II OSK 1662/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Grzegorz Czerwiński Sędziowie Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędzia del. WSA Mirosław Gdesz (spr.) Protokolant asystent sędziego Tomasz Muszyński po rozpoznaniu w dniu 16 maja 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 687/19 w sprawie ze skargi H. T. i A.T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 2. zasądza od H. T. i A. T. solidarnie na rzecz Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego 460 (czterysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego. 1.1. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 26 września 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 687/19 uwzględnił skargę H. T. i A. T. (dalej: skarżący) na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z [...] stycznia 2019 r. nr [...] w przedmiocie nakazu przeprowadzenia robót budowlanych przy zabytku i uchylił zaskarżoną decyzję oraz zasądził od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powołany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: 1.2. Wielkopolski Wojewódzki Konserwator Zabytków w Poznaniu (dalej: organ I instancji) decyzją z [...] czerwca 2018 r. nr [...] nałożył na skarżących obowiązek przeprowadzenia - w terminie do dnia 31 października 2018 r. - robót budowlanych przy budynku stajni wpisanym do rejestru zabytków, położonym na terenie zespołu folwarcznego w P., gm. L.. 1.3. Po rozpoznaniu odwołania skarżących, Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] stycznia 2019 r. uchylił zaskarżoną decyzję w części dotyczącej terminu wykonania prac i wyznaczył nowy termin do dnia 31 maja 2019 r., w pozostałej zaś części utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ odwoławczy ustalił, że 9 sierpnia 2017 r. organ I instancji przeprowadził kontrolę stanu zachowania budynku stajni. Podczas oględzin ustalono, że budynek jest w bardzo złym stanie technicznym, a w wyniku wichury zawaleniu uległa część konstrukcji dachu wraz z pokryciem dachowym. Częściowemu zniszczeniu uległy także ściany wzdłużne obiektu. Prawidłowość ww. ustaleń potwierdziła opinia Oddziału Terenowego w Poznaniu Narodowego Instytutu Dziedzictwa z 29 grudnia 2017 r. W opinii tej stwierdzono, że przedmiotowa stajnia zachowana jest w obrysie murów obwodowych. Po stronie północnej konstrukcja dachu częściowo zawaliła się - w tym miejscu ściany zachowały się do wysokości przyziemia. W pozostałych partiach murów zaobserwowano ubytki cegieł i zaprawy, miejscowe rozwarstwienia ścian. Więźba dachowa zmurszała, pozbawiona pokrycia. Brak rynien i rur spustowych. Minister miał na względzie także treść opinii sporządzonej przez inż. bud. S. Z. w styczniu 2018 r. Rzeczoznawca stwierdził w niej, że choć aktualnie zakres zniszczenia budynku jest znaczny, to jednak jego remont jest w dalszym ciągu możliwy. W celu przywrócenia stabilności bryły budynku oraz zabezpieczenia jej przed negatywnym oddziaływaniem czynników zewnętrznych konieczne będzie m.in. przemurowanie uszkodzonych bądź zawalonych partii murów wraz z konserwacją partii zachowanych, wykonanie stężenia poprzecznego bryły za pomocą stropu, jak również gruntowny remont dachu z odtworzeniem jego zawalonej części oraz wykonanie pokrycia, zapewniającego odpowiednią izolację. Mając powyższe na uwadze Minister uznał, że zły stan zachowania budynku oraz konieczność przeprowadzenia przy nim robót budowlanych, które zabezpieczą go przed całkowitym zniszczeniem nie budzi wątpliwości. 1.4. Skargę na powyższą decyzję wnieśli skarżący, zarzucając naruszenie: art. 7 i art. 77 Kpa polegające na niewyczerpującym rozpatrzeniu materiału dowodowego i jego dowolnej, wybiórczej ocenie, skutkujące naruszeniem zasady prawdy obiektywnej i zasady pogłębionego zaufania obywateli do państwa, poprzez pominięcie w postępowaniu dowodowym informacji zawartych w ekspertyzie technicznej dotyczących złego stanu technicznego budynku stajni, skutkiem czego przekroczono zasadę uznania administracyjnego nakładając na stronę obowiązki ponad miarę; art. 49 ust. 1 w zw. z art. 3 pkt 1, 2 oraz 6 ustawy z 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2067 ze zm., dalej uozoz) poprzez błędną wykładnię i niezastosowanie w sytuacji, w której zniszczony budynek stajni nie może zostać odbudowany oraz art. 40 uozoz poprzez niewydanie zaleceń pokontrolnych jak też brak wyjaśnienia, dlaczego organ II instancji za prawidłowe uważa odstąpienie od zasady wydania zaleceń pokontrolnych. Mając na uwadze powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania. 1.5. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. 1.6. Po rozpoznaniu powyższej skargi, Sąd I instancji w zaskarżonym wyrokiem z 26 września 2019 r. skargę uwzględnił i uchylił zaskarżoną decyzję. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, Minister potraktował wybiórczo i jednostronnie materiał dowodowy, przyjmując za udowodnione okoliczności, które uzasadniały wydane rozstrzygnięcie. Pominięto, że - jak wskazano w opinii o stanie technicznym budynku stajni sporządzonej w styczniu 2018 r. - obiekt można zaliczyć do stanu katastrofalnego. Organ odwoławczy, nie rozważając powyższego, uznał, że obiekt wymaga natychmiastowego zabezpieczenia przed dalszą degradacją, jednak nie ustalił, czy wskazany wyżej, tak znaczny stopień zniszczenia zabytku wskutek braku remontów oraz zdarzenia klimatycznego, które miało miejsce w lipcu i sierpniu 2017 r., uzasadniał jego dalszą ochronę konserwatorską. Trudno przecież oczekiwać od właściciela zabytku nieruchomego, aby zakres robót budowlanych nakazanych przez organ sprowadzał się w istocie do pełnej rekonstrukcji (odbudowy) zniszczonego zabytku. Skoro w art. 49 ust. 1 uozoz jest mowa o konieczności przeprowadzenia robót w celu ochrony zabytku przed jego uszkodzeniem lub zniszczeniem to brak jest podstaw do zastosowania tego przepisu w przypadku, gdy zniszczenie zabytku już nastąpiło ze względu na wieloletnie zaniedbania, nie tylko zresztą ze strony właściciela zabytku, ale także organu ochrony konserwatorskiej, którego działania kontrolne i nakazowe są zdecydowanie spóźnione. 2. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając go w całości. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie: 1) przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej Ppsa) w zw. z art. 107 § 3, art. 15 i art. 80 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. 2096 ze zm., dalej Kpa), poprzez wadliwe stwierdzenie, iż organy nie dokonały właściwej oceny stanu faktycznego i możliwości zastosowania określonych rozwiązań prawnych, w sytuacji gdy uzasadnienie zaskarżonej decyzji w sposób wyczerpujący wykazało zaistnienie przesłanek uzasadniających wydanie nakazu do przeprowadzania określonych robót budowlanych przy zabytku oraz celowości takiego działania, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 49 uozoz, a w konsekwencji doprowadziło do uwzględnienia skargi; b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa poprzez błędne uznanie, że organy nie przeprowadziły odpowiednio postępowania wyjaśniającego, podczas gdy w rzeczywistości organy w sposób prawidłowy przeprowadziły postępowanie wyjaśniające, dochodząc do konkluzji, że w niniejszej sprawie ze względu na zagrożenie zniszczeniem zabytku niezbędne było przeprowadzenie wskazanych w decyzji robót, co miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez błędne zastosowanie art. 49 uozoz, a w następstwie skutkowało wadliwym uwzględnieniem skargi; 2) przepisów prawa materialnego: a) art. 49 ust. 1 uozoz poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że nie jest celowe i zasadne wykonanie wskazanych w decyzji prac, podczas gdy organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób wystarczający w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyjaśnił niezbędność przeprowadzenia nakazanych robót budowlanych; b) art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, 2, 3, 5 uozoz poprzez ich bezpodstawne pominięcie i poprzez arbitralną ocenę, że obiekt stracił walory zabytkowe, które były podstawą wpisu do rejestru zabytków, kiedy to zgodnie z art. 6 zabytki podlegają ochronie i opiece bez względu na stan ich zachowania, a kompetencja do oceny przesłanek umożliwiających wykreślenie zabytku z rejestru zgodnie z art. 13 ust. 5 uozoz należy wyłącznie do organu specjalistycznego jakim jest Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego w trybie odrębnego postępowania; c) art. 4 pkt 1-6 uozoz poprzez jego bezpodstawne pominięcie i uniemożliwienie organowi wykonania nałożonych na niego przez ustawodawcę obowiązków w postaci zapewnienia warunków prawnych umożliwiających trwałe zachowanie zabytków, zapobieganie zagrożeniom mogącym spowodować uszczerbek dla wartości zabytków jak i udaremnianie niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków oraz kontrolę stanu zachowania i przeznaczenia zabytków. W związku z powyższym w skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a ponadto o zasądzenie na rzecz organu od skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym również kosztów zastępstwa procesowego. 3. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 3.1. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnione podstawy. 3.2. W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że art. 49 ust. 1 uozoz znajduje zastosowanie nawet w sytuacji, gdy budynek zabytkowy nie nadaje się do odbudowy, bo jest to działanie zagrażające jego istnieniu. Taka zaś okoliczność nie powoduje, że organy ochrony zabytków mają odstąpić od naczelnej zasady ochrony zabytków przed zniszczeniem. Jeżeli mamy do czynienia ze zniszczonym zabytkiem, tak jak w niniejszej sprawie, i dopóki przedmiotowy budynek jest wpisany do rejestru zabytków i nie zostało przeprowadzone odpowiednie postępowanie, które potwierdzałoby, że budynek ten utracił już cechy zabytku, to dopóty brak jest podstaw w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 49 ust. 1 uozoz do skutecznego kwestionowania, że przedmiotem postępowania nie jest już zabytek. Tym bardziej w sytuacji, gdy postępowanie w trybie art. 49 ust. 1 uozoz jest nakierowane, tak jak w niniejszej sprawie, na ochronę budynku stajni położonego na terenie zespołu folwarcznego w P. przed jego zawaleniem/zniszczeniem, a więc utratą walorów zabytkowych. Możliwość zaś zastosowania odpowiednich rozwiązań technicznych mających na celu ochronę zabytku, uprawnia organ konserwatorski do wydania stosownych nakazów na podstawie art. 49 ust. 1 uozoz. 3.3. W świetle powyższego, usprawiedliwione okazały się dwa pierwsze zarzuty naruszenia prawa materialnego. Sąd I instancji dokonał bowiem błędnej wykładni art. 49 ust. 1 uozoz, pomijając regulacje wynikające z art. 6 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1, 2, 3, 5 uozoz, i w konsekwencji całkowicie bezpodstawnie wskazał na konieczność ustalenia, czy stopień zniszczenia zabytku uzasadnia jego dalszą ochronę konserwatorską. Kwestia oceny, czy obiekt powinien dalej podlegać ochronie konserwatorskiej jest bowiem rozstrzygana w odrębnym postępowaniu w sprawie skreślenia z rejestru zabytków (art. 13 uozoz), a nie w postępowaniu dotyczącym nakazu konserwatorskiego. Dodatkowo Sąd I instancji całkowicie pominął, że Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego decyzją z [...] marca 2018 r. znak [...] odmówił skreślenia z rejestru zabytków budynku stajni. Na marginesie należy dodać, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 3 stycznia 2019 r. sygn. akt VII SA/Wa 1257/18 oddalił skargę skarżących na ww. na decyzję, a skarga kasacyjna od tego wyroku została oddalona wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 maja 2022 r. sygn. akt II OSK 1640/19. 3.4. Należy w pełni podzielić stanowisko przedstawione w skardze kasacyjnej, że dopóki dany zabytek istnieje i jego walory jako zabytku mogą być utrzymane, dopóty podmiot posiadający prawo do dysponowania takim obiektem ma obowiązek utrzymywać dany zabytek w odpowiednim stanie technicznym. Zgodnie bowiem z art. 6 uozoz, ochronie i opiece podlegają zabytki, bez względu na ich stan zachowania. 3.5. Zasadne są również zarzuty naruszenia przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c Ppsa w zw. z art. 107 § 3, art. 80 i art. 15 Kpa oraz z art. 7 i art. 77 § 1 Kpa. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena materiału dowodowego dokonana przez organy była kompletna i nie przekraczała granic swobodnej oceny dowodów. Minister dysponował ww. opinią o stanie technicznym budynku stajni ze stycznia 2018 r., z której wprost wynika, że pomimo stanu zachowania i zniszczeń, w dalszym ciągu obiekt kwalifikuje się do remontu; w dalszym ciągu obiekt ten posiada cechy z okresu wpisu do rejestru zabytków. W zaskarżonej decyzji Minister wskazał następnie, iż pomimo zniszczeń forma architektoniczna budynku pozostaje nadal czytelna, potwierdzając jego przynależność do historycznej zabudowy całego założenia pałacowo - parkowego, którego folwark jest integralną częścią. Wbrew zatem stanowisku Sądu I instancji, Minister w sposób wyczerpujący wyjaśnił, z jakiej przyczyny obiekt ten został objęty ochroną konserwatorską, oraz wskazuje, iż pomimo jego stanu technicznego, w dalszym ciągu zasługuje on na ochronę. Organy wykazały na niezbędność prac, które mają na celu zabezpieczenie jego substancji i zahamowanie procesów destrukcji. W zaskarżonej decyzji wykazano co kluczowe, że w dalszym ciągu możliwe jest dokonanie remontu rzeczonej stajni z zachowaniem autentyzmu pierwotnej formy budynku w oparciu o istniejącą substancję zabytkową. 3.6. Mając powyższe na względzie i wobec stwierdzenia, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 188 Ppsa, uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę na ww. decyzję. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaskarżona decyzja czyni zadość wszystkim wymogom wynikającym z konkretnych przepisów prawa powszechnie obowiązującego, dlatego też skargę oddalono na podstawie art. 151 Ppsa. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 Ppsa.