VII SA/Wa 691/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Kramek (spr.), , Sędzia WSA Joanna Gierak-Podsiadły, Sędzia WSA Renata Nawrot, , Protokolant sekr. sąd. Piotr Czyżewski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w S. na decyzję Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r. znak [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę Przedmiotem skargi Wspólnoty Mieszkaniowej [...] w [...] (dalej jako: "skarżąca") jest decyzja Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] stycznia 2019 r., znak [...] utrzymująca w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. znak [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 10 stycznia 2018 r. skarżąca Wspólnota wystąpiła do Wojewody [...] o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] zmieniającej decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego wielorodzinnego z garażem podziemnym i naziemnym w [...] przy ul. [...] w zakresie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu oraz decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalno-usługowego w [...] przy ul. [...] zmienioną decyzjami z dnia [...] października 2015 r. i z dnia [...] lipca 2016 r. w zakresie zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego budynku nr [...] i zatwierdzającej zmienny plan zagospodarowania terenu oraz zamienny projekt budowlany budynku nr [...]. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zmieniła decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] sierpnia 2014 r., którą uchylił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 24 maja 2017 r., sygn. akt II SA/Gd 13/17. Decyzją z dnia [...] listopada 2018 r. Wojewoda [...] działając na podstawie art. 105 § 1 w zw. z art. 157 k.p.a. umorzył postępowanie w sprawie. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że dla oceny, czy wniosek o wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. został wniesiony przez uprawniony podmiot znaczenie ma wyłącznie oddziaływanie zamierzenia inwestycyjnego na nieruchomości należące do tego podmiotu. W ocenie Wojewody nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania, w rozumieniu art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego (Dz.U. z 2018 r., poz. 1202), inwestycji objętej zmianą pozwolenia na budowę. Wojewoda wyjaśnił, że z projektu budowlanego zamiennego zatwierdzonego kwestionowaną decyzją wynika, że wprowadzone zmiany obejmują poszerzenie zakresu opracowania o działkę nr [...] o pow. 314 m² przylegającą bezpośrednio do działek inwestora, na której zaprojektowano utwardzony parking zewnętrzny wraz zielenią niską, zachowanie istniejących garaży posadowionych na działkach nr [...], a ponadto w budynku mieszklano – usługowym przy ul. [...] na parterze zrezygnowano z garażu dwustanowiskowego i komórek lokatorskich na rzecz drugiego lokalu usługowego i zaplecza. Organ I instancji podkreślił, że sporne przedsięwzięcie nie powoduje jakichkolwiek ograniczeń w możliwości zagospodarowania działki skarżącej, a zakres oddziaływania obiektów usytuowanych na nieruchomości inwestora na nieruchomość skarżącej nie zmieni się. Działka skarżącej przylega od strony wschodniej do działki inwestora na odcinku, wzdłuż którego usytuowany jest budynek przy ul. [...] nieobjęty żadną zmianą. Natomiast zmiany w budynku położonym przy ul. [...] nie oddziałują na sąsiednie nieruchomości, tym bardziej na działkę, z którą ten budynek nie sąsiaduje. Wojewoda stwierdził, że skarżąca nie posiada przymiotu strony w postępowaniu w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2018 r. odwołanie złożyła skarżąca zarzucając naruszenie: a) art. 28 § 2 Prawa budowlanego poprzez odmowę skarżącej przymiotu strony w umorzonym postępowaniu; b) art. 7-10, art. 77 oraz art. 107 k.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego i prawnego sprawy, a w konsekwencji odmówienie skarżącej przymiotu strony w postępowaniu. Po rozpatrzeniu odwołania Główny Inspektor Nadzoru Budowlanego (dalej jako: "GINB", "organ odwoławczy") opisaną na wstępie decyzją z dnia [...] stycznia 2019 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...]. W uzasadnieniu wskazał, że na gruncie art. 157 § 2 k.p.a. postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wszczyna się na żądanie strony, bądź z urzędu. Właściwy organ administracji publicznej bada więc, czy złożony wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony. Stosownie do dyspozycji art. 28 k.p.a. stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Cechami interesu prawnego są: indywidualność, konkretność, aktualność i obiektywna sprawdzalność, a jego istnienie znajduje potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami stosowania przepisu prawa materialnego. Od tak rozumianego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, czyli sytuację, w której określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy, lecz nie ma przepisów prawa mogących stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Odwołując się do orzecznictwa sądowoadministracyjnego GINB wskazał, że w postępowaniu w sprawie dotyczącej pozwolenia na budowę interes prawny ustala się w oparciu o art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego, który jako przepis szczególny względem art. 28 k.p.a. ogranicza pojęcie strony w sprawach dotyczących pozwolenia na budowę do inwestora oraz właścicieli, użytkowników wieczystych lub zarządców nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Dalej GINB wyjaśnił, że postępowanie nadzwyczajne w sprawie stwierdzenia nieważności pozwolenia na budowę stanowi jedynie odrębną sprawę procesową, a nie materialnoprawną w stosunku do postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę, w związku z tym brak jest racjonalnych przesłanek do rozszerzania kręgu stron postępowania nadzwyczajnego w stosunku do postępowania zwykłego. Podkreślił, że skarżąca nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. W ocenie organu odwoławczego z projektu zagospodarowania terenu wynika, że działka nr [...], na której zaprojektowano sporne 6 miejsc postojowych oraz niską zieleń, nie graniczy z działką skarżącej nr [...]. Działka ta jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką nr [...]. Sporne miejsca postojowe zostały zaprojektowane w odległości około 21 m od granicy działki nr [...] i około 25 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. Organ wyjaśnił, że budynek mieszkalno-usługowy przy ul. [...] usytuowany na działce nr [...], w którym zaprojektowano sporne zmiany znajduje się w odległości około 5 m od granicy działki skarżącej (nr [...]) i około 10 m od budynku mieszkalnego usytuowanego na tej działce. W ocenie GINB obszar oddziaływania projektowanej inwestycji po dokonaniu zmian, w rozumieniu art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego, nie obejmuje swym zakresem działki skarżącej. Położenie działki skarżącej względem nieruchomości inwestycyjnych wyklucza uznanie, że sporne zmiany niosą ze sobą jakiekolwiek ograniczenia w możliwości zagospodarowania działki skarżącej wynikające z obowiązujących przepisów prawa. Działka skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji wyznaczonym m.in. w oparciu o przepis §19 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. z 2015 r. poz. 1422). Zdaniem GINB planowane przedsięwzięcie nie pozbawia działki skarżącej dostępu do mediów oraz do drogi publicznej. Skarżąca może bez przeszkód zagospodarować należącą do niej nieruchomość, zaś projektowana inwestycja nie ogranicza tej możliwości w żaden sposób. Skargę na powyższą decyzję GINB wniosła Wspólnota Mieszkaniowa [...] w [...] zarzucając naruszenie: a) art. 156 §1 pkt 2 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie przy rozpoznawaniu sprawy art. 152 § 1 "p.p.m." (należy rozumieć, że chodzi o art. 152 § 1 p.p.s.a.) b) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego polegające na niewłaściwym zastosowaniu poprzez błędne uznanie, że skarżącej nie przysługuje przymiot strony i legitymacja do żądania stwierdzenia nieważności decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r. zatwierdzającej zmianę projektu zmieniającego inwestycję; c) art. 28 ust. 2 oraz art. 3 pkt 20 Prawa budowalnego polegające na niewłaściwym zastosowaniu przez błędne uznanie, że nieruchomość należąca do skarżącej nie znajduje się w obszarze oddziaływania inwestycji zatwierdzonej decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. i w konsekwencji przyjęcie, że objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja o pozwoleniu na budowę nie dotyczy interesu prawnego skarżącej; d) art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie wszystkich istotnych okoliczności sprawy. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i skierowanie sprawy do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że skarżąca była stroną w postępowaniu dotyczącym pozwolenia na budowę inwestycji zrealizowanej przy ul. [...] w [...], zatem powinna być również stroną w postępowaniu dotyczącym zmiany tej decyzji. W ocenie skarżącej rażące naruszenie art. 152 § 1 "p.p.m." polega na jego niezastosowaniu poprzez dokonanie zmiany decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. w sytuacji uchylenia wyrokiem WSA w Gdańsku z dnia 24 maja 2017 r. decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...] sierpnia 2014 r. Skarżąca podniosła, że dla ustalenia interesu prawnego w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie ma znaczenia brak udziału w postępowaniu zwykłym oraz, że organ powinien był zbadać w sposób kompleksowy, czy skarżąca posiada przymiot strony tj. dokonać ustaleń w zakresie obszaru oddziaływania projektowanej inwestycji na podstawie analizy nasłonecznienia i zacienienia, analizy z zakresu ochrony środowiska, naruszenia równowagi wodnej, hałasu, odpadów itp. Organ powinien również zbadać w jaki sposób sporna inwestycja będzie w przyszłości wpływała na zagospodarowanie działek skarżącej Wspólnoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko. W piśmie procesowym z dnia 12 kwietnia 2019 r. odnosząc się do odpowiedzi organu na skargę skarżąca podtrzymała wnioski i zarzuty zawarte w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Istotą tej sprawy jest to, czy organ odwoławczy prawidłowo ustalił, że skarżąca Wspólnota nie ma interesu prawnego w zainicjowaniu postępowania nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] czerwca 2017 r., w przedmiocie zmiany decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę tj. zmiany w zakresie zatwierdzenia planu zagospodarowania terenu oraz zatwierdzenia zamiennego projektu budowlanego, a w konsekwencji, czy organ ten prawidłowo utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] o umorzeniu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Jeżeli chodzi o przesłanki podmiotowe stwierdzenia nieważności decyzji, a więc kto może być stroną postępowania nieważnościowego, to zgodnie z art. 157 § 2 k.p.a., przyjmuje się jednolicie w literaturze i orzecznictwie, że przymiot strony postępowania nadzwyczajnego przysługuje niezależnie od tego, czy dany podmiot brał udział w postępowaniu zwykłym zakończonym weryfikowaną decyzją. Tym niemniej jednak, podstawą prawną do wyprowadzenia interesu prawnego lub obowiązku jest zawsze norma materialnego prawa administracyjnego lub innej gałęzi prawa, na mocy której organ administracji publicznej dokonuje konkretyzacji uprawnienia lub obowiązku jednostki. Podkreślić również należy, że to obowiązkiem strony (a nie organu) jest wykazanie własnego interesu prawnego (legitymacji materialnej) w zainicjowaniu jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, natomiast organ ma jedynie ocenić, czy wskazywana przez podmiot inicjujący postępowanie norma prawa materialnego może być naruszona w sposób powodujący powstanie legitymacji materialnej i w konsekwencji nakazujący uznać ten podmiot za stronę w rozumieniu art. 28 k.p.a. w ewentualnym związku z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Dla uznania istnienia interesu prawnego do zainicjowania postępowania administracyjnego, a zwłaszcza nadzwyczajnego o stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę (pozwolenia zmieniającego), nie jest wystarczające wykazanie faktu, że nieruchomość wnioskodawcy położona jest w bezpośrednim sąsiedztwie działki inwestycyjnej – w szczególności w sytuacji, kiedy podmiot taki nie był stroną postępowania zwykłego o zmianie pozwolenia na budowę. Z treści wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji jak i ze skargi wynika, że skarżąca wywodzi swój interes prawny z prawa własności sąsiedniej działki nr [...], ale to dla legitymowania się przymiotem strony nie wystarcza, ponieważ Wspólnota powinna wykazać, na czym polega konflikt kwestionowanej co do ważności decyzji z prawem lub obowiązkiem wnioskodawcy (lub jej wpływem na to prawo lub obowiązek) i dlaczego jej wyeliminowanie stan ten usunie. `Organy obu instancji podejmując decyzję o umorzeniu postępowania oceniły, zdaniem Sądu, w sposób wyczerpujący i zgodny z prawem kwestię interesu prawnego skarżącej Wspólnoty, odnosząc poprawnie swoje rozważania do przesłanek z art. 28 ust. 2 Prawa budowlanego. Zasadnie w efekcie uznały, że podmiotowi domagającemu się wszczęcia postępowania nadzwyczajnego nie przysługuje przymiot strony tylko dlatego, że subiektywnie uważa, że jego grunt znalazł się w obszarze oddziaływania inwestycji. Zarówno GINB, jak i Wojewoda [...], zgodnie z art. 7 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. uzasadniły swoje decyzje w sposób prawidłowy. Dokonały bowiem analizy zarówno stanu faktycznego, jak i prawnego istotnego w sprawie. Mając na uwadze, że w przypadku zmiany pozwolenia na budowę ustalenia obszaru oddziaływania należy dokonać odpowiednio do zakresu tej zmiany, organy ustaliły, że działka nr [...] na której zaprojektowano 6 miejsc parkingowych nie graniczy z działką nr [...] należącą do Wspólnoty. Zabudowana działka nr [...] jest oddzielona od nieruchomości inwestycyjnej działką nr [...], a miejsca postojowe zostały zaprojektowane w odległości ok. 21 m od granicy działki nr [...] i ok. 25 m od budynku mieszkalnego Wspólnoty na tej działce. Z kolei budynek mieszkalno - usługowy przy [...] położony na działce nr [...], w którym zaprojektowano zmiany w zakresie rezygnacji z garażu podziemnego i komórek lokatorskich na rzecz drugiego lokalu usługowego i zaplecza, znajduje się w odległości ok. 5 m od granicy działki [...] i ok. 10 m od budynku mieszkalnego na tej działce. Takie położenie działki skarżącej względem działek inwestora i wskazane przez organ odległości, których skarżąca nie kwestionuje, uzasadniały – w ocenie Sądu – pogląd organów, że nieruchomość skarżącej, już zabudowana, nie znalazła się w obszarze oddziaływania inwestycji w rozumieniu art. 3 pkt. 20 Prawa budowlanego, po dokonaniu zmian gdyż budowa spornych 6 miejsc parkingowych jak również rezygnacja w budynku [...] z garażu podziemnego i komórek lokatorskich na rzecz drugiego lokalu usługowego, ani nie wprowadziła ograniczeń w zagospodarowaniu działki skarżącej, ani – tym bardziej – nie ograniczyła możliwości jej zabudowy. Organ jednak, co istotne, nie poprzestał na podkreśleniu samej odległości działki, na której zaprojektowano 6 miejsc parkingowych, czy też budynku [...] od działki skarżącej. Dokonał również analizy przepisów szczególnych, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r., w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, prawidłowo uznając, że realizacja zaplanowanego przedsięwzięcia nie pozbawi nieruchomości skarżącej dostępu do drogi publicznej oraz dostępu do szeroko rozumianych mediów (woda, ciepło, prąd, telekomunikacja), nie niesie za sobą ponadnormatywnych uciążliwości związanych z emisją zanieczyszczeń. Należy również podkreślić, że organ rozważający interes prawny wnioskodawcy w postępowaniu nadzwyczajnym, orzeka na podstawie tego materiału dowodowego, którym dysponował organ wydający kwestionowaną decyzję. W tym też kontekście, na etapie wyjaśniania legitymacji strony, organ dokonuje oceny tej legitymacji również w oparciu o zastany stan rzeczy. Jeśli chodzi natomiast o podnoszoną w skardze kwestię uchylenia przez WSA w Gdańsku pierwotnej decyzji o pozwoleniu na budowę tj. decyzji z dnia [...] sierpnia 2014 r. – następnie zmienionej (wobec zakwestionowania postanowienia Prezydenta Miasta [...] o udzieleniu zgody na odstępstwo od przepisów techniczno – budowlanych opartego na upoważnieniu uzyskanym od Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Przestrzennej z dnia 12 grudnia 2012r. w innej sprawie), to jakkolwiek wyrok ten zapadł w dniu 24 maja 2017 r. sygn. akt II SA/Gd 13/17, zaś decyzja zmieniająca Prezydenta [...] została wydana [...] czerwca 2017 r., niemniej okoliczność ta pozostaje bez wpływu na ocenę zaskarżonej decyzji. Uszło bowiem uwadze skarżącej, że organ nie odmówił stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na brak zaistnienia przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a., ale umorzył postępowanie administracyjne w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji ze względu na nieposiadanie przymiotu strony przez podmiot, który wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. Powyższe oznacza, że na obecnym etapie postępowania poza zakresem badania, tak orzekającego w sprawie organu administracji, jak i Sądu pozostawały zagadnienia związane z oceną, czy decyzja z dnia [...] czerwca 2017 r. była zgodna z prawem, czy też obarczona była wadami uzasadniającymi stwierdzenie jej nieważności, w tym w szczególności czy wydana została z rażącym naruszeniem prawa. Jedynym bowiem przedmiotem ustaleń było zweryfikowanie, czy podmiotowi wnoszącemu o stwierdzenie nieważności tej decyzji przysługiwał przymiot strony postępowania. Wobec ustalenia, że podmiotowi na wniosek którego wszczęto postępowanie nieważnościowe nie służył przymiot strony tego postępowania brak było podstaw do merytorycznego orzekania w sprawie przez organ administracji, co oznaczało konieczność zastosowania art. 105 § 1 K.p.a. i umorzenia postępowania nieważnościowego jako bezprzedmiotowego. Wniosek podmiotu nie będącego stroną postępowania nie może bowiem być załatwiony, tak jak to nakazuje art. 104 k.p.a., co do istoty. W zależności od tego, czy brak przymiotu strony jest oczywisty, czy też ujawnił się już po wszczęciu postępowania, jego załatwienie może zapaść albo na podstawie art. 61a k.p.a. postanowieniem o odmowie wszczęcie postępowania, albo na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. decyzją o umorzeniu postępowania (por. wyroki NSA z dnia 18 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1045/13; z dnia 16 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2980/12; z dnia 9 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 2945/12; z dnia 2 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2872/12; z dnia 20 grudnia 2012 r., sygn. akt II OSK 1573/11z dnia 29 listopada 2017 r., sygn. II OSK 337/17 – publ. CBOSA). Z uwagi na powyższe, Sąd oddalił skargę w oparciu o treść art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.).