II OSK 2738/17

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tomasz Zbrojewski Sędziowie Sędzia NSA Robert Sawuła Sędzia del. WSA Piotr Korzeniowski (spr.) Protokolant sekretarz sądowy Olga Jasionek po rozpoznaniu w dniu 2 października 2019 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej R. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 20 lipca 2017 r. sygn. akt IV SA/Po 322/17 w sprawie ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. z dnia [...] stycznia 2017 r. nr [...] w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oddala skargę kasacyjną. Wyrokiem z 20 lipca 2017 r., sygn. IV SA/Po 322/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lipca 2017 r. sprawy ze skargi R. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w P. (dalej: SKO w P.) z [...] stycznia 2017 r., nr [...], w przedmiocie braku potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, oddalił skargę. W motywach rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał, że organ wydał przedmiotową decyzję mając na uwadze rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia oraz jego usytuowanie, z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska, w szczególności przy istniejącym użytkowaniu terenu, zdolności samooczyszczania się środowiska i odnawiania się zasobów naturalnych, walorów przyrodniczych i krajobrazowych oraz uwarunkowań miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania. Zdaniem Sądu I instancji, organ dokonał powyższej oceny na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, w tym karty informacyjnej przedsięwzięcia przedstawionej przez inwestora i sporządzonej przez specjalistów – biegłych w zakresie sporządzania ocen oddziaływania na środowisko ochrony przyrody oraz opinii wyspecjalizowanych jednostek: Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w P. (dalej: RDOŚ w P.) i Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w P. (dalej: PPIS w P.). W ocenie Sądu I instancji, równoważny poziom dźwięku w punktach pomiarowych, wytypowanych na granicy najbliższych terenów podlegających ochronie akustycznej (teren zabudowy mieszkaniowo-usługowej, teren jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej), zgodnie z symulacją propagacji dźwięku w środowisku przedstawioną dla najmniej korzystnego wariantu obliczeniowego (tj. maksymalnego obciążenia zakładu przy jednoczesnej pracy wszystkich zinwentaryzowanych źródeł emisji hałasu), będzie się kształtować na poziomie 37 + 47,1 dB w porze dziennej w odniesieniu do terenów jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej oraz na poziomie 39,3 + 45 dB w porze dziennej w odniesieniu do terenów zabudowy mieszkaniowo - usługowej, wobec czego eksploatacja projektowanego zamierzenia inwestycyjnego nie spowoduje przekroczenia obowiązujących normatywów akustycznych (izofona 50dB dla terenów jednorodzinnej zabudowy mieszkaniowej i izofona 55 dB dla terenów zabudowy mieszkaniowo-usługowej) określonych w tabeli nr 1 załącznika do rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku (Dz. U. z 2014r., poz. 112). Sąd I instancji, analizując kwestię hałasu, zwrócił uwagę, że dodatkowym oddzieleniem pomiędzy działką sąsiednią a miejscem przeprowadzenia inwestycji jest istniejący betonowy płot (o wysokości 1,75 m) oraz rosnąca tam zieleń w postaci tuj oraz świerków. Zdaniem Sądu I instancji, organ, powołując się na ww. okoliczności uzasadnił w sposób wystarczający dlaczego nie podziela stanowiska RDOŚ w P. o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Wbrew zarzutom skargi, organ przy wydaniu decyzji miał na uwadze opinię RDOŚ w P. Fakt niepodzielenia przez organ stanowiska organu opiniującego nie oznacza, że organ pominął stanowisko RDOŚ w P., wyrażone w sprawie. Według Sądu I instancji, organ wykonał wytyczne Sądu zawarte w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z 27 maja 2015 r., sygn. IV SA/Po 30/15, a zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a. nie zasługiwał na uwzględnienie. W skardze kasacyjnej R. P. (dalej: skarżący kasacyjnie) zaskarżył w całości wyrok Sądu I instancji i wniósł o: 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu do ponownego rozpoznania; 2. rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a.; 3. zasądzenie od SKO w P. na rzecz R. P. zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym zwrotu kosztów zastępstwa procesowego w tym postępowaniu według norm przepisanych. W skardze kasacyjnej wskazano następujące "zarzuty - podstawy kasacyjne": 1. naruszenie przepisów prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), obejmujące naruszenie art. 66 i 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na dokonaniu nieprawidłowej oceny zastosowania prawa materialnego przez organ administracji: a) albowiem z materiału dowodowego sprawy, przy uwzględnieniu jej stanu faktycznego i opinii RDOŚ z [...] stycznia 2016 r., wynika konieczność wykonania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko, b) albowiem opinia RDOŚ obejmuje swoim przedmiotem znacznie szerszy zakres niż opinia PPIS, wskazując między innymi konieczność pozyskania szeregu danych oraz wykonania analiz i zaleceń, a ponadto innych obowiązków dla określenia wpływu oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko, c) albowiem inwestycja objęta niniejszym postępowaniem jest inwestycją stanowiącą przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, 2. naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), a mianowicie: a) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 107 § 1 i § 3 k.p.a. w zw. z art. 71 ustęp 2 pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, wobec nieuwzględnienia przez Sąd I instancji okoliczności, że przedsięwzięcie stanowi inwestycję mogącą znacząco oddziaływać na środowisko przy jednoczesnym braku wskazania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia i braku szczegółowej analizy materiału dowodowego, b) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. i w zw. z art. 80 i art. 77 § 1 w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 66 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, polegające na tym, że Sąd I instancji w wyniku niewłaściwej kontroli prawidłowości działalności administracji publicznej nie stwierdził naruszeń prawa i odmówił uchylenia zaskarżonej decyzji, pomimo tego, że organ administracji niewyczerpująco zebrał i rozpatrzył zgromadzony materiał dowodowy, co doprowadziło do błędnego ustalenia, iż postanowienie oraz opinia RDOŚ w P., potwierdzająca potrzebę przeprowadzenia oceny oddziaływania inwestycji na środowisko, jest niewystarczająca do wykazania faktycznej potrzeby przeprowadzenia tej oceny; c) naruszenie przepisu art. 134 § 1, art. 135, art. 151 oraz przepisu art. 3 § 1 i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 2 pkt ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie poprzez uznanie opinii RDOŚ w P. za nieprzydatną w kontekście opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że organ, jakim jest RDOŚ w P., uznać należy za podmiot, który już z nazwy i przedmiotu działania posiada wiadomości specjalne w zakresie spraw związanych z ochroną środowiska. Organ ten w powołanej opinii jednoznacznie wskazał na konieczność wykonania raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W sposób enumeratywny i bardzo szeroki wskazuje on, jakie czynności winny zostać wykonane celem ochrony przed hałasem, a także odsyła do konieczności wykonania analiz, które winny zostać objęte raportem zgodnie z art. 66 powołanej wyżej ustawy. Według skarżącego kasacyjnie, działania podejmowane przez inwestora w związku z inwestycją objętą niniejszym postępowaniem, powodować będą immisje względem nieruchomości sąsiednich, koniecznym zatem jest ich ocena oraz skala, a także wpływ na środowisko w najbliższym otoczeniu. SKO P., w odpowiedzi na skargę kasacyjną, wniosło o jej oddalenie w całości. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie jest zasadna. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1302, dalej: p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej jej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Nadto zgodnie z treścią art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddala skargę kasacyjną, jeżeli zaskarżone orzeczenie, mimo błędnego uzasadnienia, odpowiada prawu. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi kasacyjnej. W skardze kasacyjnej powołano podstawy kasacyjnej unormowane w art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Na wstępie dalszych rozważań należy wskazać, że stopień skuteczności skargi kasacyjnej zależy od stopnia precyzji określenia jej zarzutów. Autor skargi kasacyjnej wyznacza bowiem zakres kontroli instancyjnej, wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej. Przytoczenie podstawy skargi kasacyjnej oraz jej uzasadnienie musi więc być precyzyjne, z uwagi na związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej. Sąd nie może zastępować strony i precyzować czy uzupełniać przytoczonych podstaw kasacyjnych, czy też ich uzasadnienia. Obowiązkiem autora skargi kasacyjnej jest wskazanie, które przepisy prawa materialnego, i w jaki sposób zostały naruszone, oraz które przepisy prawa procesowego zostały naruszone, i jaki to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny nie jest również powołany do uzupełniania ani interpretowania niejasno sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie przez wnoszącego ten środek prawny rażącego naruszenia prawa materialnego. W przypadku zarzutu naruszenia przepisów postępowania przesłanką skuteczności skargi kasacyjnej jest wykazanie zarówno istnienia stanu naruszenia przepisów postępowania, jak też (jednocześnie) wpływu na wynik sprawy oraz "istotności" wpływu na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). Należy podkreślić, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia przepisów postępowania i prawa materialnego nie spełniają w pełni wskazanych wyżej wymogów. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów opartych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. może stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić, lub rozpoznając skargę, dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy, lub nie rozpoznał istoty sprawy. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie – przepis art. 57a p.p.s.a. nie miał zastosowania. Nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy. Jako nieusprawiedliwione jawią się również zarzuty wskazujące na naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a., które powiązano z przepisami k.p.a.: art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 21 i 3 k.p.a. Również w ramach zarzutu naruszenia tego przepisu nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego (zob. wyrok NSA z dnia 17 września 2018 r., sygn. II OSK 3343/17, LEX 2571971). Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia przez Sąd I instancji art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. Przepis art. 3 p.p.s.a. nie zawiera samodzielnej treści normatywnej, określa wyłącznie zakres postępowania sądowoadministracyjnego i nie może być podstawą zarzutu kasacyjnego bez powiązania z innymi przepisami procesowymi. Naruszenie art. 3 § 1 p.p.s.a. ma miejsce w sytuacji, gdy sąd rozpoznający skargę, uchyla się od obowiązku wykonania kontroli, o której mowa w tym przepisie. Taka sytuacja nie wystąpiła w niniejszej sprawie. Okoliczność, że autor skargi kasacyjnej nie zgadza się z wynikiem kontroli sądowej, nie oznacza naruszenia tego przepisu. Zarzut niedostatecznego rozważenia zarzutów skargi nie może być podnoszony poprzez powołanie art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 135 p.p.s.a. Nieskorzystanie przez sąd z przewidzianych w przepisie art. 135 p.p.s.a. uprawnień nie może stanowić podstawy do podniesienia zarzutu naruszenia prawa przez sąd. Sąd może zastosować art. 135 p.p.s.a. jedynie w sytuacji, w której uwzględnia skargę, a w niniejszej sprawie Sąd I instancji oddalił skargę R. P. Nie jest zasadny zarzut dotyczący naruszenia art. 151 p.p.s.a. Wyjaśnić należy, że wyrok oddalający skargę nie jest skutkiem zastosowania tylko art. 151 p.p.s.a., lecz jest następstwem ustaleń poprzedzających wydanie wyroku i zastosowania przepisów prawa nakazujących sądowi takie ustalenia czynić. Skoro zatem Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego i procesowego, to nie miał podstaw do uwzględnienia skargi, a tym samym prawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na normie prawnej z art. 151 p.p.s.a. W drugiej kolejności wskazać należy, że nie zasługiwały na uwzględnienie zarzuty dotyczące prawa materialnego. Skarżący kasacyjnie nie powiązał zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. Przypomnieć należy, że Sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący naruszenia art. 66 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tekst jedn.: Dz. U. z 2016 r. poz. 353 ze zm., dalej: u.u.i.ś.) Przepis ten składa się z trzynastu ustępów, które dzielą się na punkty, a w ramach poszczególnych punktów wyodrębniono litery. Jest to rozbudowany pod względem merytorycznym przepis, który zawiera zróżnicowaną zawartość normatywną, dotyczącą treści raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący nie rozwija postawionego w tym zakresie zarzutu. Z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika, że skarżący kasacyjnie zarzuca w sposób bardzo ogólny brak przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia polegającego na prowadzeniu punktu skupu złomu i surowców wtórnych w G. przy ul. [...] na działce [...] (zmiana sposobu użytkowania budynku i działki pod funkcję magazynowania odpadów, (dalej: przedsięwzięcie). Wyjaśnić należy, że inwestor do wniosku o wydanie decyzji środowiskowej dołączył kartę informacyjną przedsięwzięcia, a nie raport, a więc organy orzekające w sprawie oceniały tylko ww. kartę informacyjną przedsięwzięcia. Nie jest usprawiedliwiony zarzut dotyczący naruszenia art. 71 ust. 2 pkt 2 u.u.i.ś. Zgodnie z treścią tego przepisu, uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych: przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Z treści tego przepisu wynika, że organ właściwy do wydania decyzji środowiskowej nie ma swobody w kwalifikowaniu przedsięwzięć w zakresie obowiązku jej uzyskania. Prawodawca wskazuje przedsięwzięcia, dla których konieczne jest wydanie decyzji (art. 71 ust. 2 u.u.i.ś.). W skardze kasacyjnej nie wyjaśniono, na czym miałoby polegać naruszenie ww. przepisu. Nie można zgodzić się ze skarżącym kasacyjnie, że w sprawie nie wykorzystano "opinii RDOŚ w P.". Sąd I instancji na str. 23 uzasadnienia wyroku wskazał, że Wójt Gminy K. (dalej: organ) przy ponownym rozpatrzeniu sprawy zwrócił się do organów współdziałających o ponowne opinie. PPIS w P. w piśmie z [...] stycznia 2016 r. wyraził opinię, że nie zachodzi konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. RDOŚ w P. w postanowieniu z [...] stycznia 2016 r. stwierdził, że dla tego przedsięwzięcia istnieje potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Organ wystąpił do ww. organów o potwierdzenie stanu prawnego w przedstawionych stanowiskach po zmianach przepisów szczegółowych. PPIS w P. poinformował o podtrzymaniu stanowiska zawartego w opinii z [...] stycznia 2016 r. W piśmie z [...] kwietnia 2016 r. RDOŚ w P. również podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w opinii z [...] stycznia 2016 r. Podkreślić przy tym należy, że opinia, jako najsłabsza forma współdziałania pomiędzy organami administracji publicznej, nie ma charakteru wiążącego dla organu wydającego postanowienie w przedmiocie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko (wyrok NSA z 5 kwietnia 2016 r., sygn. II OSK 2507/14, LEX nr 2081398). Organ w decyzji nr [...] z [...] czerwca 2016 r., w której stwierdził brak potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania ww. przedsięwzięcia na środowisko, dokonał weryfikacji stanowisk organów współdziałających. Zgodzić należy się z poglądem Sądu I instancji, że organ na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego prawidłowo uznał, że brak jest potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięcia. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku i oddalił skargę kasacyjną.