów przyporządkowane jest "przeznaczenie dominujące" (w znaczeniu: dominujący kierunek zmian w strukturze przestrzennej). Przeznaczenie to (w tym przypadku tereny rekreacji i wypoczynku: nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną) zostało w pełni zaimplementowane do zapisów planu. Dodatkowo w Studium niektórym terenom przypisano "przeznaczenie dopuszczone" - rozumiane jako dopuszczone kierunki zmian w strukturze przestrzennej oraz w przeznaczeniu terenów. Studium samo w sobie nie określa przeznaczenia terenów. Stanowi natomiast wytyczną i dokument kierunkowy, który służy określaniu takich przeznaczeń w planach miejscowych. Oznacza to w tym przypadku, że sporządzający plan miejscowy musiał w nim uwzględnić "przeznaczenia dominujące". Natomiast decyzje co do uwzględnienia w planie "przeznaczenia dopuszczonego", rozumianego jako dopuszczone kierunki zmian w strukturze przestrzennej, zapisy Studium pozostawiały sporządzającemu. Studium jest aktem elastycznym, który winien stwarzać nieprzekraczalne ramy dla swobody planowania miejscowego, pozwalać na maksymalne uwzględnienie warunków i potrzeb lokalnych przy tworzeniu regulacji planów miejscowych. Jest to akt kierunkowy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z dyspozycją art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. sądowa kontrola działalności publicznej obejmuje m. in. akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Kontrola sądowoadministracyjna sprawowana jest w oparciu o kryterium legalności, tzn. zgodności kwestionowanego skargą aktu z przepisami prawa powszechnie obowiązującego. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 p.p.s.a. kontrola sądowa dokonywana jest w granicach sprawy administracyjnej, zaś sąd administracyjny nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sprawowana kontrola zainicjowana została w trybie i na zasadach określonych w art. 101 ust. 1 u.s.g. Skarga uregulowana w art. 101 ust. 1 u.s.g. jest przysługującym podmiotom prawnym środkiem ochrony realnego, własnego interesu prawnego i realnych, własnych uprawnień przed rzeczywistym, nielegalnym wkroczeniem w te interesy. W przepisie art. 101 ust. 1 u.s.g. legitymacja skargowa została oparta na naruszeniu indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, co oznacza, że legitymacja do wniesienia takiej skargi do sądu administracyjnego przysługuje nie temu, kto ma w tym interes prawny, ale temu, czyj interes prawny został naruszony zaskarżonym rozstrzygnięciem. Naruszenie interesu prawnego podmiotu składającego taką skargę musi mieć przy tym charakter bezpośredni, zindywidualizowany, obiektywny i realny. Uchwała, czy też konkretne jej postanowienia, muszą więc naruszać rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny skarżącego. Takie rozumienie legitymacji każdego skarżącego znajduje odzwierciedlenie także w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 (OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4) stwierdził, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis (skargi powszechnej, obywatelskiej), zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem. Podstawą zaskarżenia jest bowiem równocześnie naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy, ewentualnie innego podmiotu, który jest mieszkańcem danej gminy lub jest z tą gminą w inny sposób prawnie związany. Posiadanie interesu prawnego w zakwestionowaniu uchwały rady gminy oznacza istnienie związku pomiędzy sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego, wynikających z norm prawa materialnego, a zaskarżoną uchwałą. Istotnym warunkiem umożliwiającym zaskarżenie uchwały samorządowej jest nie tylko jej obiektywna niezgodność z prawem materialnym, kształtującym sytuację prawną podmiotu skarżącego, ale także konieczność wykazania, że uchwała w sposób rzeczywisty i bezpośredni narusza interes prawny skarżącego, przez co należy rozumieć ograniczenie, zniesienie lub uniemożliwienie realizacji tego interesu (np. wyrok NSA z 20 stycznia 2010 r., I OSK 1016/09). Skarżąca Spółka swój interes prawny wywodzi z prawa własności nieruchomości objętej planem. W tym zakresie posiada legitymację skargową, w zakresie szerszym już nie. Przy tym nie było podstaw do odrzucenia skargi, wbrew twierdzeniem autora odpowiedzi na skargę, bowiem zaskarżona została konkretna uchwała, konkretnego organu, w określonym zakresie. Ten fakt determinuje zakres rozpoznania sprawy, a nie oznaczenie strony (organ, czy Gmina). Do zadań własnych gminy należy kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w szczególności poprzez uchwalanie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (art. 3 ust. 1 u.p.z.p.). Powołana regulacja potwierdza samodzielność gminy w zakresie władczego przeznaczania i określania warunków zagospodarowania terenów (władztwo planistyczne gminy). Jednakże gmina nie ma absolutnej władzy w określaniu przeznaczenia terenów i ich warunków zagospodarowania. Granice władztwa planistycznego gminy wyznaczają ograniczenia określone w ustawach, w tym w przepisach ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności dotyczące zasad sporządzania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Podnieść należy przy tym, że zgodnie z wyrokiem NSA z dnia 18 września 2012 r., sygn. akt II OSK 1575/12, "przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym upoważniają gminę do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, w których gminy ustalają przeznaczenie i zasady zagospodarowania terenów (art. 4 u.p.z.p.), w konsekwencji ograniczając sposób wykonywania prawa własności (...). Organy planistyczne uchwalając plan, nie naruszają więc norm ogólnych regulujących prawo własności, choć oczywiście ingerują w samo prawo własności i interesy prawne właścicieli. Ingerencja ta jest jednak dozwolona na gruncie obowiązujących przepisów, jeśli nie godzi w istotę prawa własności." Przy tym, "Działając w ramach określonych przez granice prawa i stosując zasadę proporcjonalności, organy gminy mogą w tworzonym planie zagospodarowania przestrzennego ograniczać uprawnienia właścicieli w celu pełniejszej realizacji innych wartości, które uznały za ważniejsze" (wyrok NSA z 21 marca 2017 r., sygn. II OSK 1656/15). Studium dla przedmiotowego terenu przewiduje, że ww. nieruchomość położona jest w granicach terenów oznaczonych symbolami: 9.3.4/1.Z5, 9.4.1/1.Z5 - o przeznaczeniu: przeznaczenie dominujące: Z5 - tereny rekreacji i wypoczynku: nieruchomości i obiekty niekubaturowe, związane ze sportem amatorskim i kulturą fizyczną, przeznaczenie dopuszczone: Z4- tereny sportu i rekreacji: nieruchomości i obiekty kubaturowe i niekubaturowe, związane ze sportem wyczynowym, amatorskim i kulturą fizyczną, przeznaczenie dopuszczone: U1 - tereny zabudowy usług komercyjnych: nieruchomości i obiekty: handlu, usług nieprodukcyjnych, gastronomii oraz hotele, motele, schroniska. Wszystkie tereny oznaczone jako "Z" należą w Studium do kategorii terenów zieleni, choć o różnym charakterze (Z1 – Z5, np. Z2 – tereny parków, Z4 – tereny sportu i rekreacji, itd. – zob. legenda części graficznej – s. 22 akt sądowych). Zgodnie § 17 ust. 1 m.p.z.p. dla terenów oznaczonych na rysunku planu symbolami 1ZP i 2ZP - tereny zieleni urządzonej ustala się przeznaczenie: 1) podstawowe: zieleń urządzona; 2) uzupełniające: a) terenowe urządzenia sportowe na terenie 1ZP, b) altany, wiaty i budynki gospodarcze na terenie 2ZP, c) zieleń nieurządzona, d) parkingi terenowe. Sprzeczności planu z zapisami Studium nie stwierdza się. Regulacje planu miejscowego nie muszą być kopią zapisów studium, gdyż wówczas brak byłoby racjonalnego uzasadnienia dla ustawowego rozróżniania studium i planu miejscowego, jako aktu precyzującego władczo i konkretnie ustalenia studium. Ustalenia tego ostatniego aktu obejmują większe obszary terenu i opisują pożądane kierunki zagospodarowania przestrzennego. Badanie zgodności planu ze studium nie może sprowadzać się do bezrefleksyjnego powielania postanowień studium w projekcie planu, ponieważ studium wiąże organ planistyczny co do ogólnych wytycznych, założeń polityki przestrzennej gminy i właśnie w tym kontekście postanowienia planu muszą być zgodne z założeniami studium. Stanowisko powyższe może mieć zastosowanie tylko w takim zakresie, w jakim ustalenia studium w istocie zawierają ogóle wytyczne i założenia polityki przestrzennej gminy. W Studium w rozdziale 9, § 27 ust. 4 pkt 3, tom II "Kierunki Zagospodarowania Przestrzennego" (dołączonym na rozprawie) stwierdza się, że "możliwa jest rezygnacja w przyszłych planach miejscowych z przebiegu graficznie wyznaczonej w studium drogi z jednoczesnym zachowaniem w granicach tych terenów istniejącego przeznaczenia z zakazem jakiejkolwiek zabudowy i trwałego zagospodarowania, traktując te tereny jako tereny rezerwowe." Sporny teren w taki właśnie sposób został potraktowany w m.p.z.p. i była ku temu podstawa faktyczna i prawna. W zaskarżonej uchwale dokonano więc konkretyzacji postanowień Studium, które były dość szerokie i nie doszło do sprzeczności z jego ustaleniami. Samo Studium z kolei nie było tu przedmiotem rozpoznania, brak było więc podstaw, by kwestionować jego zapisy. Wersja uchwalona m.p.z.p. została opublikowana wymaganej formie. Nie doszło zatem do naruszenia art. 20 ust. 1 w zw. z art. 15 ust. 1 u.p.z.p., ani też innych przepisów, w tym wyżej powołanych, w stopniu uzasadniającym uwzględnienie skargi. Skargę zatem należało na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalić, jako nieuzasadnioną. Powołane wyżej orzecznictwo sądowo-administracyjne dostępne jest w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem internetowym http://orzeczenia.nsa.gov.pl.