II SA/Rz 650/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Piotr Godlewski /spr./ Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka WSA Krystyna Józefczyk Protokolant specjalista Anna Mazurek - Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi B. W. i T. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy -skargę oddala- II SA/Rz 650/19 U z a s a d n i e n i e Przedmiotem skargi B.W. i T.W. jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego z [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji ostatecznej ustalającej warunki zabudowy. Na podstawie akt administracyjnych sprawy Sąd ustalił, że decyzją z [...] marca 2016 r. nr [...] Burmistrz Gminy i Miasta [...] ustalił na wniosek B.K. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo produkcyjnego w ramach rozbudowy istniejącego zakładu obróbki drewna na terenie działki o nr ew. 1766/3 w miejscowości W. Po uprzednim uchyleniu postanowienia Burmistrza z dnia [...] października 2016 r. odmawiającego wznowienia postępowania i utrzymującego go w mocy postanowienia Kolegium z dnia [...] listopada 2016 r. wyrokiem z dnia 12 września 2017 r. sygn. akt II SA/Rz 679/17 WSA w Rzeszowie i oddaleniu skargi kasacyjnej od tego wyroku wyrokiem NSA z dnia 27 września 2018 r. sygn. akt II OSK 47/18, Burmistrz na wniosek B.W. i T.W. postanowieniem z dnia [...] grudnia 2018 r. nr [...] wznowił z urzędu postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza z dnia [...] marca 2016 r. Przyczyną wznowienia podaną we wniosku o wznowienie był brak udziału skarżących we wskazanym wyżej postępowaniu. Decyzją z [...] lutego 2019 r. nr [...] Burmistrz odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] marca 2016 r. stwierdziwszy, że Skarżący nie są stroną tego postępowania w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej "k.p.a."). Organ ustalił, że działka objęta postępowaniem o ustalenie warunków zabudowy nie graniczy bezpośrednio z działka skarżących, zaś odległość pomiędzy tymi działkami na całej linii północnej działki nr 1766/3 kształtuje się od 97 do 118 m, natomiast odległość pomiędzy budynkiem produkcyjnym a budynkiem mieszkalnym wynosi od 155 do 170 m. Ponadto działki są oddzielone od siebie nieruchomością stanowiącą drogę gminną oraz 2 działkami rolnymi. Budowa budynku objętego decyzją nie spowoduje również ograniczeń w zabudowie nieruchomości skarżących oraz nie wprowadza ponadprzeciętnych uciążliwości, a dla inwestycji nie było wymagane uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia. Odwołanie od decyzji wnieśli B. i T.W. zarzucając naruszenie prawa procesowego dotyczących gromadzenia i oceny materiału w odniesieniu do zakresu i natężenia oddziaływań przedmiotowej inwestycji w świetle art. 140 w zw. z art. 144 kc. Zarzucili wadliwe, zbyt ogólnikowe uzasadnienie zaskarżonej decyzji, z którego nie wynika - czy i jakie dowody przeprowadził organ oraz jakie konkretnie fragmenty przyjętej koncepcji stanu faktycznego miałyby z nich wynikać. Zarzucił pominięcie faktu, że uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest w przedmiotowej sprawie konieczne skoro łącznie spełnione zostały warunki określone w art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko - w pobliżu nie ma innego tartaku, został on wybudowany w obrębie zabudowy mieszkaniowej, skala i natężenie oddziaływań przezeń emitowanych nie została zbadana, zaś jego budowę przeprowadzono bez wiedzy i zgody właścicieli sąsiednich działek. Kolegium działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. 2018 poz. 2096, dalej "k.p.a.") utrzymało w mocy decyzję Burmistrza z dnia [...] lutego 2019 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko Organu I instancji, że ustalenie statusu strony w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o art. 28 k.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości (szerokie ujęcie sąsiedztwa) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swojego interesu prawnego, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Chodzi zatem o przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na obowiązki oraz uzasadniony prawnie interes właścicieli lub wieczystych użytkowników takiej nieruchomości. Powyższe oznacza, iż najistotniejsze dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest określenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz sąsiedztwo nieruchomości z planowaną inwestycją. Organ przed wydaniem decyzji analizował wniosek o wydanie decyzji wraz z załącznikami, w tym zaznaczony zakres oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie i pobliskie nieruchomości oraz stan faktyczny i odległości budynków znajdujących się w najbliższym sąsiedztwie. Na podstawie tej analizy ustalił, że przedmiotowa nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Posadowiona jest na całej linii od strony północnej działki 1766/3 w odległości od 97 do 118 m. Odległość pomiędzy budynkami planowanym produkcyjnym a mieszkalnym Państwa W. wynosi 155 do 170 m. Działki rozdziela nadto droga gminna oraz dwie działki rolne. Przeprowadzone postępowanie nie dało podstawy do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny, który uzasadniałby ich udział w sprawie w charakterze strony. Jednocześnie wnioskodawcy nie uzasadnili wniosku o wznowienie postępowania poprzez wskazanie interesu prawnego, dającego im przymiot strony, nie wskazali również konkretnego przepisu, z którego by on wynikał. Organ pierwszej instancji dokonał analizy planowanego przedsięwzięcia także pod względem emisji hałasu, zanieczyszczeń pyłowych, zanieczyszczeń ujętych z tabeli 10 i 11 karty informacyjnej a także powstawania i gromadzenia odpadów. Ta analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami postępowania dowodowego wykazała, iż budowa planowanego budynku produkcyjnego związana z wytwarzaniem listew z drewna w ramach rozbudowy istniejącego zakładu obróbki drewna nie spowoduje ograniczeń zabudowie i użytkowaniu działki skarżących. Organ ustalając strony postępowania w obu toczących się postępowaniach (wniosek z [...] stycznia 2012 r. oraz z [...] grudnia 2015 r.) określał je oddzielnie w sposób indywidualny. Odbywało się to zatem zgodnie z przyjętą w piśmiennictwie zasadą, tj. przy szerokim ujęciu "sąsiedztwa", podkreślając, że "działkę sąsiednią" należy określać dla każdego przypadku oddzielnie, przy czym na etapie ustalenia warunków zabudowy organ nie dysponuje wiążącym projektem zagospodarowania działki, a jedynie koncepcją jej zagospodarowania, która może ulec zmianie na etapie uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. W związku z czym organ, badając zasięg oddziaływania planowanej inwestycji, musi wziąć pod uwagę możliwość zmiany jej lokalizacji w zakresie obszaru objętego decyzją ustalającą warunki jej zabudowy. Reasumując, z zebranej dokumentacji oraz ponownie przeprowadzonej analizy wynika, iż planowana inwestycja nie oddziałuje na działkę sąsiadującą niebezpośrednio z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Odnosząc się do zarzutu braku decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach Organ wskazał należy, że analiza warunków i zasad zagospodarowania terenu w pkt 3 pp.4 lit b wskazuje, iż nakazy, zakazy, dopuszczenia i ograniczenia wynikające z przepisów art. 72 i 73 ustawy Prawo ochrony środowiska nie mają zastosowania. B. i T.W. w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na opisaną na wstępie decyzję zarzucili jej: naruszenie przepisów postępowania administracyjnego tj.: art. 28 k.p.a., albowiem, uwadze organu ewidentnie uszło, iż wyznaczenie kręgu stron w oparciu o art. 28 k.p.a. w postępowaniu w sprawie wydania warunków zabudowy winno być dokonane w oparciu o funkcję, formę, konstrukcję obiektu i inne jego cechy charakterystyczne oraz sposób zagospodarowania terenu znajdującego się w otoczeniu projektowanej inwestycji, przy czym organ nie może ograniczyć się wyłącznie do ponadnormatywnego oddziaływania inwestycji na tereny sąsiadujące, lecz powinien ocenić całokształt tych okoliczności w świetle art. 140 w zw. z art. 144 k.c. (tak II OSK 2661/16 - wyrok NSA (N) z dnia 24-10-2018). In concreto zamiast pogłębionej analizy stanu faktycznego i przeprowadzenia stosownych dowodów, organ poprzestał na teoretycznych dywagacjach o tym jakoby oddziaływania inwestycji były umiarkowane (biorąc zaś pod uwagę, iż jest to tartak stwierdzenia owe, oceniane przez pryzmat wskazań wiedzy i doświadczenia życiowego, uznać trzeba za oderwane od rzeczywistości); art. 7 w zw. z art. 77-80 k.p.a. przez pominięcie tego, iż zasada prawdy obiektywnej nakazuje organowi wyczerpująco zbadać wszystkie okoliczności faktyczne związane z daną sprawą celem uzyskania jej rzeczywistego obrazu i trafnego zastosowania przepisu prawa. Organ zobowiązany jest przy tym zająć się żądaniem strony w całości. Uwzględniając przy tym obowiązki nałożone przepisem art. 77 k.p.a. organ nie może przyjmować całkowicie biernej postawy oczekując, że strona udowodni fakty, z których wywodzi swoje żądanie (tak I OSK 2839/16 - wyrok NSA (N) z dnia 02-10-2018). In concreto żadnych dowodów w kierunku rzetelnej oceny zakresu i natężenia oddziaływań przedmiotowej inwestycji nie przeprowadzono, a w tym i nie przeanalizowano okoliczności sprawy w świetle art. 140 w zw. z art. 144 kc.; rażące naruszenie prawa materialnego przez pominięcie tego, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (decyzji środowiskowej) jest konieczne skoro łącznie spełnione są in concreto warunki określone w art. 71 ust. 2 i art. 72 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, (w pobliżu nie ma innego tartaku, został on wybudowany w obrębie zabudowy mieszkaniowej, skala i natężenie oddziaływań przezeń emitowanych nie została zbadana, zaś jego budowę przeprowadzono bez wiedzy i zgody właścicieli sąsiednich działek); naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 8, art. 9 ust. 1 pkt 6, art. 29, 30, 33 ust. 1 pkt 6 i 7, art. 37, art. 51 ust. 1, art. 54 ust. 1 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko przez zaniechanie zastosowania wskazanych przepisów i brak zapewnienia udziału społeczeństwa w niniejszym postępowaniu, pomimo iż przez nadmierną emisję hałasu wydobywającego się z tartaku i jego oddziaływanie na nieruchomości sąsiednie, przebieg postępowania nie zapewniał należytej ochrony dla uzasadnionych interesów skarżących. W oparciu o sformułowane zarzuty zażądał uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia od Skarbu Państwa na rzecz skarżących kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie z przyczyn podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 2107 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm., dalej: P.p.s.a.), wg którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 145 P.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia (jeżeli dotknięte są naruszeniem prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania bądź innym naruszeniem przepisów postępowania jeśli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy), do stwierdzenia ich nieważności lub ich wydania z naruszeniem prawa (jeżeli zachodzą przyczyny określone w K.p.a. lub innych przepisach). Dokonując kontroli objętej skargą decyzji pod względem opisanych wyżej kryteriów Sąd opisanych naruszeń prawa nie stwierdził. Wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą prawną możliwość weryfikacji decyzji ostatecznej kończącej sprawę administracyjną, jeżeli postępowanie w którym doszło do jej wydania było dotknięte jedną z kwalifikowanych wad procesowych przewidzianych w art. 145 § 1, art. 145a § 1 lub art. 145b § 1 K.p.a. Wznowienie postępowania stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 K.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych, co nakłada na organ administracji obowiązek wnikliwego zbadania czy w sprawie faktycznie wystąpiła podstawa wznowieniowa i w przypadku pozytywnego ustalenia stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia sprawy w celu sprawdzenia, czy stwierdzona wada nie wpłynęła na treść rozstrzygnięcia istoty sprawy będącej przedmiotem decyzji ostatecznej. W rozpoznawanej sprawie jako podstawę wniosku o wznowienie postępowania skarżący wskazali brak swojego udziału w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Burmistrza Gminy i Miasta [...] z dnia [...] marca 2016 r. o ustaleniu na wniosek B.K. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowo produkcyjnego w ramach rozbudowy istniejącego zakładu obróbki drewna na terenie działki o nr ew. 1766/3 w miejscowości W. Dokonana przez Sąd analiza akt sprawy potwierdza w pełni zasadność stanowiska organu I i II Instancji, iż ustalenie statusu strony w postępowaniu w sprawie decyzji o warunkach zabudowy następuje w oparciu o art. 28 K.p.a. Przepis ten stanowi, że stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Stronami postępowania w sprawach o ustalenie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu z zasady są właściciele i użytkownicy wieczyści nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Właściciele i wieczyści użytkownicy działek sąsiadujących z tą nieruchomością, w tym nawet położonych w pewnej od niej odległości (szerokie ujęcie sąsiedztwa) mogą być stroną wówczas, gdy wykażą istnienie swojego interesu prawnego, opartego na konkretnej normie prawa materialnego. Chodzi zatem o przyszłe oddziaływanie planowanej inwestycji na obowiązki oraz uzasadniony prawnie interes właścicieli lub wieczystych użytkowników takiej nieruchomości. Powyższe oznacza, iż najistotniejsze dla zaliczenia określonego podmiotu do kręgu stron postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest określenie zakresu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie oraz sąsiedztwo nieruchomości z planowaną inwestycją. Analiza wniosku o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, w tym zakresu jej planowanego oddziaływania na otoczenie jednoznacznie wskazuje, że nieruchomość wnioskodawców znajduje się poza obszarem oddziaływania planowanego przedsięwzięcia. Posadowiona jest na całej linii od strony północnej działki 1766/3 w odległości od 97 do 118 m. Odległość pomiędzy budynkami planowanym produkcyjnym a mieszkalnym Państwa W. wynosi 155 do 170 m. Co istotne, działki rozdziela droga gminna oraz dwie działki rolne. Przeprowadzone postępowanie nie dało więc żadnych podstaw do uznania, że wnioskodawcy posiadają interes prawny, który uzasadniałby ich udział w sprawie w charakterze strony. Jak wynika z akt sprawy, organy dokonały analizy planowanego przedsięwzięcia pod względem emisji hałasu, zanieczyszczeń pyłowych, a także powstawania i gromadzenia odpadów. Ta analiza przeprowadzona zgodnie z wymogami postępowania dowodowego wykazała, iż budowa planowanego budynku produkcyjnego związana z wytwarzaniem listew z drewna w ramach rozbudowy istniejącego zakładu obróbki drewna nie spowoduje ograniczeń zabudowie i użytkowaniu działki skarżących. Z zebranej dokumentacji oraz ponownie przeprowadzonej analizy akt sprawy wynika, iż planowana inwestycja nie oddziałuje na działkę skarżących, która też nie sąsiaduje bezpośrednio z działką, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy. Podsumowując, w oparciu o prawidłowo zebrany i rozpatrzony - zgodnie z art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a. - materiał dowodowy organy w pełni zasadnie odmówiły we wznowionym postępowaniu uchylenia ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy i Miasta U. z [...] marca 2016 r. o ustaleniu warunków zabudowy. Z podanych względów skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 P.p.s.a.