II OSK 598/20

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Paweł Miładowski Sędziowie Sędzia NSA Maciej Dybowski Sędzia del. NSA Jerzy Stankowski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 lipca 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B. K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 891/19 w sprawie ze skargi B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 891/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę B. K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] czerwca 2019 r., znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zaskarżony wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym. W dniu [...] maja 2019 r. B. K. zwróciła się do Prezydenta Miasta [...] z wnioskiem o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla inwestycji polegającej na "podłączeniu wody i kanalizacji do domu jednorodzinnego" na działce nr [...] obr. [...][...] przy ul. [...] w [...]. Postanowieniem z dnia [...] maja 2019 r., znak [...], Prezydent Miasta [...] odmówił wszczęcia postępowania o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego dla wskazanego wyżej zamierzenia inwestycyjnego. W uzasadnieniu organ wyjaśnił, że teren inwestycji położony jest na obszarze obowiązującego od dnia [...] listopada 2018 r. miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", uchwalonego uchwałą Rady Miasta [...] nr [...] z dnia [...] października 2018 r. (Dz. Urz. Województwa [...] z [...] r., poz. [...]). Ponadto organ wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wyłącznie w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie zaś z art. 50 ust. 1 ww. ustawy inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku braku planu miejscowego. Mając to na uwadze organ I instancji stwierdził, że w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw do wydania decyzji ustalającej lokalizację inwestycji celu publicznego. Zażalenie na ww. postanowienie złożyła B. K. Stwierdziła, że wniosek jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Plan ten nakazuje podłączenie się mieszkańców do kanalizacji miejskiej. Wyjaśniła, że Straż Miejska zarzuciła jej, iż świadomie nie podłączyła swojego domu do kanalizacji miejskiej, tymczasem bark podłączenia wynika z działań MPWiK w [...]. Podobnie w przypadku zaopatrzenia w wodę. Po rozpatrzeniu zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem z dnia [...] czerwca 2019 r. nr [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta [...]. W uzasadnieniu Kolegium wyjaśniło, że wskazana w art. 61 a §1 k.p.a. przesłanka odmowy wszczęcia postępowania ze względu na "inne uzasadnione przyczyny" to przypadki pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Zdaniem Kolegium w sprawie wystąpiła przesłanka o charakterze przedmiotowym wynikająca z faktu, że teren planowanej inwestycji stanowiący działkę nr [...] obr. [...][...] jest objęty ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]". W ocenie Kolegium oznacza to brak podstaw do procedowania w sprawie ustalenia lokalizacji planowanej inwestycji, bowiem decyzja w tym przedmiocie może być wydana jedynie w odniesieniu do obszaru, na którym plan miejscowy nie obowiązuje. Tego rodzaju przeszkoda prawna uniemożliwiająca wszczęcie postępowania, obliguje organ do wydania postanowienia, o którym mowa w art. 61 a § 1 k.p.a. W skardze do wojewódzkiego sądu administracyjnego B. K. zarzuciła ww. postanowieniu naruszenie art. 166 ust. 1 Konstytucji, Rezolucji ONZ o dostępie do czystej wody i sanitariatów, wskazując przy tym, że dostęp do czystej wody i sanitariatów jest prawem człowieka, a uchwalenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jako aktu niższego rzędu) nie może blokować jej prawa dostępu do wody pitnej. Skarżąca podniosła, że samorząd [...] nic nie zrobił, aby dostarczyć jej wodę zdatną do picia i podłączyć do kanalizacji, a Kolegium nie rozpatrzyło sprawy w szerszym kontekście. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko wyrażone w uzasadnieniu postanowienia. Wyrokiem z dnia 26 września 2019 r. sygn. akt II SA/Kr 891/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd wyjaśnił, że art. 61 a § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096, dalej jako "k.p.a ") wskazuje, że gdy żądanie wszczęcia postępowania, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Podstawą do odmowy wszczęcia postępowania mogą być w świetle przywołanego przepisu dwa rodzaje przesłanek: pierwsza, o charakterze podmiotowym (w szczególności wniesienie podania przez osobę niebędącą stroną), druga, o charakterze przedmiotowym, które pozostają w związku z przedmiotem postępowania administracyjnego i mieszczą się w pojęciu "innych uzasadnionych przyczyn". Przyczyn tych ustawa nie konkretyzuje, natomiast należy przez nie rozumieć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania. Taki przypadek zachodzi np. gdy żądanie dotyczy sprawy, która nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej, żądanie wniesiono w sprawie rozstrzygniętej już decyzją lub w której toczy się postępowanie przed właściwym organem administracji, żądanie wniesiono po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw, brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W ocenie Sądu przeszkodę, która uniemożliwiła rozpatrzenie sprawy na wniosek skarżącej, stanowią przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które przewidują prawną możliwość ubiegania się o wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego wyłącznie w przypadku, gdy nie obowiązuje na danym terenie plan miejscowy. Sąd wskazał, że zgodnie z art. 4 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t. j. Dz.U. 2018 r., poz. 1945 ze zmian.; zwanej dalej "u.p.z.p.") w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonego postanowienia, ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. Natomiast zgodnie z art. 4 ust. 2 u.p.z.p. w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, przy czym: 1) lokalizację inwestycji celu publicznego ustala się w drodze decyzji o lokalizacji inwestycji celu publicznego; 2) sposób zagospodarowania terenu i warunki zabudowy dla innych inwestycji ustala się w drodze decyzji o warunkach zabudowy. Natomiast art. 50 ust. 1 u.p.z.p. stanowi, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana na podstawie planu miejscowego, a w przypadku jego braku - w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Zatem w ocenie Sądu ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego może nastąpić na dwa sposoby: poprzez uchwalenie miejscowego planu, do czego właściwa jest rada gminy, albo poprzez wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Jeśli na jakimś terenie obowiązuje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, nie może zostać wydana decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego, nawet jeśli inwestycja byłaby zgodna z ustaleniami tego planu. Organy administracji publicznej prawidłowo przyjęły, że skoro teren inwestycji, tj. działka nr [...] obr. [...][...] w [...], jest objęty ustaleniami Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru "[...]", przyjętego uchwałą nr [...] Rady Miasta [...] z dnia [...] października 2018 r., to nie jest dopuszczalne ustalenie lokalizacji inwestycji skarżącej, w drodze decyzji. Kompetencja organu do ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego została wyraźnie wyłączona ustawowo ze względu na obowiązujący miejscowy plan. Miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest aktem prawa miejscowego będącym, w świetle art. 87 ust. 2 Konstytucji RP, jednym z rodzajów źródeł powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospolitej Polskiej. Dodatkowo Sąd wskazał, że wniosek dotyczył inwestycji już zrealizowanej, tymczasem ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego, w drodze decyzji, może dotyczyć zasadniczo wyłącznie planowanej, przyszłej inwestycji. Również samo "podłączenie", rozumiane jako uruchomienie istniejącej instalacji, nie stanowi inwestycji wymagającej wydania decyzji, o której mowa w art. 50 ust. 1 u.p.z.p. Wydanie decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego nie mogłoby doprowadzić do osiągnięcia celu wskazanego przez skarżącą, tj. przymuszenia odpowiedniej jednostki do uruchomienia istniejących instalacji. Decyzja ta, określająca lokalizację i warunki przestrzenne lokalizacji inwestycji, nie zobowiązuje nikogo, nawet inwestora, do jej realizacji. W skardze kasacyjnej B. K. zarzuciła ww. wyrokowi naruszenie przepisów postępowania: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wydanego wyroku stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a., a pomimo tego oddalił skargę; 2. art. 134 §1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dostrzegł uchybienie w działalności organów administracji niższych instancji, a pomimo tego nie wykazał w tym zakresie żadnej aktywności, oddalając skargę; 3. art. 135 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie dostrzegł uchybienie w działalności organów administracji niższych instancji, a pomimo tego nie wykazał w tym zakresie żadnej aktywności, oddalając skargę złożoną przez skarżącą; 4. art. 153 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie i wyrażenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu wydanego wyroku oceny prawnej i zapatrywania prawnego, a także wskazań dla organów administracji przy jednoczesnym oddaleniu skargi, czym uniemożliwił naprawienie uchybień dostrzeżonych w działalności organów administracji niższych instancji, a które miały istotny wpływ na treść zapadłej w sprawie decyzji; 5. art. 155 §1 p.p.s.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie poinformował w uzasadnieniu wyroku o dostrzeżonych przez siebie naruszeniach prawa przez organy administracji, a jednocześnie nie wykazał w tym zakresie żadnej aktywności, czym uniemożliwił naprawienie uchybień dostrzeżonych w działalności organów administracji niższych instancji, a które miały istotny wpływ na treść zapadłej w sprawie decyzji; 6. art. 3 §1 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny, stwierdzając naruszenie legalności postępowania organów administracji niższych instancji, nie zastosował środków przewidzianych w ustawie, oddalając skargę; 7. art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, w sytuacji gdy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie stwierdzając naruszenie przez organy administracji przepisów prawa, a to art. 8 i 9 k.p.a. wykazał się bierną postawą, czym naruszył słuszny interes skarżącej. W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, a także o zasądzenie od organu na rzecz skarżącej kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 roku Prawo o ustroju sądów administracyjnych, a także art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez dokonywanie kontroli działalności organów administracji publicznej. W ramach powyższej kontroli sądy administracyjne powinny zatem brać pod uwagę wszelkie naruszenia prawa oraz wszelkie regulacje, które winny znaleźć zastosowanie w rozpatrywanym stanie faktycznym, niezależnie od żądań i wniosków sformułowanych w danej sytuacji przez stronę skarżącą. Kontrola ta ma na celu przede wszystkim wyeliminowanie z obrotu prawnego takich decyzji, w których procesie wydawania doszło do naruszenia prawa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, na stronie 7, Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał wprost, iż "w niniejszej sprawie organy obu instancji powinny były (...) rozważyć okoliczności wskazane przez samą skarżącą we wniosku oraz w zażaleniu i odnieść się do nich, czego wymaga zasada pogłębiania zaufania, wyrażona w art. 8 § 1 k.p.a. oraz zasada informowania, o której mowa w art. 9 k.p.a.". Sąd wskazuje ponadto, iż argumentacja w powyższym zakresie jest konieczna, bowiem bez niej skarżąca mogłaby pozostawać w błędnym przekonaniu oraz błędnie dobierać środki, służące realizacji obranego przez nią celu. Powołując się na rzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazano, że naruszenie zasady informowania ma miejsce w sytuacjach, gdy organy działają z całkowitym pominięciem art. 9 k.p.a., nie zważając na nieporadność strony w interpretacji przepisów i nie informują strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Art. 8 k.p.a. zawiera natomiast dyrektywę dotyczącą prowadzenia postępowania w taki sposób, aby nie budziło ono wśród jego uczestników nieufności zarówno wobec organu administracji prowadzącego postępowanie, jak i wobec innych organów władz publicznych. Z zasady określonej w art. 8 k.p.a. wynika, że organ administracji powinien dążyć do ustalenia rzeczywistej woli strony, jeżeli treść i charakter pism składanych przez stronę budzi wątpliwości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wskazał jednoznacznie, iż w działaniu organów administracji niższego rzędu dopatrzył się daleko idących nieprawidłowości, skutkujących naruszeniem powyższych przepisów o postępowaniu w administracji. Pomimo wyrażenia takiego zapatrywania Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie nie podjął żadnej aktywności i oddalił skargę, co w konsekwencji uniemożliwiło naprawienie uchybień, których dopuściły się organy administracji w przedmiotowej sprawie i miało istotny wpływ na ustalenie prawa przysługującego skarżącej, które było przedmiotem postępowania. Stosownie do treści art. 135 p.p.s.a., w przedmiotowej sprawie WSA w Krakowie winien więc, dostrzegając wskazane naruszenia prawa, zastosować przewidziane ustawą środki mające na celu usunięcie zaistniałych uchybień. W miejsce takiego działania Sąd poprzestał na poinformowaniu o swojej ocenie prawnej w uzasadnieniu wyroku, pozostając całkowicie biernym wobec dostrzeżonych naruszeń i oddalając skargę. Skoro bowiem, stosownie do treści przepisów prawa, rolą sądów administracyjnych jest kontrola administracji publicznej w zakresie jej zgodności z prawem, to rola WSA w Krakowie w przedmiotowej sprawie sprowadzała się nie tylko do oceny nielegalności postępowania organów administracji, ale wymagała również "skorygowania" ich działań, czego WSA bezpodstawnie zaniechał. Przepisy prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnym przyznają sądowi szereg środków, umożliwiających mu podjęcie odpowiedniej reakcji, np. określonych w art. 155 §1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna okazała się niezasadna. Zgodnie z art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2010 r. poz. 2325 z późn. zm.; zwanej dalej "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Mając na uwadze, że w rozpoznawanej sprawie skarżący kasacyjnie zrzekł się rozprawy, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Skład orzekający w niniejszej sprawie nie znalazł podstaw do stwierdzenia nieważności postępowania, w którym wydano zaskarżony wyrok. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego niezasadne są zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej. Nie mógł bowiem odnieść skutku zarzut naruszenia art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Przepis ten nie mógł stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż ma on charakter ogólny (blankietowy), wynikowy, stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia sądu. Wskazanie tylko tego przepisu nie stanowi prawidłowego określenia podstawy skargi kasacyjnej, ponieważ autor skargi kasacyjnej wskazuje jedynie przepisy regulujące sposób rozstrzygnięcia sprawy. Podstawą skargi kasacyjnej wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. mogą być przepisy określające samo rozstrzygnięcie jedynie w powiązaniu z przepisami regulującymi proces dochodzenia do tego rozstrzygnięcia. Zasadniczo zatem brak powiązania w rozpoznawanej skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia tych przepisów z naruszeniem przepisów regulujących ustalanie okoliczności będących podstawą faktyczną zaskarżonego wyroku, czyni niezasadnym tak skonstruowany zarzut skargi kasacyjnej. Niemniej jednak analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej, przy uwzględnieniu uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2010 r., sygn. akt I OPS 10/09, pozwala przyjąć, że intencją autora skargi kasacyjnej było zakwestionowanie prawidłowości dokonanej przez Sąd I instancji kontroli postanowienia Kolegium, w sytuacji gdy Sąd I instancji stwierdził naruszenie przez organy administracji przepisów art. 8 k.p.a. oraz 9 k.p.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji zasadnie uznał, że z uwagi na objęcie nieruchomości skarżącej ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego brak było podstaw do wszczęcia postępowania w przedmiocie wydania decyzji o ustalenia lokalizacji celu publicznego. Z art. 50 ust. 1 u.p.z.p. wynika jednoznacznie, że inwestycja celu publicznego jest lokalizowana w drodze decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego tylko w sytuacji braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Dlatego też dostrzeżone przez Sąd I instancji uchybienia przepisom postępowania, nie miały wpływu na wynik sprawy bowiem nie mogły doprowadzić do uchylenia postanowienia Kolegium. Okoliczności wskazane przez Sąd w istocie dotyczyły kolejnej przesłanki przemawiającej za wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Stąd też Sąd I instancji trafnie uznał, że brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. wyroki NSA wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. akt II OSK 3343/17 oraz z dnia 2 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2738/17; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie można skutecznie kwestionować w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. prawidłowości zajętego przez Sąd stanowiska co do zasadności skargi. Nietrafny jest również zarzut naruszenia 135 p.p.s.a. Z art. 135 p.p.s.a. wynika, że sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Do naruszenia omawianego przepisu mogłoby dojść, gdyby Sąd I instancji uwzględniając skargę pominął zastosowanie przewidzianych przepisami ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi środków również wobec decyzji organu I instancji, a byłoby to niezbędne do końcowego załatwienia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 4 marca 2020 r. II OSK 1109/18; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd I instancji rozpoznając skargę na postanowienie w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania jako podstawę prawną wyroku przyjął art. 151 p.p.s.a., nie mógł zatem przy tej podstawie zastosować art. 135 p.p.s.a., a w konsekwencji naruszyć go w sposób wskazywany w skardze kasacyjnej. Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. Z przepisu tego wynika, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia. Związanie sądu administracyjnego, w rozumieniu art. 153 p.p.s.a., oznacza, iż nie może on formułować nowych ocen prawnych - sprzecznych z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie oraz konsekwentnego reagowania w razie stwierdzenia braku zastosowania się do wskazań w zakresie dalszego postępowania przed organem administracji publicznej. Zatem podniesienie w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia art. 153 p.p.s.a. wymaga wykazania, że Sąd I instancji orzekając w sytuacji opisanej w art. 153 p.p.s.a., wydając zaskarżony wyrok nie zastosował się do wiążącej go oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w prawomocnym wyroku sądu administracyjnego. Tymczasem z akt niniejszej sprawy nie wynika, aby w sprawie został już wydany jakikolwiek inny wyrok sądu administracyjnego, którym to związany był Sąd I instancji. Na tego typu naruszenie art. 153 p.p.s.a. nie wskazał również autor skargi kasacyjnej. Nie mógł odnieść skutku zarzut naruszenia art. 155 § 1 p.p.s.a., który dotyczy tzw. sygnalizacji w zakresie istotnych naruszeń prawa lub okoliczności mających wpływ na ich powstanie. Orzeczenie sygnalizacyjne ma charakter fakultatywny. Skład orzekający sądu może poinformować właściwe organy, jeżeli uzna, że jest to uzasadnione okolicznościami sprawy. Fakt niewydania postanowienia sygnalizacyjnego nie stanowi podstawy do czynienia zarzutu naruszenia przepisów postępowania. Niezasadny jest zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. może mieć miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie albo też dokona kontroli aktu niepodlegającego kognicji sądów administracyjnych. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Nietrafny okazał się również zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a. Argumentacja w tym zakresie została przedstawiona we wcześniejszej części uzasadnienia niniejszego wyroku. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej