III SAB/Wr 403/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie Sędzia WSA Ireneusz Dukiel, Sędzia WSA Bogumiła Kalinowska, Lidia Serwiniowska (sprawozdawca), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi N.D. na bezczynność Wojewody D. w przedmiocie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę I. stwierdza, że Wojewoda D. jest bezczynny, a bezczynność nie ma charakteru rażącego naruszenia prawa; II. zobowiązuje Wojewodę D. do załatwienia sprawy w terminie 30 dni od otrzymania odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; III. oddala dalej idącą skargę; IV. zasądza od Wojewody D. na rzecz skarżącego kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Działając na podstawie art. 3 § 2 pkt 8, art. 50 § 1 oraz art. 53 i 54 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi N. D. (dalej: skarżący) wniósł skargę na bezczynność Wojewody D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Mając na względzie powyższe skarżący wniósł o: 1) zobowiązanie Wojewody D. do wydania decyzji udzielającej zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej zgodnie z treścią wniosku z dnia 14 marca 2018 r.; 2) zasądzenie od Wojewody D. na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że pismem z dnia 14 marca 2019 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 22 marca 2019 r.) organ wezwał go do uzupełnienia braków formalnych wniosku z dnia 14 marca 2018 r. w nieprzekraczalnym terminie 7 dni od dnia doręczenia wezwania poprzez przedłożenie "Podpisanego czytelnie imieniem i nazwiskiem przez podmiot powierzający wykonywanie pracy załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, który dołącza się w przypadku ubiegania się przez cudzoziemca o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. Informuję, że w załączniku może podpisać się osoba lub osoby uprawnione do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w Krajowym Rejestrze Sądowym albo Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej lub osoba upoważniona na podstawie stosownie udzielonego pełnomocnictwa". Jednocześnie organ poinformował skarżącego, iż: "dołączony do akt sprawy załącznik nr 1 nie został wypełniony w części "oświadczenie podmiotu powierzającego wykonywanie pracy cudzoziemcowi oraz został podpisany przez osobę, która na podstawie KRS nie jest uprawniona do podejmowania tego rodzaju czynności prawnych". Skarżący uważa, że treść wezwania z dnia 14 marca 2019 r. nie jest jednoznaczna dla osoby biegle władającej językiem polskim, a tym bardziej dla niego – obcokrajowca, dla którego niektóre zwroty nie były zrozumiałe. Zdaniem skarżącego w przedmiotowej sprawie poniósł on szkodę z powodu nieznajomości prawa, ponieważ organ nie udzielił mu niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Skarżący podał, że z uwagi na fakt, że członkowie zarządu przebywali poza granicami Polski, niemożliwe było uzupełnienie braków formalnych wniosku w terminie 7 dni od dnia 22 marca 2019 r. W związku z czym pismem z dnia 28 marca 2019 r. skarżący zwrócił się do organu z prośbą o przedłużenie terminu wynikającego z wezwania z dnia 14 marca 2019 r. Prośba ta jednak została bez odpowiedzi ze strony organu. Skarżący w dniu 1 kwietnia 2019 r. uzupełnił wniosek, przekładając poprawnie uzupełniony załącznik nr 1 do wniosku. W piśmie z dnia 1 kwietnia 2019 r. skarżący wyjaśnił również, że uzupełnienie wniosku w wyznaczonym terminie tj. do dnia 29 marca 2019 r. było niemożliwe, bowiem pełnomocnik uprawniony do podpisania załącznika nr 1 przebywał w tym czasie na urlopie wypoczynkowym poza granicami kraju. Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. (doręczonym skarżącemu w dniu 11 kwietnia 2019 r.) organ zawiadomił skarżącego o pozostawieniu bez rozpoznania wniosku z dnia 14 marca 2018 r., na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. Organ stwierdził, że braki formalne wniosku zostały uzupełnione po upływie wyznaczonego terminu. Zdaniem skarżącego w sprawie organ dopuścił się naruszenia zasady ogólnej pogłębiania zaufania obywateli (art. 8 k.p.a.) oraz informowania stron wynikającą z art. 9 k.p.a. oraz naruszył termin załatwienia sprawy przewidziany w art. 35 § 1 i § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wskazał, że w dniu 14 marca 2018 r. do Wojewody D. wpłynął wniosek N.D. o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy terytorium RP ze względu na wykonywanie pracy. W dniu 6 marca 2019 r. do organu wpłynęło ponaglenie złożone przez stronę, które dnia 15 marca 2019 r. zostało przekazane wraz z całą dokumentacją, zgodnie z właściwością do Szefa Urzędu do Spraw Cudzoziemców. Pismem z dnia 14 mara 2019 r. organ wezwał stronę do uzupełnienia braku formalnego wniosku poprzez dołączenie załącznika nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę w terminie 7 dni od dnia otrzymania pisma. Jednocześnie poinformowano stronę, że załącznik nr 1 do wniosku może podpisać osoba lub osoby uprawnione do podejmowania tego rodzaju czynności na podstawie danych zawartych w KRS albo CEIDG lub osoba upoważniona na podstawie stosownie udzielonego pełnomocnictwa. Wezwanie zostało skutecznie doręczone stronie w dniu 22 marca 2019 r. W dniu 28 marca wpłynął wniosek strony "o przedłużenie terminu" na dołączenie do akt sprawy załącznika nr 1 do wniosku. W dniu 1 kwietnia 2019 r., a zatem po upływie wyznaczonego terminu, do akt sprawy dołączony został załącznik nr 1 do wniosku o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy podpisany przez K. K. oraz pełnomocnictwo jej udzielone przez członków zarządu firmy "A" Sp. z o.o. Z uwagi na nieuzupełnienie braków formalnych w terminie Wojewoda D. zawiadomieniem z dnia [...] kwietnia 2019 r. pozostawił bez rozpoznania wniosek strony o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Ponadto organ wyjaśnił, że w okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy brak jest podstaw do uznania, iż przekroczenie terminu rozpoznania sprawy jest pozbawienie racjonalnego uzasadnienia bowiem sposób prowadzenia spraw przez pracowników organu, w tym czas oczekiwania na rozpatrzenie wniosków, który jest dłuższy niż przewidziany w art. 35 § 1-3 k.p.a., nie wynika z opieszałości czy bezczynności pracowników organu ale jest wynikiem ogromnej ilości wniosków składanych przez cudzoziemców w D. Urzędzie Wojewódzkim oraz konieczności równoczesnego procedowania w wielu różnych sprawach. Termin podjęcia postępowania w sprawie uzależniony jest od ilości wniosków o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy. Przy rozpatrywaniu wniosków obowiązuje kolejność wpływu do urzędu. W ocenie organu bezczynność w sprawie nie miała charakteru rażącego. W piśmie z dnia 24 lipca 2019 r. pełnomocnik skarżącego podtrzymał w całości wnioski i twierdzenia zawarte w skardze na bezczynność organu. Pełnomocnik wniósł o orzeczenie, że bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz o przyznanie od organu na rzecz skarżącego sumy pieniężnej w wysokości 22.925,15 zł, zasądzenie od organu zwrotu kosztów zastępstwa adwokackiego w postępowaniu sądowoadministracyjnym według norm przepisanych. Pełnomocnik podniósł, że w okolicznościach niniejszej sprawy doszło do nieuzasadnionego naruszenia terminów załatwienia sprawy przez organ "jego bezczynności i przewlekłości postępowania do dnia wniesienia przez skarżącego ponaglenia organ nie skontaktował się ze skarżącym ani nie zrealizował obowiązków o których mowa w art. 36 § 1 k.p.a. Wskazano, iż co do zasady wniosek skarżącego z dnia 14 marca 2018 nie zawierał braków formalnych, a organ po dokonaniu analizy wniosku winien był zwrócić uwagę, iż wnioskowanie przez cudzoziemca o wydanie mu zezwolenia na pracę było niezasadne albowiem ukończył on [...] na terytorium RP. Zgodnie z rozporządzeniem Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 21 kwietnia 2015 r. w sprawie przypadków, w których powierzenie wykonywania pracy cudzoziemcowi na terytorium Rzeczpospolitej Polskiej jest dopuszczalne bez konieczności uzyskania zezwolenia na pracę, zwolnieni z obowiązku uzyskania zezwolenia na pracę na terytorium RP są cudzoziemcy będący absolwentami polskich szkół ponadgimnazjalnych, stacjonarnych studiów wyższych lub stacjonarnych studiów doktoranckich na polskich uczelniach, w instytutach naukowych Polskiej Akademii Nauk lub instytutach badawczych działających na podstawie przepisów o instytutach badawczych. W tej sytuacji pomimo treści wniosku organ winien kompleksowo odnieść się do całokształtu okoliczności sprawy i przeanalizować czy skarżący zasadnie złożył wniosek o wydanie mu zezwolenia na pracę, a dopiero następnie czy istniały braki formalne tego wniosku. Podniesiono, że w okolicznościach niniejszej sprawy i w świetle art. 8 i 9 k.p.a. organ winien był zwrócić się do skarżącego z żądaniem udzielenia wyjaśnień i o sprecyzowanie złożonego wniosku lub rozpoznanie wyłącznie wniosku o wydanie skarżącemu zezwolenia na pobyt czasowy (który to nie zawiera jakichkolwiek braków formalnych) z uwagi na to, że nie było konieczne uzyskanie zezwolenia na pracę. Zdaniem pełnomocnika nieuprawnionym było pozostawienie przez organ wniosku skarżącego bez rozpoznania. Skarżący nie będąc w stanie uczynić zadość wezwaniu organu do uzupełnienia braków w terminie 7 dni zawiadomił o tym przed upływem terminu. Wraz z zawiadomieniem wniósł o przedłużenie terminu do dnia 12 kwietnia 2019 r. stosownie uzasadniając swoja prośbę (pismo z dnia 28 marca 2019 r.) a ostatecznie uzupełnił żądane przez organ dokumenty już w dniu 1 kwietnia 2019 r. W świetle art. 64 § 1 i 2 k.p.a. organ wyznaczając termin na uzupełnienie braków formalnych podania władny jest termin ten wydłużyć – z urzędu lub na wniosek podmiotu składającego podanie. Możliwość taka istnieje jednak wyłącznie zanim wyznaczony pierwotnie termin nie minie. W okolicznościach niniejszej sprawy Wojewoda D. winien był rozpoznać sprawę merytorycznie, a nie pozostawić wniosek bez rozpoznania. Wskazano, że uzasadnieniem dla wysokości żądanej sumy jest znaczny czas bezczynności organu i przewlekłe postępowanie, udzielanie przez organ wadliwych informacji i braki realizacji przedstawionych obowiązków, wydanie niezgodnych z prawem rozstrzygnięć i wadliwe stosowanie przepisów prawa co narusza podstawowe zasady demokratycznego państwa oraz prawa człowieka chronione Konwencją o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności i co w konsekwencji doprowadziło do zatrzymania skarżącego przez służby graniczne i wydania względem niego decyzji o zobowiązaniu go do powrotu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 - dalej jako: p.p.s.a.), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów. Przedmiotem skargi jest bezczynność Wojewody D. w sprawie o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Rolą sądu administracyjnego rozpoznającego skargę na bezczynność organu prowadzącego postępowanie administracyjne jest ocena istnienia stanu bezczynności i w takiej to sytuacji zobowiązanie organu jedynie do podjęcia działań w stosownym terminie mających na celu zakończenie tego postępowania w sposób przewidziany przepisami prawa; nie jest natomiast rolą sądu wpływanie na treść podejmowanego przez organ rozstrzygnięcia. Jedną z naczelnych zasad postępowania administracyjnego, wyrażoną w art. 12 § 1 i 2 k.p.a., jest zasada jego szybkości. Istota tej zasady sprowadza się do konstatacji, że organy administracji publicznej powinny działać w sprawie nie tylko wnikliwie ale i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zwłaszcza sprawy, które nie wymagają zbierania dowodów, informacji czy wyjaśnień, powinny być załatwione niezwłocznie. Wskazać należy, że art. 35 § 1-3 k.p.a. stanowi rozwinięcie ww. zasady, zobowiązując organy administracji publicznej do załatwienia sprawy bez zbędnej zwłoki. Wymaga podkreślenia, że - zgodnie z powołanym przepisem - niezwłocznie winny być załatwione sprawy, które mogą być rozpatrzone w oparciu o dowody przedstawione przez stronę łącznie z żądaniem wszczęcia postępowania lub w oparciu o fakty i dowody powszechnie znane albo znane z urzędu organowi, przed którym toczy się postępowanie, bądź możliwe do ustalenia na podstawie danych, którymi rozporządza ten organ. Natomiast załatwienie sprawy wymagającej postępowania wyjaśniającego winno nastąpić nie później niż w ciągu miesiąca, a sprawy szczególnie skomplikowanej nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania. Wynika z powyższego, że z bezczynność organu administracji publicznej zachodzi wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie, ale - mimo istnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu lub nie podjął stosownej czynności. W rozpatrywanej sprawie organ pozostawił wniosek skarżącego o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę bez rozpoznania w trybie art. 64 § 2 k.p.a. Przepis ten stanowi, iż "jeżeli podanie nie spełnia innych wymagań ustalonych w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w wyznaczonym terminie, nie krótszym niż siedem dni, z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania". Powołując się na wyrok WSA w Warszawie z dnia 28 października 2005 r. sygn. akt IV SA/Wa 1435/05 (LEX nr 191358) organ wskazał, że termin 7 dni, o którym mowa w art. 64 § 2 k.p.a. jest terminem charakteryzującym się dużym rygorem prawnym, przejawiającym się tym, że niepodjęcie określonej czynności przez uprawniony podmiot w dacie zakreślonej w tym terminie powoduje definitywne wygaśnięcie przysługującego podmiotowi prawa do tej czynności. Podkreślić również trzeba, że przyjęcie za braki co do wymagań formalnych nie zostały usunięte w wyznaczonym do tej czynności terminie powoduje pozostawienie żądania bez rozpoznania – bezskuteczność podania, co oznacza, że nie wywołuje ono skutku prawnego wszczęcia postępowania, zatem postępowanie w jego przedmiocie nie jest prowadzone. Wniosek pozostawia się bez rozpoznania nie tylko wówczas, gdy braki nie zostaną uzupełnione, ale i wtedy gdy uzupełnienie ich nastąpiło, jednak niezgodnie z wymaganiami organ określony w wezwaniu. W świetle powyższego organ stwierdził, że w przedmiotowej sprawie braki formalne wniosku nie zostały uzupełnione przez stronę w wyznaczonym terminie 7 dni. Stąd wniosek N.D. w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę pozostawiony został bez rozpoznania. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że uzupełnienie braków formalnych podania z uchybieniem 7 dniowego terminu nie pozwala organowi administracji publicznej na zastosowanie art. 64 § 2 k.p.a., gdyż rygor zawarty w tym przepisie odnosi się wyłącznie do nieusunięcia braków pisma, a nie do ich usunięcia z uchybieniem terminu. Pozostawienie podania bez rozpoznania jest możliwe wówczas, gdy wnoszący je w ogóle nie uzupełnił wskazanego braku formalnego lub uzupełnił go, ale niezgodnie z wymaganiami precyzyjnie określanymi w wezwaniu. (vide wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 11 marca 2011 r., sygn. akt I GSK 337/10, z 22 lutego 2012 r., sygn. akt II GSK 3/11, a nadto wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z 26 sierpnia 2009 r., sygn. akt II SAB/GI 51/08 z aprobującą glosą Wojciecha Tarasa, OSP 2011, Nr 3, poz. 26). W przypadku gdy strona usunęła brak formalny po terminie określonym w art. 64 § 2 k.p.a., lecz przed wysłaniem przez organ administracji publicznej pisma informującego o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania, stosowanie powołanego przepisu nie jest dozwolone (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 21 września 2017 r., sygn. akt III SAB/Wr 21/17). Inaczej ujmując - brzmienie komentowanego przepisu skłania do konkluzji, że usunięcie przez stronę braku formalnego podania po upływie wyznaczonego w tym celu terminu a przed wystosowaniem przez organ zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania nie wywołuje negatywnego skutku procesowego, o którym mowa w przepisie art. 64 § 2 k.p.a., w postaci pozostawienia podania bez rozpoznania. Konsekwentnie uznać należy, że organ administracji prowadzący postępowanie, który pozostawia podanie bez rozpoznania z naruszeniem obowiązujących przepisów prawa, mimo że nie zaistniały przesłanki wskazane w art. 64 § 2 k.p.a., pozostaje w bezczynności, ponieważ bezpodstawnie uchyla się od merytorycznego rozpoznania sprawy. W okolicznościach niniejszej sprawy trzeba zauważyć, że żądane przez organ dokumenty, czemu organ nie przeczy, skarżący przedłożył wprawdzie z uchybieniem terminu, lecz jeszcze przed formalnym pozostawieniem wniosku skarżącego bez rozpoznania, czyli przed wydaniem [...] kwietnia 2019 r. pisemnego zawiadomienia o pozostawieniu wniosku bez rozpoznania w sprawie wezwania skarżący odebrał 22 marca 2019 r. żądane dokumenty przedłożył 1 kwietnia 2019 r. Tym samym niewątpliwie Wojewoda pozostaje w bezczynności skoro w stanie faktycznym sprawy winien był dalej procedować przystępując do czynności rozpoznawczych wniosku celem merytorycznego załatwienia sprawy. W tym stanie rzeczy uznając skargę za zasadną Sąd orzekł jak w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W okolicznościach sprawy Sąd nie stwierdził by bezczynność Wojewody miała charakter rażący, albowiem wynikała ona z błędnego przekazania co do wykładni art. 64 § 2 k.p.a. Z uwagi na fakt, że organ nie wydał w sprawie decyzji Sąd zobowiązał Wojewodę do załatwienia sprawy z wniosku skarżącego z dnia 14 marca 2018 r. w terminie 30 dni od daty otrzymania odpisu prawomocnego wyroku (pkt II orzeczenia) zgodnie z art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd oddalił (pkt III wyroku) dalej idąca skargę. Wskazać należy, że możliwość przyznania skarżącemu określonej sumy pieniężnej, o której mowa w przepisie art. 149 § 2 p.p.s.a. jest jednym z dwóch alternatywnych środków o charakterze finansowym, które mogą być orzeczone w przypadku uwzględnienia skargi. Wybór środka należy do sądu i powinien być uwarunkowany celem skargi, którym jest zwalczenie bezczynności i przewlekłości postępowania i doprowadzenie do jego zakończenia, a także zapobieganie bezczynności lub przewlekłemu prowadzeniu postępowania. Zgodnie ze stanowiskiem prezentowanym w judykaturze administracyjnej, które sąd orzekający w tej sprawie podziela to, że przyznanie sumy pieniężnej ma charakter kompensacyjny, nie przeczy temu, że może ona być przyznana tylko w sytuacji, gdy jest to potrzebne dla zwalczania bezczynności oraz zdyscyplinowania organu. W uznaniu Sądu – wobec zobowiązania organu pkt II wyroku do załatwienia sprawy nie zaistniały warunki do uwzględnienia wniosku w tym zakresie wyprowadzonego z treści art. 149 § 2 (in fine) powoływanej wcześniej ustawy procesowej. Dodatkowo należy zwrócić uwagę, że zasądzenie sumy pieniężnej jest uprawnieniem dyskrecjonalnym Sądu, zatem możliwością z której należy korzystać, jeżeli realia rozpoznawanej sprawy są niemożliwe do akceptacji z punktu widzenia ochrony praw strony. Sąd uznał za zbędne stosowanie dodatkowych środków dyscyplinująco-represyjnych. O kosztach orzeczono stosownie do art. 20 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c Rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015, poz. 1800 z późn. zm.)