II OSK 99/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie: Sędzia NSA Anna Łuczaj (spr.) Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski po rozpoznaniu w dniu 22 czerwca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej J.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 25 września 2019 r. sygn. akt IV SA/Po 390/19 w sprawie ze skargi J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia[...]lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, wyrokiem z dnia 25 września 2019r., sygn. akt IV SA/Po 390/19, oddalił skargę J. S. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2019r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zaskarżonym postanowieniem Wojewoda [...], na podstawie art. 59 § 2 w zw. z art. 58 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) odmówił J. S. przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. nr [...], udzielającej Miastu [...] zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie ulicy bocznej od ul. [...] w [...], powiat [...], województwo [...]. W ocenie Wojewody skarżąca przekroczyła 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Uzasadniając oddalenie skargi J. S. na powyższe postanowienie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu podniósł, że w rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, iż skarżąca uchybiła terminowi do wniesienia odwołania od decyzji Starosty [...] z dnia [...] sierpnia 2018r. Sąd wskazał, że stronom postępowania, niebędącym inwestorem, decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej wydaną na podstawie art. 11f ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1474), doręcza się w drodze obwieszenia. Zatem zgodnie z zasadą wynikającą z art. 49 § 2 k.p.a. w tego typu sprawach, dla strony niebędącej inwestorem, termin do złożenia odwołania od decyzji rozpoczyna bieg po upływie 14 dni od dokonania publicznego obwieszenia o wydaniu decyzji. Ewentualne wadliwe wysłanie zawiadomienia o wydaniu decyzji pozostaje bez wpływu na bieg terminu do złożenia odwołania. W rozpoznawanej sprawie termin do złożenia odwołania rozpoczął bieg 31 sierpnia 2018 r. W konsekwencji odwołanie od decyzji Starosty [...] skarżąca powinna złożyć do dnia 13 września 2018 r. Odwołanie nie zostało złożone przez skarżącą w ww. terminie. Z art. 58 § 2 k.p.a. wynika, że datą, od której należy liczyć termin do wniesienia prośby o przywrócenie terminu, jest dzień ustania przyczyny uchybienia terminu. Sąd stwierdził, że z akt sprawy wynika, że w dniu 21 listopada 2018r. z aktami postępowania zapoznał się pełnomocnik skarżącej. W ocenie Sądu najpóźniej w tym dniu pełnomocnik skarżącej dowiedział się o wydaniu decyzji przez Starostę [...]. W tym też dniu powziął informację o uchybieniu przez skarżącą terminu do złożenia odwołania. Zasadnie wobec tego Wojewoda przyjął, że dniem, w którym ustała przyczyna uchybienia terminu, był dzień 21 listopada 2018 r., a nie jak twierdzi skarżąca dzień doręczenia jej pisma z 17 grudnia 2018 r. W konsekwencji 7-dniowy termin do złożenia wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania upływał z dniem 28 listopada 2018r. Mając na względzie to, że skarżąca złożyła wniosek w dniu 3 grudnia 2018r., Sąd uznał za zasadne stanowisko Wojewody, że nastąpiło to z uchybieniem terminu, o którym mowa w art. 58 § 2 k.p.a. Skargą kasacyjną J. S. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik postępowania, tj. art. 141 § 4 oraz 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (p.p.s.a.) polegające na nieprawidłowej kontroli sądowej zaskarżonego postanowienia Wojewody [...] w zakresie dotyczącym ustalenia terminu początkowego, od którego liczyć należy siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Z uwagi na powyższe zarzuty w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz postanowienia Wojewody [...] z [...] lutego 2019r. w całości oraz zasądzenie na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono, że decyzja Starosty [...] objęła między innymi działki o numerach [...] oraz [...], których współwłaścicielem jest skarżąca kasacyjnie. O wydaniu tej decyzji skarżąca dowiedziała się całkowicie przypadkowo; wcześniej w toku postępowania Starosta [...] ustalając krąg stron postępowania opierał się na danych zawartych w ewidencji gruntów. Na podstawie ewidencji uznał za prawidłowy adres skarżącej kasacyjnie J. S. w [...], ul. [...] (bez wskazanego numeru domu). Tymczasem pod adresem tym uczestniczka J. S. nigdy nie zamieszkiwała i nie podawała tego adresu w jakimkolwiek urzędzie. Ponadto, adres ten nie był kompletny. Skarżąca kasacyjnie nie została zawiadomiona prawidłowo tak o prowadzonym postępowaniu, jak i wydanej decyzji. Pełnomocnik skarżącej zapoznał się z aktami postępowania 21 listopada 2019r. Już wtedy zaznaczał, że skarżącej nie zawiadomiono prawidłowo o wydanej decyzji, zatem do tego czasu nie biegł termin do złożenia odwołania. Tymczasem organ, zamiast doręczyć skarżącej odpis decyzji bądź prawidłowo zawiadomić skarżącą o jej wydaniu, poinformował stronę o tym, że uchybiła terminowi do złożenia odwołania i zażądał wyjaśnienia, czy jej stanowisko wyrażone w piśmie z 3 grudnia 2018 r. stanowi wniosek o przywrócenie terminu (pismo z 17 grudnia 2018 r.). Skarżąca kasacyjnie podnosi, że za chwilę, od której należy liczyć termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania, uznać należy dzień doręczenia pełnomocnikowi skarżącej pisma Wojewody [...] z 17 grudnia 2018 r., bowiem dopiero z tego pisma skarżąca uzyskała wiedzę o możliwym przekroczeniu terminu do złożenia odwołania. Wniosek skarżącej należy zatem uznać za złożony w ustawowym siedmiodniowym terminie. W piśmie z dnia 26 listopada 2019r. skarżąca kasacyjnie zrzekła się prawa do przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw zaskarżenia. Zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a., skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Rozpatrując sprawę na skutek skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny związany jest treścią przytoczonych w niej podstaw kasacyjnych, z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania (art. 183 § 1 p.p.s.a.). Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami skargi kasacyjnej wymaga prawidłowego ich określenia w samej skardze. Oznacza to konieczność powołania konkretnych przepisów prawa, którym uchybił Sąd pierwszej instancji, uzasadnienia zarzutu ich naruszenia, a w razie zgłoszenia zarzutu naruszenia prawa procesowego, wykazania dodatkowo, że to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odniesieniu do prawa materialnego należy wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd pierwszej instancji błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa lub, jakie powinno być właściwe zastosowanie przepisu prawa materialnego. We wniesionej w niniejszej sprawie skardze kasacyjnej skarżąca zarzuciła Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nieprawidłową kontrolę sądową zaskarżonego postanowienia w zakresie dotyczącym ustalenia terminu początkowego, od którego liczyć należy siedmiodniowy termin na złożenie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Stosownie do treści art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. mamy do czynienia w przypadku, gdy uzasadnienie nie odpowiada wymogom tego przepisu, przy czym nie każde naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej a jedynie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skuteczny, gdy uzasadnienie wyroku sporządzone zostało w sposób uniemożliwiający kontrolę instancyjną, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, co w niniejszej sprawie nie miało miejsca. Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Jeżeli w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazany został stan faktyczny sprawy, to wówczas przepis ten nie może stanowić wystarczającej podstawy kasacyjnej. Ewentualna błędna ocena okoliczności faktycznych, bądź wadliwa argumentacja Sądu w zakresie wykładni lub stosowania prawa materialnego, nie oznacza braków uzasadnienia wyroku. W niniejszej sprawie Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Sąd pierwszej instancji ocenił legalność zaskarżonego postanowienia i wypowiedział się w zakresie istotnych dla rozpoznania sprawy zarzutów i argumentów. Sąd wskazał podstawę prawną wyroku i wskazał przepisy regulujące rozpatrywany stan faktyczny jak i wyjaśnił, dlaczego w konkretnej sytuacji prawnej mają zastosowanie powołane przepisy. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika dlaczego Sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne z prawem. Zarzut naruszenia tego przepisu byłby skuteczny wówczas, gdyby Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tego przepisu, dlaczego oddalił skargę. Sąd pierwszej instancji dokonał oceny legalności zaskarżonego postanowienia i podał motywy podjętego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku odpowiada wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Odrębną kwestię stanowi zasadność stanowiska wyrażonego przez Sąd pierwszej instancji. Okoliczność, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem i argumentami Sądu pierwszej instancji stanowi podstawę do postawienia innych zarzutów kasacyjnych niż oparte na art. 141 § 4 p.p.s.a. Na odmienną niż przedstawiona powyżej ocenę zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie mogła wpłynąć okoliczność powiązania tego przepisu z art. 3 § 1 p.p.s.a. Zgodnie z tym przepisem sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Z treści art. 3 § 1 p.p.s.a. wynika zatem, że jest on przepisem ogólnym, ustrojowym, o charakterze kompetencyjnym. W pozostałych jednostkach redakcyjnych tego przepisu sprecyzowano zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Przepis art. 3 p.p.s.a. określa zatem kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i zakres ich właściwości rzeczowej. Przepis ten w żadnej z jednostek redakcyjnych nie odnosi się, przynajmniej wprost, do obowiązku sądu w zakresie sposobu procedowania przed tym sądem (por. wyrok NSA z dnia 4 września 2008 r., sygn. akt I OSK 266/08 – publik. CBOSA). Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie wskazywał, że naruszenie art. 3 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie, gdy wyjdzie poza zakres przedmiotowy postępowania sądowoadministracyjnego, bądź gdy zastosuje środki nieznane ustawie. Niezgadzanie się autora skargi kasacyjnej z wynikiem kontroli sądowej (jak w niniejszej sprawie), nie oznacza naruszenia tego przepisu (por. wyroki NSA: z dnia 18 lipca 2018 r., sygn. akt I FSK 1301/16; z dnia 27 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2761/17; z dnia 5 kwietnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1636/11 – publik. CBOSA). Przepis art. 3 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Oddalenie przez sąd skargi jest bowiem konsekwencją zastosowania innych przepisów postępowania sądowego i przepisów prawa materialnego. Podkreślić należy, iż Naczelny Sąd Administracyjny kontroluje zgodność zaskarżonego orzeczenia z prawem materialnym i procesowym w granicach skargi kasacyjnej. Dokonując tej kontroli Sąd nie jest uprawniony do badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia wykraczającej poza ramy wyznaczone zarzutami skargi kasacyjnej. Oznacza to związanie zarzutami i wnioskami skargi kasacyjnej. A zatem zakres rozpoznania sprawy wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Z powyższych względów należy uznać, że zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 2 i § 3 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.