VIII SA/Wa 480/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Owsińska - Gwiazda (sprawozdawca), Sędziowie Sędzia WSA Justyna Mazur, Sędzia WSA Iwona Szymanowicz – Nowak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Marlena Stolarczyk, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. w Radomiu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Z. na uchwałę Rady Gminy w P. z dnia [...] października 2005 r. nr [...] w przedmiocie przyjęcia regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy P. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. Rada Gminy w P. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym oraz art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków podjęła uchwałę nr [...] z dnia [...] października 2005 r. w sprawie przyjęcia "Regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków obowiązującego na terenie Gminy P.". Pismem z dnia 3 czerwca 2019 r. Prokurator Rejonowy w Z. zaskarżył ww. uchwałę. Autor skargi zaskarżonej uchwale zarzucił: 1. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez brak określenia w rozdziale II regulaminu minimalnego poziomu świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowe usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2. naruszenie art. 19 ust. 2 pkt 2 oraz art. 6 ust. 4 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków poprzez nałożenie w § 7 ust. 2 regulaminu na osobę korzystająca z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym obowiązku uprawdopodobnienia tej okoliczności w celu zawarcia umowy o dostarczanie wody; 3. naruszenie art. 19 ust. 2 i art. 6 ust. 6 cyt. ustawy z 7 czerwca 2001 r. przez pozostawienie w drodze przepisu § 9 ust. 1 regulaminu, kwestii zawarcia umowy o dostarczenie wody z osobą korzystająca z lokalu znajdującego się w budynku wielolokalowym do uznania gminy; 4. naruszenie art. 19 ust. 2 oraz art. 6 ust. 3 ustawy z 7 czerwca 2001 r. poprzez uregulowanie w § 10 i 11 kwestii dotyczących rozwiązywania, wypowiadania, wygaśnięcia i zmiany umowy; 5. naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez nałożenie w § 24 regulaminu, obowiązku zainstalowania na własny koszt wodomierza w innym celu niż określony w art. 27 ust. 6 cyt. ustawy; 6. naruszenie art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. poprzez ustanowienie w § 19 ust. 3 i § 23 regulaminu obowiązku uzgodnienia z usługodawcą dokumentacji technicznej jako warunku do przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych; 7. naruszenie art. 87 Konstytucji RP poprzez wprowadzenie w § 32 regulaminu reguły pierwszeństwa postanowień regulaminu nad ustawą o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków i naruszenie w ten sposób hierarchii aktów prawnych; 8. naruszenie § 149 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez wprowadzenie w § 2 pkt 6, 7, 8 regulaminu nieznanych ustawie z 7 czerwca 2001 r. nowych definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego", i "okresu obrachunkowego". Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, jako naruszających prawo w sposób istotny. W piśmie procesowym z dnia 23 września 2019 r. skarżący dodatkowo podniósł, że zaskarżona uchwała w stopniu istotnym narusza prawo, w tym: art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 5 ustawy z 7 czerwca 2001 r. oraz § 147 i 149 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej poprzez: 1.określenie w § 2 pkt 3 Gminy P. jako przedsiębiorstwa wodno – kanalizacyjnego w rozumieniu art. 2 pkt 4 u.z.z.w., podczas gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym według tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność, 2. określenie w § 7 ust. 1, § 11 ust. 1- 2, § 12, § 13, § 18 Gminy P. jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług, wydania warunków technicznych i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; oraz art. 7 i 94 Konstytucji RP w zw. z art. 19 ust. 2 ustawy z 7 czerwca 2001 r. w zw. z art. 6 ust. 3 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej, a polegające na wskazaniu w: 1. § 5 pkt 1-10 szeregu obowiązków odbiorcy do zapewnienia niepogorszenia jakości usług świadczonych przez Gminę oraz nieutrudniania działalności Gminy, w tym o powiadamianiu urzędu gminy o uszkodzeniach wodomierza głównego lub urządzenia pomiarowego, o zmianach własnościowych nieruchomości, o zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, co stanowi ingerencje w kwestie, które powinny być przedmiotem regulacji umownej i stanowi przekroczenie przez Radę Gminy przyznanej ustawa kompetencji. Wymienione w § 5 regulaminu obowiązki, inne niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej między nim, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. 2. §12, § 14 ust. 1- 2, § 15, § 16, § 17 ust. 1 – 2, § 18 przez wskazanie szeregu kwestii, w tym m.in. w zakresie podstaw rozliczenia, terminu, sposobu zapłaty, które to unormowania winny zostać uregulowane w umowie; 3. § 21 ust. 2 odnoszący się do trybu zawierania umów, w tym obowiązku dołączenia mapy sytuacyjnej, w sytuacji gdy brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego. Podniósł, że z uwagi na znaczną ilość zakwestionowanych regulacji oraz sam charakter stwierdzonych wad, wnosi o stwierdzenie zaskarżonej uchwały w całości. Na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. skarżący sprostował zarzut z pkt 5 skargi przez wpisanie zamiast § 24 § 16 ust. 2 Regulaminu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu wskazał, że organ nadzoru nie wydał w stosunku do w/w uchwały rozstrzygnięcia nadzorczego. Nadto podniósł, ze brak jest podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdy możliwe jest stwierdzenie nieważności jedynie tych przepisów które naruszają przepisy prawa materialnego, jeśli podzielić pogląd skarżącego. Odniósł się do poszczególnych zarzutów wskazując m.in., że Gmina P. jest obecnie na etapie uchwalania nowego regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Wskazał m.in., że treść zapisu § ust. 1 regulaminu wskazuje jedynie na dodatkowe sytuacje w których gmina ma możliwość zawarcia umowy, a kwestionowany zapis nie uzależnia zawarcia umowy od uznania gminy. Także zapis § 32 regulaminu nie rodzi domniemania, ze regulamin jest aktem prawnym wyższego rzędu niż ustawa na podstawie której został uchwalony. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W myśl art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. 2018, poz. 1302; dalej: "p.p.s.a.") sąd uwzględniając skargę na uchwałę organu jednostki samorządu terytorialnego stwierdza nieważność tej uchwały w całości lub w części albo stwierdza, że została wydana z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza możliwość stwierdzenia jej nieważności. Przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, stosownie do którego nieważna jest uchwała organu gminy sprzeczna z prawem. Wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwa naruszenia prawa, ustawodawca nie określił rodzaju naruszenia prawa, które prowadziłoby do zastosowania tej sankcji. Zasadnym jest zatem sięgnięcie do przepisów ustawy o samorządzie gminnym, gdzie przewidziano dwa rodzaje naruszeń prawa, które mogą być wywołane przez ustanowienie aktów uchwalanych przez organy gminy. Mogą to być naruszenia istotne lub nieistotne (art. 91 ww. ustawy). Jednak i tu brak ustawowego zdefiniowania obu naruszeń, co stwarza konieczność sięgnięcia do stanowiska wypracowanego w tym zakresie w doktrynie i w orzecznictwie. Za "istotne" naruszenie prawa uznaje się uchybienie prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Do nich zalicza się między innymi naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego, a także przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. W judykaturze za istotne naruszenie prawa uznaje się takiego rodzaju naruszenia jak: podjęcie uchwały przez organ niewłaściwy, brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwe zastosowanie przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały, naruszenia procedury podjęcia uchwały. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonym przepisem prawnym. Stosownie do art. 50 § 1, art. 52 § 1 i art. 53 § 3 p.p.s.a. prokurator może zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, ale nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym. Przepis ten stanowi, że każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może – po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia – zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma on więc obowiązku kierowania wezwania do usunięcia naruszenia prawa ani wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki bądź interesu społecznego. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy, stwierdzić należy, że uchwała Rady Gminy w P., stosownie do art. 19 ust. 1 zdanie 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków, stanowi akt prawa miejscowego, a zatem jej zaskarżenie przez prokuratora nie było ograniczone żadnym terminem (art. 53 § 3 p.p.s.a.). Uznając zatem za dopuszczalną skargę wniesioną przez Prokuratora, Sąd dokonał jej merytorycznej kontroli, uznając zasadność skargi. Materia uregulowana wydanym aktem normatywnym powinna wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Regulacje zawarte w akcie prawa miejscowego mają na celu jedynie "uzupełnienie" przepisów powszechnie obowiązujących rangi ustawowej, kształtujących prawa i obowiązki ich adresatów. Uwzględniając hierarchiczność źródeł prawa akty tego typu mają charakter zależny od źródeł prawa wyższego rzędu, czego konsekwencją jest stanowisko, że nie mogą normować materii uregulowanych aktami wyższego rzędu, a nadto nie mogą wykraczać poza zakres delegacji ustawowej. Organ uchwalający akt prawa miejscowego związany jest i powyższymi zasadami i regułami techniki prawodawczej, ujętymi w rozporządzeniu Prezesa Rady Ministrów dnia 20 czerwca 2002 roku w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz.U. nr 100 poz.98). Zgodnie z § 143 załącznika do tegoż rozporządzenia do aktów prawa miejscowego stosuje się odpowiednio zasady wyrażone w dziale VI z wyjątkiem § 142, dziale II oraz w dziale I rozdziału 2-7, chyba że przepisy odrębne stanowią inaczej. Podstawę prawną spornej uchwały stanowią m. in. przepisy art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. oraz art. 19 ust. 1 powołanej wcześniej ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Pierwszy z powołanych przepisów upoważnia organy gminy do wydawania aktów prawa miejscowego w zakresie m.in. zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Natomiast drugi przepis - art. 19 ust. 1 ustawy - wskazuje, iż rada gminy (...) uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków. (...) Regulamin, jak stanowi art. 19 ust. 2 ustawy - powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo - kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Cytowany przepis stanowi delegację ustawową dla wydania kontrolowanej uchwały i ściśle określa zakres spraw, które mogą stać się przedmiotem unormowania rady gminy. Regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków nie może wykraczać poza materię przewidzianą w art. 19 ust. 2 ustawy. Regulacja ta ma charakter wyczerpujący. Wskazując zakres zagadnień, które mogą być objęte regulaminem, ustawodawca w skonstruowaniu delegacji ustawowej posłużył się sformułowaniem "regulamin określa", co oznacza, że treść tego regulaminu musi bezwzględnie odpowiadać zakresowi delegacji ustawowej. Jednocześnie wszelkie odstępstwa od katalogu sformułowanego w tym przepisie przesądzają o naruszeniu przepisu upoważniającego, jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co stanowi istotne naruszenie prawa, którego skutkiem jest stwierdzenie jego nieważności w całości bądź w części. Taką samą wadą dotknięte są te z postanowień aktu prawa miejscowego, które wprawdzie odnoszą się do materii wskazanej w cytowanym art. 19 ustawy, ale w zakresie uregulowanym już wyczerpująco w ustawie bądź rozporządzeniu wykonawczym i albo stanowią powtórzenie rozwiązań ustawowych albo regulują te same kwestie w sposób odmienny. Należy też pamiętać o unormowaniach §§ 137 i 143 rozporządzenia w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", zgodnie z którymi w uchwale i zarządzeniu nie powtarza się przepisów ustaw, umów międzynarodowych i rozporządzeń. Przede wszystkim zgodzić się należy ze skarżącym, że w uchwale nieprawidłowo utożsamiono gminę z przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym o którym mowa w art. 2 pkt 1 i pkt 4 ustawy (§ 2 pkt 3 regulaminu) podczas, gdy przedsiębiorstwem wodno-kanalizacyjnym według tego przepisu jest przedsiębiorca w rozumieniu przepisów o swobodzie działalności gospodarczej, jeżeli prowadzi działalność gospodarczą w zakresie zbiorowego zaopatrzenia w wodę lub zbiorowego odprowadzania ścieków, oraz gminne jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej, prowadzące tego rodzaju działalność. Kolejną nieprawidłowością było określenie Gminy jako jedynego podmiotu zdolnego do zawarcia umowy z odbiorcami usług i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, wydania warunków technicznych (§ 7 ust. 1, § 11 ust. 1-2, § 12, § 13, § 18 regulaminu). Brak jest podstawy prawnej do konkretyzowania przez radę gminy w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków stanowiącym akt prawa miejscowego, który powinien zawierać, jedynie normy generalne i abstrakcyjne, zarówno odbiorców, jak i przedsiębiorstwa wodociągowo - kanalizacyjnego. Zapis taki stanowi istotne naruszenie prawa, ponieważ przedmiotowy regulamin odnosi się do wszystkich faktycznych i potencjalnych odbiorców przedmiotowych usług, jak też istniejących i ewentualnie mogących powstać (na podstawie art. 16 ustawy) przedsiębiorstw wodociągowo-kanalizacyjnych, zatem wszystkie te podmioty muszą być określone generalnie, bez ich wskazywania. Tak samo ocenić należy unormowanie zawarte w § 7 ust. 1, § 11 ust. 1- 2, § 12, § 13, § 18 gdzie regulamin wskazuje Gminę P. jako jedyny podmiot zdolny do zawarcia umowy z odbiorcami usług, wydania warunków technicznych i świadczenia usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Artykuł 19 ust. 2 ustawy nie przyznaje organowi uchwalającemu regulamin doprowadzania wody i odprowadzania ścieków prawa do definiowania jakichkolwiek pojęć związanych z gospodarką wodną i ściekową. Dlatego należy przyjąć, iż zawarcie w skarżonym regulaminie definicji "wodomierza", "wodomierza dodatkowego", "okresu obrachunkowego" stanowi przekroczenie delegacji ustawowej (§ 2 pkt 6, 7 i 8 regulaminu). W orzecznictwie ugruntowany jest też pogląd o niedopuszczalności powtarzania w akcie prawa miejscowego postanowień ustaw lub ich modyfikacji (zob. wyrok NSA z 8 kwietnia 2008 r., II OSK 370/07, Lex nr 446997). Nie można się zgodzić z organem, że wprowadzone definicje czynią regulamin bardziej czytelny i zrozumiały dla odbiorców. W judykaturze słusznie bowiem wskazano, że zgodnie z zasadą Lex imperat, non docet, każde sformułowanie zawarte w części normatywnej aktu prawnego ma charakter reguły zachowania. Jak każdy tekst, tak również tekst prawny, niewątpliwie niesie ze sobą jakieś informacje dla odbiorcy. Skutek ten ma jednak znaczenie wtórne wobec zasadniczej roli tekstu prawnego, jakim jest stanowienie dyrektyw. Funkcją prawa nie jest zatem informowanie, lecz regulowanie. Tak więc względy praktyczne nie mogą uzasadniać praktyki polegającej na powielaniu w uchwałach organów samorządu postanowień ustaw i rozporządzeń, czy ich modyfikacji. Podejmując przedmiotową uchwałę, Rada nie wypełniła też upoważnienia wynikającego z art. 19 ust. 2 pkt 1 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków. Nie określiła bowiem minimalnego poziomu usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody. Wprawdzie w treści regulaminu rada wprowadziła rozdział II zatytułowany "Minimalny poziom świadczonych usług w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków", jednak ani regulacje niniejszego regulaminu, ani inne jego zapisy, nie pozwalają na zakwalifikowanie ich jako określające minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo - kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Za istotne naruszenie prawa należy więc uznać wskazanie w § 3 uchwały, że kwestie minimalnego ilości dostarczanej wody miałyby zostać uregulowane w umowie zawartej z odbiorcą przez Gminę. Przepis ten odsyła bowiem do innych aktów prawnych o charakterze indywidualnym, zatem w sposób nieusprawiedliwiony dochodzi do przekazania kompetencji w tym zakresie, innym nieuprawnionym podmiotom. Za wadliwą należy zaś uznać nie tylko uchwałę podjętą z naruszeniem (przekroczeniem) upoważnienia ustawowego, ale również uchwałę, która takiego upoważnienia w swej treści nie realizuje, nie wprowadzając w swej treści koniecznych regulacji. Nieprawidłowo określono też ciśnienie, które winno być "odpowiednie" i " o wielkości wynikającej z warunków technicznych przyłączenia". Brak jest precyzyjnych uregulowań, co do jakości dostarczanej wody, bo nie może być za taki uznany zapis "o jakości przeznaczonej do spożycia przez ludzi". Uregulowania te, jak słusznie zarzuca skarga, sformułowano w sposób zbyt ogólny, który nie gwarantuje minimalnego poziomu usług. W § 5 wskazano obszerny katalog obowiązków odbiorcy do zapewnienia niepogorszenia jakości usług świadczonych przez Gminę oraz nieutrudniania działalności Gminy, w tym m. in. o powiadamianiu Gminy o uszkodzeniach urządzeń pomiarowych, wodomierza głównego, zerwaniu plomby, o zmianach stanu prawnego nieruchomości, o zmianach technicznych w instalacji wewnętrznej, co stanowi ingerencje w kwestie, które powinny być przedmiotem regulacji umownej i stanowi przekroczenie przez Radę Gminy przyznanej ustawa kompetencji. Wymienione w § 5 regulaminu obowiązki, inne niż zapewnienie prawidłowego działania posiadanych instalacji i przyłączy wodociągowych lub kanalizacyjnych mogą być nałożone na odbiorcę usług wyłącznie w umowie zawartej między nim, a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym. Sformułowanie szeregu obowiązków w regulaminie prowadzi do obciążenia odbiorców w sposób niezgodny z przepisami prawa, co zasadnie podnosi skarga. Wobec kategorycznego brzmienia art. 5 ust.1 ustawy to przedsiębiorstwo ma obowiązek zapewnienia zdolności będących w jego posiadaniu urządzeń wodociągowo-kanalizacyjnych, niezależnie od tego z czyjej winy powstało ich uszkodzenie. W przypadku awarii tych urządzeń – nawet z winy odbiorcy – odpowiedzialność nie może być przeniesiona na odbiorcę usług. W § 12, § 14, § 15-16, § 17, § 18 regulaminu ustalono szereg kwestii dotyczących rozliczenia, terminu, sposobu zapłaty, które to unormowania winny być zawarte w umowie. Należy podkreślić, że w rozdziale 2 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i odprowadzeniu ścieków uregulowane zostały zasady zbiorowego zaopatrzenia w wodę i zbiorowego odprowadzania ścieków, które mają podstawowe znaczenie dla interpretacji pozostałych przepisów ustawy, w tym art. 19 ust. 2 ustawy wskazującego zakres przedmiotowy regulaminu. W art. 6 ust. 1 ustawy unormowano zasadę udzielania wspomnianych usług na podstawie pisemnej umowy zawieranej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą usług. Umowa ta musi określać w szczególności prawa i obowiązki jej stron (art. 6 ust. 3 pkt 3 ustawy). Z przepisu tego wynika, że ustawodawca zdecydował, iż to wola stron umowy ma decydujące znaczenie dla wyznaczenia zakresu "praw i obowiązków" zarówno przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego, jak i odbiorców jego usług. Oznacza to, że kwestie dotyczące m.in. określenia szczegółowych praw i obowiązków stron umowy winny być uregulowane w umowie o świadczenie usług, a nie w regulaminie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, będącym aktem prawa miejscowego. Określenie tych elementów przez radę stanowi niedozwoloną ingerencję w treść umowy pomiędzy odbiorcą a przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym, do czego organ stanowiący nie był upoważniony. Również analogicznie ocenić należy uregulowania zawarte w § 10 i 11 regulaminu dotyczące warunków i trybu rozwiązania umowy o zaopatrzenie w wodę, jej wypowiadania, wygaśnięcia i zmiany umowy. Powyższe kwestie mogą być wyłącznie przedmiotem uregulowań umownych na co wskazuje wprost art. 6 ust. 3 pkt 6 i art. 19 ust. 2 pkt 2 ustawy. Zapis ten stanowi wykroczenie poza delegację ustawową. Określenie w § 19 ust. 3, § 23 regulaminu obowiązku uzgodnienia z usługodawcą dokumentacji technicznej jako warunku przystąpienia do wykonywania robót przyłączeniowych wykracza poza delegację ustawową bowiem brak jest podstaw prawnych do nałożenia takiego obowiązku w akcie prawa miejscowego. Podobnie ocenić należy zapis z § 16 ust. 2 regulaminu przewidujący obowiązek zainstalowania na własny koszt wodomierza w celu innym niż określony w art. 27 ust. 6 u.z.z.w. oraz zapis z § 21 ust. 2 regulaminu odnoszący się do obowiązku dołączenia mapy sytuacyjnej. Regulacja zawarta w § 7 ust. 2 w zakresie w jakim nakłada obowiązek uprawdopodobnienia faktu korzystania z nieruchomości przez odbiorcę niedysponującym tytułem prawnym do korzystania z nieruchomości jest sprzeczna z art. 6 ust. 4 ustawy. Przepis ten przewiduje, ze umowa o dostarczenie wody lub odprowadzenie ścieków może być zawarta z osobą, która posiada tytuł prawny do korzystania z nieruchomości, do której ma być dostarczona woda lub z której mają być odprowadzane ścieki albo z osobą, która korzysta z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Tym samym ustawodawca nie przewidział możliwości nakładania na osoby ubiegające się o zawarcie umowy wymogu szczególnego uzasadnienia tego wniosku, co dotyczy też osób korzystających z nieruchomości o nieuregulowanym stanie prawnym. Przepis art. 19 ust. 2 takiej kompetencji Radzie nie przyznał. Jako sprzeczny z art. 6 ust. 6 ustawy należy ocenić § 9 ust. 1 regulaminu w zakresie w jakim pozostawia on kwestie zawarcia umowy o dostarczenie wody z osobami korzystającymi z lokali znajdującymi się w budynku wielolokalowym do swobodnego uznania gminy. W przepisie tym zawarto uregulowanie, zgodnie z którym umową o dostarczenie wody może zostać zawarta z takimi osobami na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego. Tymczasem stosownie do treści art. 6 ust. 6 ustawy na wniosek właściciela lub zarządcy budynku wielolokalowego lub budynków wielolokalowych przedsiębiorstwo wodociągowo – kanalizacyjne zawiera umowę z osobą korzystającą z lokalu, po spełnieniu wskazanych w tym przepisie przesłanek. Regulamin zatem, wbrew przepisom ustawy, uzależnia zawarcie umowy od decyzji gminy, nie precyzując jednocześnie przesłanek, których spełnienie warunkuje zgodę na zawarcie umowy. W § 32 regulaminu ustalono, że w sprawach nie objętych regulaminem obowiązują przepisy prawa, a w szczególności przepisy ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz przepisy wykonawcze do ustawy, podczas gdy akt prawa miejscowego nie może być podstawą obowiązywania i stosowania aktów prawnych wyższego rzędu, bowiem narusza to hierarchię źródeł prawa. Powyższe sformułowanie może zaś sugerować, że pierwszeństwo w stosowaniu ma regulamin, a w kwestiach w nim nieuregulowanych zastosowanie mają inne przepisy prawa, w tym ustawa. Podniesiona w odpowiedzi na skargę okoliczność uchwalania nowej uchwały określającej regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków pozostaje bez wpływu na przedmiotowe rozstrzygnięcie, bowiem okoliczność ta nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi z powodu odmiennych skutków prawnych wywołanych uchyleniem aktu, a stwierdzeniem jego nieważności. Stwierdzenie nieważności wywiera skutek prawny z mocą wsteczną (ex tunc) i powoduje, że dany akt prawny jest nieważny od samego początku, a uchwałę należy potraktować tak, jakby nigdy nie została podjęta. Uchylenie uchwały nie rodzi zaś skutków wstecz. W konsekwencji omówionych wyżej istotnych naruszeń prawa w treści regulaminu, ich rozmiaru, koniecznym było w oparciu o art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości.