II SAB/Wa 409/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 26 września 2019 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] na bezczynność Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. stwierdza, że Fundacja "[...]" z siedzibą w [...] dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu wniosku Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. w zakresie tiret 2, 2. stwierdza, że bezczynność Fundacji "[...]" z siedzibą w [...], o której mowa w punkcie 1 wyroku, nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, 3. oddala skargę w pozostałym zakresie, 4. zasądza od Fundacji "[...]" z siedzibą w [...] na rzecz Stowarzyszenia "[...]" z siedzibą w [...] kwotę 597 zł (słownie: pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2017 r. zwróciło się do Fundacji "[...]" siedzibą w W. o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: a) protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji "[...]", które miały miejsce w 2016 r., b) informacji o wydatkach w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych, poprzez podanie kwoty wydatku, daty, strony wydatku (np. z kim była zawarta umowa), przedmiotu wydatku - od [...] grudnia 2016 r. do dnia udzielenia odpowiedzi na wniosek. W dniu [...] maja 2017 r. Stowarzyszenie wniosło skargę na bezczynność Fundacji w zakresie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej, domagając się zobowiązania Fundacji do rozpoznania wniosku, stwierdzenia, że bezczynność podmiotu zobowiązanego miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa oraz wymierzenia grzywny, wskazując, że do dnia sporządzenia skargi nie otrzymano wnioskowanej informacji publicznej, ani decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej, powiadomienia o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem, ani powiadomienia o konieczności poniesienia i wysokości opłaty. W odpowiedzi na skargę Fundacja "[...]" z siedzibą w W. wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania. Fundacja podniosła, że nie będąc organem władzy publicznej zobowiązana jest jedynie do udostępniania informacji wyłącznie w zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne lub dysponuje majątkiem publicznym. Fundacja wyjaśniła, że pismem z dnia [...] maja 2017 r. udzieliła stronie skarżącej odpowiedzi na wniosek z dnia [...] kwietnia 2017 r., poprzez przekazanie zbiorczej informacji o realizowanych przez Fundację od 2008 r. przedsięwzięciach, w których korzystała ze środków publicznych. W piśmie tym odniesiono się również do żądania udostępnienia protokołów posiedzeń Zarządu Fundacji za 2016 r. wyrażając stanowisko, że nie stanowią one informacji publicznej i nie podlegają udostępnieniu na zasadach wskazanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej, zaznaczając, że Fundacja nie posiada dokumentów w postaci protokołów posiedzeń, których przedmiotem były sprawy publiczne lub wykorzystanie środków publicznych. Fundacja wskazała, że zwłoka w odpowiedzi na wniosek wynikała z konieczności przygotowania czasochłonnych zestawień, a opóźnienie nie było znaczne, co oznacza, że bezczynność nie miała charakteru rażącego naruszenia prawa i wniosek o wymierzenie grzywny jest bezzasadny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. z 2018 r. poz. 2107, z późn. zm.), w zw. z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.); dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organów w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 p.p.s.a., a więc wówczas gdy organ pomimo ciążącego na nim obowiązku nie wydaje decyzji administracyjnej, postanowienia albo też uchyla się od podjęcia innych aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Z uwagi na to, że przedmiotem złożonej skargi jest bezczynność, Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym, stosownie do art. 119 pkt 4 p.p.s.a. Istota problemu w niniejszej sprawie sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy podjęte w związku z wnioskiem o udostępnienie informacji publicznej działania były zgodne z ustawą z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (j. t. Dz. U. z 2019 r. poz. 1429); dalej "u.d.i.p." i dokonania oceny, czy można było organowi zarzucić bezczynność. Przy czym, oceniając te kwestie Sąd uwzględnił, stosownie do art. 153 p.p.s.a., wytyczne Naczelnego Sądu Administracyjnego zawarte w wyroku z dnia 7 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2660/18. W sprawie nie budzi wątpliwości, że Fundacja nie załatwiła tired 2 wniosku strony z dnia [...] kwietnia 2017 r., w terminie wyznaczonym w art. 13 ust. 1 u.d.i.p., wobec czego zachodzą podstawy do stwierdzenia, że na dzień złożenia skargi do sądu administracyjnego, tj. [...] maja 2017 r. pozostawała w bezczynności. Załatwienie wniosku po wniesieniu skargi nie zwalnia Sądu z badania bezczynności i jej charakteru. Rozpoznanie skargi na bezczynność organu na podstawie art. 149 § 1 p.p.s.a., polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania w określonym terminie aktu. Stwierdzenie, że organ dopuścił się bezczynności, nawet jeżeli wniosek strony został załatwiony przez organ w toku postępowania sądowego (już po wniesieniu skargi), obliguje Sąd do oceny czy bezczynność organu miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1a p.p.s.a.), a także stwarza możliwość orzeczenia organowi grzywny lub przyznania na rzecz skarżącego sumy pieniężnej na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. W tej sytuacji, zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę na bezczynność stwierdził w pkt 1 sentencji wyroku, że Fundacja dopuściła się bezczynności w rozpoznaniu tired 2 wniosku z dnia [...] kwietnia 2017 r. o udostępnienie informacji publicznej. Zdaniem Sądu, stwierdzona bezczynność Fundacji nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowo wyznaczonego terminu do wypełnienia obowiązku udzielenia informacji publicznej. Brak udzielenia odpowiedzi, względnie zwłoka w wykonaniu obowiązku, musi być efektem nacechowanego złą wolą, uporczywego zaniechania, pozbawionego racjonalnego uzasadnienia (por. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12; postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13 oraz wyroki WSA: we Wrocławiu z dnia 10 kwietnia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wr 14/14; w Poznaniu z dnia 11 października 2013 r. sygn. II SAB/Po 69/13; w Szczecinie z dnia 16 maja 2013 r. o sygn. II SAB/Sz 34/13 - dostępne: https://cbois.nsa.gov.pl). W kontrolowanej sprawie nie można przypisać organowi bezczynności o charakterze rażącego naruszenia prawa. Oceniając tę kwestę, Sąd wziął pod uwagę, że kwalifikacja naruszenia prawa, jako rażącego musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego, jako zwykłe naruszenie. Rażące naruszenie prawa oznacza wadliwość o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym i ma miejsce w razie oczywistego lekceważenia wniosku oraz braku woli do jego załatwienia, jak też w razie ewidentnego niestosowania przepisów prawa, co więcej ma być pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia. Zdaniem sądu, organ nie pozostawał w bezczynności uporczywie, bo równocześnie z przekazaniem skargi do Sądu w dniu [...] maja 2017 r., udostępnił skarżącemu Stowarzyszeniu, w zakresie tired 2 wniosku, zbiorcze opracowanie danych za lata 2008-2017 na temat wydatków poniesionych w ramach przedsięwzięć, w których Fundacja korzystała ze środków publicznych. Odnośnie zaś żądania zawartego w tired 1 wniosku, tj. udostępnienia protokołów Fundacji za rok 2016, poinformowała, że nie jest zobowiązana przepisami u.d.i.p. do ich udostępnienia. Biorąc pod uwagę powyższe, Sąd nie znalazł również podstaw do wymierzenia organowi grzywny, o której mowa w art. 149 § 2 p.p.s.a. Grzywna jest środkiem dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, tj. gdy oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie. Z taką sytuacją w rozpatrywanej sprawie nie mamy do czynienia. Z tych względów, w tym zakresie Sąd skargę oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku). Fundacja, jako jednostka organizacyjna dysponująca środkami publicznymi stanowi podmiot zobowiązany do udostępnienia informacji publicznej na podstawie art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., przy czym informacją publiczną będzie każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także odnosząca się do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej (por. wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2006 roku, sygn. akt I OSK 123/06 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). Dla traktowania danej informacji, jako informacji publicznej decydujące jest nie samo jej wytworzenie, lecz fakt, że została pozyskana i przetworzona w celu realizacji zadań publicznych (por. wyrok NSA z dnia 21 lipca 2011 r., sygn. akt I OSK 638/11 - dostępny: https://cbois.nsa.gov.pl). W ocenie Sądu, protokoły posiedzeń Zarządu Fundacji "[...]" z siedzibą w W. nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a u.d.i.p. w związku z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p., z tej racji, że nie stanowią dokumentu urzędowego w rozumieniu art. 6 ust. 2 u.d.i.p. Na mocy bowiem przepisu art. 6 ust. 2 u.d.i.p., dokumentem urzędowym jest treść oświadczenia woli lub wiedzy utrwalona i podpisana w dowolnej formie przez funkcjonariusza publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. - Kodeks karny (Dz. U. z 2018 r. poz. 1600 z późn. zm.), w ramach jego kompetencji, skierowana do innego podmiotu lub złożona do akt sprawy. Skoro u.d.i.p. w ramach dostępu do informacji publicznej obejmuje uprawnienie do wglądu w odniesieniu jedynie do dokumentów urzędowych, uprawnione jest twierdzenie, że postać dokumentów innych niż urzędowe nie stanowi informacji publicznej i nie podlega udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Wnioskowane protokoły Zarządu Fundacji, jako zbiory różnorodnych informacji o rozmaitej treści, znaczeniu i wadze nie stanowią informacji mającej walor publiczny i w związku z tym nie podlegają udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Zatem w tym zakresie Sąd zobligowany był oddalić skargę, jak w pkt 3 sentencji wyroku. O kosztach postępowania (pkt 4 sentencji wyroku) Sąd orzekł, na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Na zasądzoną kwotę składają się: uiszczony wpis sądowy w wysokości 100 zł, koszty zastępstwa procesowego w wysokości 480 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w wysokości 17 zł – łącznie 597 zł. Sąd nie uwzględnił przedstawionego w odpowiedzi na skargę wniosku o zasądzenie kosztów postępowania. Zgodnie bowiem z art. 199 p.p.s.a., strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Stosownie natomiast do przepisu art. 200 p.p.s.a., zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia prawa przysługuje jedynie skarżącemu od organu w razie uwzględnienia skargi. W postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym obowiązuje zasada ograniczonej odpowiedzialności za wynik postępowania i organowi nie przysługuje zwrot kosztów postępowania od strony przeciwnej w przypadku oddalenia skargi.